愛國主義教育基地對未成年人收費檢察公益訴訟實踐探索

田東平 王婕

摘 要：愛國主義教育基地對未成年人收費，侵犯未成年人合法權(quán)益，屬于未成年人保護檢察公益訴訟案件范圍。在該類案件辦理中，檢察機關(guān)通過全面梳理相關(guān)法律及規(guī)范性文件，確定愛國主義教育基地向未成年人收費違反法律規(guī)定;收集固定證據(jù)，確認未成年人公共利益受到損害;厘清行政機關(guān)監(jiān)管職責，明確行政公益訴訟監(jiān)督對象;積極開展磋商，制發(fā)訴前檢察建議，監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責。未成年人保護公益訴訟檢察的主要法律依據(jù)是《未成年人保護法》，在實踐中既要遵守檢察機關(guān)公益訴訟的一般規(guī)律，又要貫徹最有利于未成年人原則及特殊優(yōu)先保護等理念，圍繞未成年人權(quán)益靈活判斷公共利益類型，全面把握受到侵害的情形。

關(guān)鍵詞：愛國主義教育基地 未成年人保護 公益訴訟

愛國主義教育基地是激發(fā)未成年人愛國情感、弘揚民族精神、培養(yǎng)社會主義核心價值觀的重要陣地，更是“雙減”背景下未成年人開拓視野，豐富課余生活，促進健康成長的重要場所?！段闯赡耆吮Ｗo法》第44條規(guī)定，愛國主義教育基地、圖書館、青少年宮、兒童活動中心、兒童之家應(yīng)當對未成年人免費開放。愛國主義教育基地面向未成年人收費，侵犯了眾多未成年人合法權(quán)益?！段闯赡耆吮Ｗo法》第106條規(guī)定：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟;涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟?！?/p>

一、基本案情及辦理過程

[案例一]B市D區(qū)人民檢察院（以下簡稱“D區(qū)院”）在全市“檢愛同行、共護未來”愛國主義教育基地違規(guī)收費公益訴訟專項監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)部分愛國主義教育基地存在違反《未成年人保護法》規(guī)定，向未成年人收費問題，損害眾多未成年人合法權(quán)益。2021年9月，D區(qū)院從區(qū)內(nèi)愛國主義教育基地名錄入手，采取網(wǎng)絡(luò)查詢、電話核實、實地走訪方式，對區(qū)內(nèi)20家愛國主義教育基地逐個排查，發(fā)現(xiàn)某公園等4家愛國主義教育基地存在向未成年人收費問題。

D區(qū)院根據(jù)區(qū)行政機關(guān)權(quán)力清單、《定價目錄》，確定價格主管部門為區(qū)發(fā)改委，價格違法違規(guī)處罰部門為區(qū)市場監(jiān)管局。2021年9月15日，D區(qū)院決定以行政公益訴訟案件立案調(diào)查，后與區(qū)發(fā)改委、區(qū)市場監(jiān)管局等部門召開訴前磋商座談會，向其闡明《未成年人保護法》的相關(guān)規(guī)定及檢察機關(guān)開展公益訴訟的依據(jù)，促進形成未成年人保護共識。各相關(guān)單位明確責任，由區(qū)發(fā)改委全面排查區(qū)屬定價權(quán)限的愛國主義教育基地面向未成年人收費問題，下發(fā)通知要求落實未成年人免費參觀規(guī)定，并在基地場所醒目位置及官網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)購票平臺公示;區(qū)市場監(jiān)管局協(xié)同檢查，對于存在向未成年人收費問題不改正的，責令限期改正、給予警告，拒不改正的，處一萬元以上十萬元以下罰款。2021年9月24日，D區(qū)院向區(qū)發(fā)改委制發(fā)公益訴訟訴前檢察建議書，提出應(yīng)及時調(diào)整區(qū)內(nèi)愛國主義教育基地門票優(yōu)惠標準，對未成年人免費開放;圖書館、青少年宮、兒童活動中心、兒童之家應(yīng)當對未成年人免費開放;博物館、紀念館、科技館、展覽館、美術(shù)館、文化館、社區(qū)公益性互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)場所及影劇院、體育場館、動物園、植物園、公園等場所，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定對未成年人免費或者優(yōu)惠開放;規(guī)范價格管理、監(jiān)測及指導工作，加大對區(qū)內(nèi)文化旅游等場所未成年人優(yōu)惠政策的宣傳指導;建立未成年人保護部門聯(lián)動機制。2021年10月12日，區(qū)發(fā)改委組織召開工作推進會，統(tǒng)籌區(qū)委宣傳部、區(qū)市場監(jiān)管局、區(qū)文旅局、區(qū)園林綠化局等部門及區(qū)內(nèi)愛國主義教育基地研究落實向未成年人免費開放工作，明確相關(guān)行政部門建立長效聯(lián)動機制，實現(xiàn)信息共享與工作聯(lián)動，強化檢查監(jiān)督，切實落實未成年人票價減免政策。

[案例二] 2021年9月，B市H區(qū)人民檢察院（以下簡稱“H區(qū)院”）按照全市愛國主義教育基地違規(guī)收費公益訴訟專項監(jiān)督活動的部署，對H區(qū)愛國主義教育基地收費情況進行排查，發(fā)現(xiàn)在H區(qū)40余家愛國主義教育基地中，有包括某遺址公園等在內(nèi)的10家愛國主義教育基地未落實對未成年人免費開放制度，主要表現(xiàn)在：一是以年齡或身高為限縮小免票主體范圍;二是設(shè)置入門收費關(guān)卡，使部分“園中園”的“免費”愛國主義教育基地形同虛設(shè);三是執(zhí)行以學段而非年齡段的免票依據(jù)標準，如部分景區(qū)規(guī)定大學生憑學生證享受半票，造成一些尚未成年的大學生無法享受免票優(yōu)惠。

