行政爭議市域協(xié)同化解機制之建構

張世光

摘 要：實踐中，一些行政爭議長期得不到實質(zhì)性解決的主要癥結在于，行政復議沒有發(fā)揮應有作用、行政訴訟程序空轉徒增訴累、行政機關怠于執(zhí)行生效裁判、行政拘留措施濫用激化矛盾、行政檢察監(jiān)督欠缺剛性手段等。在市域治理層面，應注重系統(tǒng)性推進、加強訴前源頭治理、突出智慧借助、重塑開放性辦案格局、暢通當事人合理利益訴求實現(xiàn)渠道，探索構建行之有效的爭議化解制度機制，努力實現(xiàn)“保護權利”和“監(jiān)督權力”的有機統(tǒng)一，實質(zhì)性化解行政爭議，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關鍵詞：行政檢察 市域社會治理 行政爭議化解 協(xié)同機制

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和依法治國的深入推進，行政爭議數(shù)量日益增多，涉及領域不斷擴大，利益訴求多元呈現(xiàn)。而現(xiàn)行以行政訴訟為主的行政爭議解決機制卻不能公正、及時、有效地化解行政爭議，行政訴訟“程序空轉”、案結事不了，嚴重影響了人民群眾的獲得感和幸福感，進而影響了社會的和諧穩(wěn)定。在加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，檢察機關開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，豐富了新時代檢察機關法律監(jiān)督功能的內(nèi)涵，有利于滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。本文從難化解的生效裁判結果監(jiān)督案件行政爭議出發(fā)，研判當前化解行政爭議面臨的形勢，分析行政爭議化解難的癥結，探討構建行政爭議市域協(xié)同化解機制的路徑。

一、行政爭議實質(zhì)性化解難的主要癥結

最高人民檢察院部署開展了“加強行政檢察監(jiān)督，促進行政爭議實質(zhì)性化解專項活動”，聚焦“老百姓天大的事”，推動解決行政訴訟“程序空轉”等人民群眾反映強烈的突出問題，取得了明顯的實效。同時，也存在行政爭議總體化解率偏低、區(qū)域工作不平衡問題突出、常態(tài)化化解爭議亟待加強等問題。行政爭議化解難，尤其是申請行政檢察監(jiān)督的案件，大多數(shù)都是難啃的“硬骨頭”，主要原因有：

（一）行政復議沒有發(fā)揮應有作用

行政復議機關在復議行政案件時，往往采取書面審查方式。這種方式不利于查清案件事實，對復議申請人提供的證據(jù)材料也不夠重視。同時，多數(shù)行政復議機關在復議過程中未積極開展行政調(diào)解工作。行政復議決定書通常缺乏論證和說理，內(nèi)容過于簡單，不能讓申請人信服，沒有充分發(fā)揮解決行政糾紛、化解官民矛盾的訴前過濾主渠道作用，客觀上放任了行政爭議的進一步惡化。據(jù)不完全統(tǒng)計，經(jīng)過行政復議的生效裁判監(jiān)督案件僅占全部申請監(jiān)督案件的10%左右，其中，復議結果維持原決定的案件卻占全部復議案件的90%以上。

（二）行政訴訟程序空轉徒增訴累

雖然行政訴訟法把“保護公民、法人和其他組織的合法權益”作為立法目的之一，賦予行政訴訟在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中擔負更加重要的職責使命，但是在具體程序運行中，法院把重點集中在行政行為合法性審查上，對依法保障當事人合法權益重視還不夠。案件經(jīng)過一審、二審和再審，有的還要發(fā)回重審，當事人與行政機關反復糾纏于法律程序之中，幾年、十幾年甚至幾十年難以案結事了，不僅沒有解決當事人的實際問題，反而增加了當事人的訴累。如筆者所在檢察院辦理的趙某訴某鎮(zhèn)政府、國土分局、村委會土地行政管理糾紛監(jiān)督案，趙某從1999年開始先后3次提起行政訴訟，雖然法院撤銷了行政機關的處理意見，但是直到2020年向檢察機關申請監(jiān)督，訴訟歷時21年，趙某請求行政機關確定宅基地邊界的訴求始終沒有實現(xiàn)。

