公益訴訟中法律責(zé)任的功能區(qū)分

陜西省西安市人民檢察院課題組

摘 要：檢察機關(guān)在公益訴訟中追究刑事、行政、民事法律責(zé)任時存在不平衡、不均衡的問題?；诜韶?zé)任懲罰、救濟(jì)、預(yù)防功能的區(qū)分，應(yīng)對不同功能的法律責(zé)任適用“并科”原則，相同功能適用“懲罰擇一從重”“救濟(jì)、預(yù)防效率優(yōu)先”“履行免責(zé)”的原則，與之相對應(yīng)的辦案規(guī)則和工作機制包括預(yù)防功能“優(yōu)先”、懲罰功能“順位”、救濟(jì)功能“協(xié)商”，公益訴訟追責(zé)主體“兩檢合一”的辦案機制和個案法律責(zé)任適用審查程序。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 法律責(zé)任 責(zé)任功能 責(zé)任適用

在應(yīng)對社會關(guān)切的諸如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等公共議題方面，原本并行的刑事、行政、民事法律責(zé)任呈現(xiàn)出“綜合性”特點。隨著具有“國家化”特點的檢察公益訴訟法律制度[1]的建立和發(fā)展，檢察機關(guān)享有行政和民事兩種公益保護(hù)手段，加之其本身享有的刑事公訴職能，使得在公益訴訟中刑事、行政、民事責(zé)任的交叉和重疊更為突出。研究三種責(zé)任在實踐中的呈現(xiàn)方式，并按照法律責(zé)任制度的功能厘定不同法律責(zé)任性質(zhì)和適用界限是當(dāng)前較為重要的課題。

一、現(xiàn)狀觀察：公益訴訟中刑事、行政、民事法律責(zé)任適用存在的問題梳理

（一）責(zé)任適用“數(shù)量”層面的不平衡

1.地域間不平衡。責(zé)任適用在地域間的不平衡是指是否追究責(zé)任以及追究哪一種責(zé)任在不同的地方呈現(xiàn)數(shù)量上和程度上的差異。中國政法大學(xué)劉藝教授在分析了2017—2019年全國的辦案數(shù)據(jù)后指出，“從全國范圍來看，各地法院和檢察院的辦案數(shù)量都存在不均衡的問題”。[2]最高人民檢察院張軍檢察長在2019年向第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議所作的《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》中也表明“各省區(qū)市檢察機關(guān)以及省區(qū)市內(nèi)檢察機關(guān)之間，公益訴訟職能發(fā)揮作用不平衡”。[3]課題組所在的省、市也一直存在各市間以及各市內(nèi)辦案數(shù)量的差異。造成辦案數(shù)量地區(qū)差異的原因是多元的，但不可否認(rèn)的是，這種差異會造成某個或者某類行為在某地會被追究法律責(zé)任，在其他地方不會被追究;或者某一時間點之前不被追究，之后的會被追究;抑或在某地會被追究此種法律責(zé)任，而在其他地方會被追究其他類型的法律責(zé)任。[4]

2.責(zé)任類型不平衡。責(zé)任適用類型上的不平衡是指某一類型的法律責(zé)任追究的數(shù)量顯著大于其他類型。在“刑事附帶民事公益訴訟已經(jīng)成為公益訴訟起訴案件的主流”[5]的趨勢下，目前同時追究刑事和民事責(zé)任的案件數(shù)量仍占比較小，經(jīng)粗略估計2021年1-11月期間僅占比11%，大量的刑事案件中并沒有追究民事責(zé)任，存在責(zé)任“遺漏”。[6]另外，民事或刑事附帶民事公益訴訟起訴案件的比例大于行政公益訴訟起訴案件的比例，且差距逐年增大，[7]這表明檢察機關(guān)越來越趨向于通過直接追究民事責(zé)任的方式替代了間接監(jiān)督行政機關(guān)追究行政責(zé)任的方式，導(dǎo)致行政責(zé)任的“遺漏”。

（二）責(zé)任適用“程度”層面的不均衡

1.三種責(zé)任類型內(nèi)部不均衡。在刑事、行政、民事責(zé)任的內(nèi)部，由于不同責(zé)任形式在實際執(zhí)行中存在各種問題，導(dǎo)致責(zé)任追究的“程度”在不同的案件中并未達(dá)到均衡，輕重不一。如在破壞環(huán)境資源類刑事案件的恢復(fù)性刑事司法中，追究刑事責(zé)任的同時啟動生態(tài)修復(fù)的比例并不高，最高人民法院楊迪法官在對2018年1月至2019年12月涉及污染環(huán)境罪的1895份判決書進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，被告人或單位自行修復(fù)的比例從2018年不到10%到2019年的18.4%，雖有增長，但修復(fù)意愿仍不強烈[8]，修復(fù)性刑事司法并未得到有效的執(zhí)行。在民事責(zé)任中，責(zé)任承擔(dān)的形式不統(tǒng)一，有的僅要求恢復(fù)原狀，有的同時要求恢復(fù)原狀和賠償損失，特別是是否要求支付懲罰性賠償金差異明顯，不同案件的不同被告實際承擔(dān)的民事責(zé)任強度并不相當(dāng)。[9]在行政責(zé)任中，仍然存在以移交犯罪作為履行行政監(jiān)管職責(zé)，未對被破壞的公益履行監(jiān)督修復(fù)的行政職責(zé)，以及通過民事公益訴訟的方式進(jìn)行修復(fù)而規(guī)避行政責(zé)任的情形。

2.三種責(zé)任類型之間不均衡。在同時追究兩種以上責(zé)任的情形下，各責(zé)任之間是否相互影響，并達(dá)到責(zé)任追究與侵害程度的均衡，做法不一。具有懲罰性質(zhì)的刑事罰金、行政罰款、懲罰性民事賠償金是否同時適用，能否相互抵扣標(biāo)準(zhǔn)不一;具有恢復(fù)原狀性質(zhì)的行政處罰、行政命令與民事責(zé)任的選擇不一;民事責(zé)任的承擔(dān)是否影響量刑結(jié)果不一。[10]

造成上述責(zé)任適用不平衡、不均衡的原因包括一些現(xiàn)實方面的困境，比如個別檢察機關(guān)自身力量薄弱，案件數(shù)量較少;或者因監(jiān)督行政機關(guān)難度大，轉(zhuǎn)而通過直接追究民事責(zé)任的方式補足行政監(jiān)管的空缺，但上述問題背后更為深層次的原因在于對法律責(zé)任功能的認(rèn)識不足。

二、理論基礎(chǔ)：法律責(zé)任的功能及其競合

（一）法律責(zé)任功能的概述

法律責(zé)任雖尚無統(tǒng)一的概念，但在“違法者在法律上必須受到懲罰或者必須做出賠償”，亦即“存在于違法者和救濟(jì)之間的必然聯(lián)系”[11]方面存在一定的共識。一般認(rèn)為，“法律責(zé)任的功能是：懲罰、救濟(jì)、預(yù)防。這三個功能同時也是對某人或某一組織施加法律責(zé)任的理由”。[12]在三大功能的比重方面，華南理工大學(xué)劉長興教授認(rèn)為環(huán)境法律責(zé)任“應(yīng)當(dāng)以懲罰為基礎(chǔ)、注重補償和預(yù)防功能的發(fā)揮，實現(xiàn)環(huán)境法律責(zé)任保障法律實現(xiàn)的作用”。[13]

（二）法律責(zé)任功能的競合及其處斷原則

基于法律部門內(nèi)法律責(zé)任的功能已經(jīng)越來越綜合，以法律部門作為法律責(zé)任區(qū)分的界限相應(yīng)的越來越模糊，因此本文擬以法律責(zé)任的功能區(qū)分來尋找法域間的責(zé)任競合的處理原則。

1.不同功能“并科”。在部門法功能綜合的趨勢下，部門法間的并科應(yīng)替換為法律責(zé)任功能的并科，這也被民法典第187條所規(guī)定。在追究法律責(zé)任的過程中，具有懲罰、救濟(jì)、預(yù)防功能的法律責(zé)任應(yīng)該并行適用，分別發(fā)揮不同的作用。“并科”規(guī)則可以基本解決當(dāng)前法律責(zé)任適用方面的問題。如果追究了具有懲罰性的刑事責(zé)任，并不影響追究具有救濟(jì)、預(yù)防功能的行政和民事責(zé)任。如果沒有追究具有懲罰性質(zhì)的刑事責(zé)任，則可以繼續(xù)追究具有懲罰性質(zhì)的行政和民事責(zé)任。