（三）行政機關怠于執(zhí)行生效裁判

部分行政機關被法院判決履行職責、行政行為被確認違法或者被撤銷后，本應依法履職，重新認定事實，聽取行政相對人的訴求，對造成損失的積極承擔賠償責任，但現(xiàn)實中行政機關怠于執(zhí)行生效裁判，不及時履職，不主動承擔責任等現(xiàn)象屢見不鮮，當事人的訴求并未得到解決，更無法得到補償，經(jīng)過多年多輪訴訟爭取到的合法權益無法得到救濟。更有甚者，當事人的勝訴成為新一輪“馬拉松式”訴訟的開始。如筆者所在檢察院辦理的孟某訴某縣政府土地行政處理決定糾紛監(jiān)督案，孟某與第三人因土地使用權發(fā)生爭議，2006年第三人申請縣政府和國土局確權，縣政府和國土局均不予答復，第三人提起行政訴訟，法院判決縣政府和國土局對第三人的確權請求作出答復，2007年縣政府作出不予受理決定書;第三人不服，提起行政訴訟，法院判決撤銷了縣政府作出的不予受理決定書，縣政府隨后作出第二份不予受理決定書;第三人不服，提起行政訴訟，法院判決撤銷了縣政府作出的不予受理決定書，2009年縣政府作出行政處理決定書;孟某不服，提起行政訴訟……因該塊土地的使用權爭議，先后經(jīng)歷100余次法律程序仍未案結事了。

（四）行政拘留措施被濫用激化矛盾

當事人通過法律途徑或者正常信訪難以實現(xiàn)自己的訴求，往往會采取非正常信訪方式制造影響，進而給政府施加壓力，結果是問題依然沒有解決，反而被公安機關處以行政拘留。因此，絕大多數(shù)當事人對包括公安機關在內(nèi)的行政機關都有比較深的怨氣，因個人利益訴求始終得不到解決，即使面臨再次受到最嚴厲的行政處罰，也不會輕易息訴罷訪，而是繼續(xù)纏訴鬧訪，并提高自己的訴求。如此反復，形成惡性循環(huán)。

（五） 行政檢察監(jiān)督欠缺剛性手段

行政爭議實質(zhì)性化解實踐中，各地檢察機關綜合運用抗訴、再審檢察建議、檢察建議等手段監(jiān)督糾正錯誤裁判，通過檢察聽證、司法救助等措施促成和解，創(chuàng)新性運用制發(fā)告知函、糾正違法通知書、對策建議書以及移送違紀違法線索、發(fā)布行政檢察白皮書等方式督促行政機關依法履職，實質(zhì)性化解一批行政爭議。但是，上述監(jiān)督手段的剛性略顯不足，由于部分行政機關不夠配合影響了實質(zhì)性化解行政爭議的效果。

二、構建市域協(xié)同化解機制的路徑選擇

行政爭議長期得不到實質(zhì)性解決，不僅影響人民群眾獲得感，也影響社會和諧穩(wěn)定。在市域治理層面，應探索構建行之有效的爭議化解制度機制，加強行政檢察監(jiān)督，努力實現(xiàn)“保護權利”和“監(jiān)督權力”的有機統(tǒng)一，實質(zhì)性化解行政爭議，有效維護人民群眾合法權益，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）注重頂層設計，把化解行政爭議融入全面依法治市

1.把化解行政爭議納入全面依法治市工作格局。堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，積極爭取市委市政府主要領導支持，在市委全面依法治市委員會下設行政執(zhí)法與行政檢察銜接工作領導小組，領導小組辦公室設在市級檢察院，切實加強組織領導，實現(xiàn)行政執(zhí)法與行政檢察監(jiān)督無縫銜接，統(tǒng)籌謀劃行政爭議化解工作，落實落細各項目標任務和責任措施，著力構建“黨委政府支持、依法治市辦牽頭、檢察機關推動實施、行政機關全面參與”的工作新格局，把行政爭議化解工作要求由“軟指標”變成“硬任務”。

2.建立健全區(qū)域行政爭議定期分析研判制度。通過定期對行政復議案件、行政訴訟案件和檢察監(jiān)督案件以及信訪行政案件進行統(tǒng)計分析，全面掌握行政爭議的存量、增量、案涉領域、發(fā)案態(tài)勢等情況，深入研究行政爭議產(chǎn)生、發(fā)展的原因、特點和規(guī)律，不斷細化行政爭議化解有效措施，及時解決突出存在的重點、難點問題，持續(xù)完善應對突發(fā)性、群體性行政爭議的應急預案，進一步提升社會綜合治理水平。