2.相同功能“懲罰擇一從重”“救濟(jì)、預(yù)防效率優(yōu)先”“履行免責(zé)”。對于發(fā)揮同樣懲罰功能的不同法律責(zé)任承擔(dān)方式，基于“報復(fù)適度”的公平正義原則應(yīng)實行“擇一從重”，即選擇懲罰功能中責(zé)任程度最為嚴(yán)重的責(zé)任形式。比如，在同時存在具有懲罰功能的刑事責(zé)任、民事懲罰性賠償金、行政處罰時，應(yīng)該選擇懲罰最為嚴(yán)重的刑事責(zé)任，而不能再行提出具有懲罰性質(zhì)的行政處罰和民事懲罰性賠償金。

對于具有救濟(jì)、預(yù)防功能的法律責(zé)任形式，比如民事責(zé)任中的停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失、消除危險、生態(tài)修復(fù)、損害賠償?shù)?，行政?zé)任中的責(zé)令恢復(fù)原狀、賠償損失、生態(tài)損害賠償?shù)蓉?zé)任形式，因其責(zé)任的實質(zhì)為“填平”和“預(yù)防”，并不涉及權(quán)利的減損，故應(yīng)適用“效率優(yōu)先”的原則。一般來講，行政監(jiān)管的效率高于司法，應(yīng)優(yōu)先通過行政責(zé)任追究的方式。當(dāng)然，制約“效率”的因素很多，行政的效率是否一定高于司法并非定論，應(yīng)以協(xié)商的方式根據(jù)個案的實際情況進(jìn)行確定。

在同一功能的法律責(zé)任被實現(xiàn)后，基于“禁止重復(fù)評價”原則，其他法律部門內(nèi)的同一功能的法律責(zé)任自然免除。如刑事案件中，如果被告人自行修復(fù)了被損害的公益，自然免除其在民事、行政法律部門具有同樣功能的恢復(fù)原狀等法律責(zé)任。

三、實務(wù)對策：公益訴訟視角下檢察機關(guān)適用刑事、行政、民事法律責(zé)任的一般規(guī)則和機制

（一）公益訴訟中檢察機關(guān)適用法律責(zé)任的一般規(guī)則

1.預(yù)防功能“優(yōu)先”規(guī)則。與懲罰和救濟(jì)所產(chǎn)生的一般預(yù)防效果不同，事前的預(yù)防是法律責(zé)任預(yù)防功能最為有效的方式。基于預(yù)防功能優(yōu)先的規(guī)則，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)首先和重點選擇適用具有事前預(yù)防功能的法律責(zé)任，即以監(jiān)督行政機關(guān)履行行政監(jiān)管職能，通過過程性監(jiān)管或者對違法行為的及時發(fā)現(xiàn)、制止、查處，或者在行政責(zé)任預(yù)防功能缺失或無效的情況下，提起民事預(yù)防性公益訴訟，而不能將懲罰和救濟(jì)作為公益訴訟的重點。

2.懲罰功能“順位”規(guī)則。從法律責(zé)任懲罰功能的歷史發(fā)展分析，刑事責(zé)任和行政責(zé)任是懲罰功能實現(xiàn)的主要責(zé)任形式，民事的懲罰性責(zé)任僅僅在于讓渡行政懲罰的權(quán)力，鼓勵“私人執(zhí)法”而彌補行政執(zhí)法的不足。因此刑事、行政、民事責(zé)任在懲罰功能的實現(xiàn)上應(yīng)該區(qū)分先后順序。同時，按照“懲罰擇一從重”的原則，檢察機關(guān)在公益訴訟中也應(yīng)當(dāng)按照刑事懲罰性責(zé)任——行政懲罰性責(zé)任——民事懲罰性責(zé)任的順位適用法律責(zé)任，只有在不構(gòu)成或者無法追究順位在前的懲罰性責(zé)任的情形下，才能啟動下一順位的懲罰性責(zé)任。在刑事附帶民事公益訴訟中，由于已經(jīng)通過刑事責(zé)任實現(xiàn)了懲罰功能，就不能再行提出懲罰性的民事賠償。民事懲罰性賠償應(yīng)嚴(yán)格限制在不構(gòu)成或者無法追究刑事、行政懲罰性責(zé)任的情形下，也就是只能單獨提起民事懲罰性賠償?shù)墓嬖V訟。

3.救濟(jì)功能“協(xié)商”規(guī)則。救濟(jì)功能貫徹“填平原則”，并不涉及權(quán)利的剝奪，表現(xiàn)為法律責(zé)任救濟(jì)功能主體的多元，如生態(tài)環(huán)境損害中涉及政府、環(huán)保組織、檢察機關(guān)三個主體，消費損害中涉及消費者組織、檢察機關(guān)兩個主體。救濟(jì)功能在不同的法律部門和法律程序中均可以實現(xiàn)。如在環(huán)境領(lǐng)域，可在刑事程序中通過生態(tài)修復(fù)，行政程序中通過行政處罰、行政命令或者行政代履行，民事程序中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)和損害賠償實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)。在此情況下，基于上文提出的相同功能救濟(jì)實行“效率優(yōu)先”規(guī)則，應(yīng)由享有主張救濟(jì)責(zé)任的主體依據(jù)個案的實際情況進(jìn)行充分協(xié)商，并按照“效率優(yōu)先”的原則判斷通過哪一種程序、由哪一主體提出，最終以最小的成本實現(xiàn)救濟(jì)功能。

（二）公益訴訟中檢察機關(guān)適用法律責(zé)任的工作機制

1.追責(zé)主體合一——建立公益訴訟“兩檢合一”辦案機制。正如學(xué)者指出的，“檢察系統(tǒng)內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)部門橫向移送的機制運行普遍存在著不順暢的問題?！盵14]體現(xiàn)在公益訴訟中，由于業(yè)務(wù)知識的壁壘、各自的訴訟目標(biāo)、訴訟規(guī)則不一致等原因，刑事檢察部門和公益訴訟檢察部門協(xié)作也存在不順暢的問題。實踐中，部分檢察機關(guān)已經(jīng)著手探索實行公益訴訟案件和刑事案件“合一”辦案機制。如石家莊市長安區(qū)檢察院在2018年以前即開始探索集審查逮捕、審查起訴、行政公益訴訟、民事公益訴訟“四檢合一”模式，[15]另有內(nèi)蒙古全區(qū)三級檢察機關(guān)實行“三檢合一，四位一體”公益訴訟辦案模式[16]。但一個案件中并不必然同時存在刑事、行政、民事三種責(zé)任，且相對于檢察機關(guān)內(nèi)部職能劃分來看，實際只是將涉及公益訴訟的刑事檢察職能交由公益訴訟檢察部門行使而已，因此更為準(zhǔn)確的表述應(yīng)該是刑事檢察和公益訴訟檢察職能合一行使的“兩檢合一”辦案機制。“兩檢合一”辦案機制的核心在于公益訴訟中的刑事、行政、民事責(zé)任均由一個辦案主體負(fù)責(zé)，從工作任務(wù)量角度考慮，宜將涉及公益訴訟的刑事檢察職能交由公益訴訟檢察部門行使。

2.責(zé)任適用的程序控制——增加個案法律責(zé)任適用審查程序。對侵害公益的行為是否追究責(zé)任、追究哪一種責(zé)任、以哪種形式追究責(zé)任都屬于檢察機關(guān)行使權(quán)力決定的事項。如果缺乏制度約束，僅憑行使權(quán)力的主體自我約束，會因個體差異造成權(quán)力行使的隨意和恣意?；跈?quán)力的控制，法律責(zé)任適用必須建立制度化的個案法律責(zé)任適用審查程序進(jìn)行控制。檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件時，應(yīng)對案件涉及的刑事、行政、民事法律責(zé)任進(jìn)行全面審查，并依據(jù)法律責(zé)任適用的一般規(guī)則和責(zé)任競合處斷規(guī)則，確定案件所涉及的法律責(zé)任種類、范圍以及追責(zé)的順序。該程序應(yīng)作為案件立案后的必經(jīng)程序，并將法律責(zé)任適用所涉及的事實作為調(diào)查核實的內(nèi)容。實踐中，部分檢察機關(guān)已經(jīng)提出要求“一案三查”。[17]個案法律責(zé)任適用審查的結(jié)果是確定案件下一步追究哪一種法律責(zé)任，啟動哪一種追責(zé)程序的依據(jù)。增設(shè)個案法律責(zé)任適用審查程序可由最高檢先行確定若干檢察機關(guān)進(jìn)行試點，在總結(jié)試點經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上形成較為完善的規(guī)則，并在修訂公益訴訟辦案規(guī)則時予以吸收。