3.規(guī)范建設行政執(zhí)法與行政檢察信息共享平臺。以貫徹落實中辦、國辦《關于統(tǒng)籌自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》為契機，加強檢察機關與自然資源、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管等行政機關以及審判機關的協(xié)作配合，不斷探索和完善行政執(zhí)法監(jiān)督體制機制，依托現(xiàn)代信息技術、人工智能等手段，構建好用、實用、管用的行政執(zhí)法與行政檢察信息共享平臺。

（二）強化責任擔當，系統(tǒng)性推進行政爭議訴前源頭治理

1.進一步完善行政復議糾錯機制。加強上級行政機關對下級行政機關的監(jiān)督，為人民群眾提供一個能說理、有理就能告贏的法律渠道，避免矛盾糾紛得不到及時處理而不斷發(fā)酵、激化。

2.著重加強完善非訴訟糾紛解決機制。貫徹落實中央全面深化改革領導小組《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，堅持化解行政爭議既抓末端、治已病，更抓前端、治未病，打破司法訴訟包打天下的局面，檢察機關與司法行政機關共同牽頭，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多種社會資源，綜合運用調(diào)解、仲裁、訴訟等多種方式和手段，形成功能互補、程序銜接的矛盾糾紛化解體系。

3.推動開展行政爭議專項化解活動。結合辦案中發(fā)現(xiàn)的不同地區(qū)、不同部門行政爭議的特點，努力當好黨委政府的法治參謀，圍繞“保護權利”和“監(jiān)督權力”兩個目標，本著“什么問題突出就治理什么”的原則，在黨委政法委統(tǒng)一領導下，推動開展年度行政爭議專項治理活動，建立矛盾糾紛臺賬，凝聚執(zhí)法司法合力，層層壓實化解責任，以定分止爭的效果來彌補行政訴訟制度的短板，為民解憂解困，真正讓人民群眾有實實在在的獲得感。

4.有針對性地開展不規(guī)范行政行為整治活動。堅持標本兼治，充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能，結合辦案，用法治給行政權力定規(guī)矩、劃界限，通過對行政爭議進行反向?qū)徱暎治龊褪崂硇姓袨榇嬖诘牟灰婪?、不?guī)范、不文明等問題，全面審視行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度的落實情況，努力完善統(tǒng)籌行政執(zhí)法各環(huán)節(jié)的制度體系，嚴格規(guī)范行政程序，注重培養(yǎng)依法行政意識，自覺養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的習慣，切實保障執(zhí)法公平公正、陽光運行，不斷提高依法行政質(zhì)量。

（三）突出智慧借助，共建共享實質(zhì)性化解社會支持系統(tǒng)

1.合力打造法律職業(yè)共同體。通過同堂培訓、掛職鍛煉、定期會商、沙龍論壇等形式，建立良性互動的溝通機制，針對化解行政爭議中的熱點、重點、難點問題以及典型案例等進行交流探討，促進檢察官與法官、警察、律師、學者等法治工作者之間職業(yè)理念的互動、專業(yè)知識的交流，共同致力于實質(zhì)性化解行政爭議。

2. 組建專家咨詢智囊團隊。面向全市律師、學者、政府部門法制干部及業(yè)務專家等，組建陣容強大、實力雄厚的專家咨詢智囊團隊，對于行政爭議時間長、化解爭議難度大、矛盾尖銳復雜等監(jiān)督案件，采取聽取專家意見、會商案情、研討化解方法等形式，充分發(fā)揮專家的智囊參謀作用。

3.完善政府購買法律服務機制。對于涉及土地征收、拆遷安置、農(nóng)民工討薪、破產(chǎn)企業(yè)安置等涉眾型行政訴訟監(jiān)督案件，通過制定和發(fā)布特定法治需求清單，以政府購買服務形式，與律師協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等中介組織簽訂合作協(xié)議，引入知名的律師事務所、咨詢服務公司等社會專業(yè)組織。

（四）對標群眾滿意，實現(xiàn)陽光司法重塑開放性辦案格局

1. 積極主動強化外部監(jiān)督。把辦案公開的范圍由結果公開擴大到程序公開，以公開促公正贏公信。主動邀請人民監(jiān)督員廣泛參與案件辦理，對案件發(fā)表評議意見，集思廣益服務行政爭議化解。同時，也可以適時邀請人大代表、政協(xié)委員、專家學者、專職律師等社會人士，參與、監(jiān)督、見證行政調(diào)解、行政和解以及行政爭議實質(zhì)性化解等工作，充分運用調(diào)解、和解、協(xié)調(diào)等各種“軟性”手段，及時高效化解矛盾糾紛，避免徒增當事人訴累。