*本文系最高人民檢察院2021年度檢察應(yīng)用理論研究課題“公益訴訟中刑事行政民事法律責(zé)任銜接研究”階段性成果。

**課題組負(fù)責(zé)人：同振魁，陜西省西安市人民檢察院副檢察長;課題組成員：岳娟，陜西省西安市人民檢察院第八檢察部主任;黨盟盟，陜西省西安市人民檢察院第八檢察部員額檢察官[710000]

[1] 參見覃慧：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的實證考察》，《行政法學(xué)研究》2019年第3期。

[2] 劉藝：《我國檢察公益訴訟制度的發(fā)展態(tài)勢與制度完善：基于2017—2019年數(shù)據(jù)的實證分析》，《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020第4期。

[3] 參見張軍：《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》（摘要），正義網(wǎng)http：//news.jcrb.com/jxsw/201910/t20191025_2068644.html，最后訪問日期：2021年11月10日。

[4] 在搜索引擎中輸出“首例檢察公益訴訟”關(guān)鍵詞，可以檢索出全國各地不同地域在不同時間的“首例”案件，從這一個側(cè)面即可反應(yīng)以“首例”為界的地域、時間點以及責(zé)任類型的差異。

[5] 劉藝：《刑事附帶民事公益訴訟的協(xié)同問題研究》，《中國刑事法雜志》2019年第5期。

[6] 經(jīng)檢索中國裁判文書網(wǎng)刊登的裁判日期自2021年1月1日至2021年12月1日期間的刑事裁判文書，破壞環(huán)境資源類犯罪共計7756篇文書，增加“附帶民事公益訴訟”關(guān)鍵詞二次搜索后僅有854篇，粗略估計（未剔除重復(fù)文書及不同審級的文書），提起附帶民事公益訴訟的比例為11%。

[7] 根據(jù)最高檢公布的檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，2019年民事公益訴訟占提起公益訴訟的88.1%，行政公益訴訟占11.9%，2020年民事公益訴訟占提起公益訴訟的89.5%，行政公益訴訟占10.5%;2021年1—6月民事公益訴訟占提起公益訴訟的94%，行政公益訴訟占6%，最高人民檢察院網(wǎng)，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt，最后訪問日期：2021年11月12日。

[8]參見楊迪：《污染環(huán)境罪司法樣態(tài)透視——基于刑事判決的實證分析》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。

[9]參見謝小劍：《刑事附帶民事公益訴訟：制度創(chuàng)新與實踐突圍——以207份裁判文書為樣本》，《中國刑事法雜志》2019年第5期。

[10]參見徐軍、李方玲：《生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任在刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟中的司法適用研究——以397份裁判文書為樣本》，《四川環(huán)境》2021年第4期。

[11]參見蔡宏偉：《“法律責(zé)任”概念之澄清》，《法制與社會發(fā)展》2020年第6期。

[12]參見張驥：《論當(dāng)代中國法律責(zé)任的目的、功能與歸責(zé)的基本原則》，《中外法學(xué)》1999年第6期。

[13]參見劉長興：《超越懲罰：環(huán)境法律責(zé)任的體系重整》，《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第1期。

[14]參見覃慧：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的實證考察》，《行政法學(xué)研究》2019年第3期。

[15]參見劉霞：《探索公益訴訟“四檢合一”辦案模式》，《檢察日報》2018年6月8日。

[16]參見法治日報：《內(nèi)蒙古：積極探索公益訴訟“三檢合一”模式》，最高人民檢察院官方網(wǎng)站https：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202010/t20201019_482302.shtml，最后訪問日期：2021年11月18日。

[17]參見毛紅文：《鷹潭市余江區(qū)檢察院：“一案三查一跟進(jìn)”助力采礦行業(yè)治理》，人民網(wǎng)江西頻道http：//jx.people.com.cn/n2/2021/0127/c348251-34551275.html，最后訪問日期：2021年11月18日。