2.讓當事人深度參與其中。深入踐行以人民為中心的發(fā)展思想，充分尊重當事人的訴訟主體地位，為當事人提供平等對話、溝通交流、辯法析理的公開平臺，一方面，耐心傾聽當事人訴說，在還原案件事實、準確吃透案情的基礎上，查清爭議產(chǎn)生的根源，找準爭執(zhí)不下的癥結，努力為當事人主持公道;另一方面，深入釋法說理，讓當事人深入了解行政檢察權運作的過程和行政檢察決定形成的理由，直觀感受行政檢察決定書背后的故事，讓公平正義可觸、可感、可信，以看得見的方式感受到公平正義。

3.深化公開聽證等制度運用。積極探索發(fā)揚新時代“楓橋經(jīng)驗”的方法路徑，對行政爭議持續(xù)時間長、化解難度大或者有重大社會影響的案件，全面推行公開聽證、公開宣告、公開審查、公開送達、公開回復等公開辦案制度，以公平公正增強行政檢察的公信力。

（五）堅持問題導向，暢通當事人合理利益訴求實現(xiàn)渠道

1.建立當事人利益訴求評審機制。對于當事人要求較高、爭議較大、敏感復雜等的實質(zhì)性利益訴求，成立由檢察官、法官、行政機關及其上級機關負責人、律師、社會人士代表以及紀檢監(jiān)察干部等參加的評審委員會，由案件承辦檢察官提交初步處理意見，適時啟動綜合評審程序，對當事人的利益訴求進行準確認定，界定在合理、可行范圍之內(nèi)，并形成最終評審意見，必要時報行政執(zhí)法與行政檢察銜接工作領導小組決定，作為化解行政爭議的基本參照依據(jù)。

2.建立當事人（包括第三人）行政和解促進機制。檢察官參照最終評審意見，擬定初步和解方案，充分征求雙方當事人（包括第三人）意見，同時進行雙向同步釋法說理、消弭意見分歧，也可以采取公開聽證等方式，努力促使當事人（包括第三人）達成一個雙方（多方）均能接受的解決問題的方案。

3.建立當事人合法權益多元修復機制。針對當事人的合法權益被侵害而一時又難以得到維護的，可以考慮綜合運用制發(fā)檢察建議、提供法律幫助、邀請社會參與等措施，或者督促有關機關、組織、團體協(xié)助落實化解方案、措施，或者支持當事人通過法律途徑維護自身權益，或者借助社會團體、行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位等幫助當事人解決實際問題，讓當事人獲得切實可行的救濟途徑，從而促進行政爭議實質(zhì)性化解。

（六）輔以救濟救助，解難事辦實事讓當事人更有獲得感

1.協(xié)調(diào)落實社會救助政策。對于因自然災害、失去勞動能力等種種原因而陷入生存困境的當事人，堅持托底線、救急難原則，積極協(xié)調(diào)民政部門為符合條件的當事人落實最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、受災人員救助、就業(yè)救助等社會救助政策，幫助面臨暫時嚴重困難的當事人度過難關。

2.積極開展國家司法救助。對于因長期訴訟遭受較大經(jīng)濟損失、家庭發(fā)生重大變故造成生活困難、無法通過訴訟獲得有效賠償導致經(jīng)濟困難的當事人，堅持輔助性、一次性原則，聯(lián)合同級院控審部門積極為當事人申請國家司法救助，把司法為民落到實處，緩解當事人面臨的急迫生活困難，用實際行動傳遞司法的溫暖，打通檢察機關權利救濟“最后一公里”。

3.適時引入心理干預手段。對于長期信訪、訴訟的當事人，因個人訴求始終得不到解決，往往會產(chǎn)生心理障礙甚至形成偏執(zhí)型人格，以政府購買服務方式，協(xié)助檢察官適時采取心理治療、心理咨詢、心理康復、心理危機干預等措施，幫助當事人解開“心結”、恢復心理健康，有利于實質(zhì)性化解行政爭議，引導當事人重新開啟新的生活。