針對發(fā)現(xiàn)的問題，H區(qū)院根據(jù)區(qū)屬、市屬公園的不同情況，確定不同的監(jiān)督方式：對于區(qū)級定價的景區(qū)，依據(jù)價格制定權(quán)力歸屬原則，確定由區(qū)發(fā)改委規(guī)范價格管理、監(jiān)測及指導工作;對于市級定價及非政府定價的景區(qū)，依據(jù)價格違法行為發(fā)生地管轄原則，確定由區(qū)市場監(jiān)管局對愛國主義教育基地所屬景區(qū)的價格行為進行監(jiān)督檢查，規(guī)范其價格行為，落實對未成年人免費開放制度;同時將市屬景區(qū)違法線索移交B市人民檢察院（以下簡稱“B市院”），由B市院開展監(jiān)督。H區(qū)院于2021年9月28日立案啟動行政公益訴訟訴前程序，11月2日向H區(qū)發(fā)改委、區(qū)市場監(jiān)管局制發(fā)檢察建議書，督促依法履行監(jiān)管職責。11月4日，H區(qū)院組織召開由區(qū)宣傳部、市場監(jiān)管局、文化和旅游局以及10家愛國主義教育基地參加的磋商座談會，推動愛國主義教育基地盡快落實免票政策。12月7日，某遺址公園等10家愛國主義教育基地均已落實免費規(guī)定。

二、實踐探索中的做法

（一）全面梳理相關(guān)法律及規(guī)范性文件，確定愛國主義教育基地向未成年人收費違反法律規(guī)定

修訂前《未成年人保護法》（2006年）雖已對愛國主義教育基地應(yīng)當對未成年人免費開放作出了明確規(guī)定，但通過全面梳理涉愛國主義教育基地定價相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章及B市有關(guān)文件等，發(fā)現(xiàn)法律規(guī)定與部分規(guī)范性文件所規(guī)定內(nèi)容均有不足。

一是按照《未成年人保護法》規(guī)定，愛國主義教育基地、圖書館、青少年宮、兒童活動中心、兒童之家應(yīng)當對未成年人免費開放;博物館、紀念館、科技館、展覽館、美術(shù)館、文化館、社區(qū)公益性互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)場所以及影劇院、體育場館、動物園、植物園、公園等場所，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定對未成年人免費或者優(yōu)惠開放。而某地既是全國愛國主義教育基地，同時也是博物館，是應(yīng)該適用“免費開放”還是“優(yōu)惠開放”，存在不同看法。

二是《國家發(fā)展改革委關(guān)于進一步落實青少年門票價格優(yōu)惠政策的通知》規(guī)定，各地實行政府定價、政府指導價管理的游覽參觀點，對青少年門票價格政策標準為，“對6周歲（含6周歲）以下或身高1.2米（含1.2米）以下的兒童實行免票;對6周歲（不含6周歲）-18周歲（含18周歲）未成年人、全日制大學本科及以下學歷學生實行半票。列入愛國主義教育基地的游覽參觀點，對大中小學學生集體參觀實行免票。鼓勵實行市場調(diào)節(jié)價的游覽參觀點參照上述規(guī)定對青少年等給予票價優(yōu)惠”。《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于持續(xù)推進完善國有景區(qū)門票價格形成機制的通知》規(guī)定，“紅色旅游景點、愛國主義教育基地應(yīng)按規(guī)定對學生等群體參觀予以優(yōu)惠”。目前，大多數(shù)愛國主義教育基地均按上述文件執(zhí)行，雖違反《未成年人保護法》規(guī)定，但符合監(jiān)管部門要求。

經(jīng)對上述問題研究，辦案人員認為，《未成年人保護法》關(guān)于愛國主義教育基地應(yīng)當對未成年人免費開放的規(guī)定是明確的，不附加任何條件，愛國主義教育基地設(shè)立在博物館、科技館、景區(qū)內(nèi)的，應(yīng)根據(jù)最有利于未成年人原則，適用愛國主義教育基地免費開放的規(guī)定;且《未成年人保護法》的效力等級為法律，法律位階高，其他規(guī)范性文件與其內(nèi)容有沖突的，應(yīng)及時修改，不能作為收費依據(jù)，故案例一和案例二中均認定愛國主義教育基地對未成年人收費違反法律規(guī)定。

（二）收集固定證據(jù)，確認未成年人公共利益受到損害

辦案人員通過網(wǎng)上查詢、實地走訪等方式，對全市愛國主義教育基地逐一排查，發(fā)現(xiàn)有面向未成年人收費情形的，及時依法固定證據(jù)。綜合案例一、案例二中情形，經(jīng)初步調(diào)查，部分愛國主義教育基地違法收費主要表現(xiàn)在：一是縮小免票主體范圍，部分基地以12周歲以下為免票條件，或者以身高不超過1.2米為免票優(yōu)惠條件;二是設(shè)置入門收費關(guān)卡，部分基地以“園中園”形式存在于景區(qū)范圍內(nèi)，未成年人要進入基地必須以支付景區(qū)門票價為前提;三是執(zhí)行免票依據(jù)標準違法，多以學段而非年齡段作為免票或者享受優(yōu)惠票價的劃分依據(jù)，如部分基地規(guī)定大學生憑學生證享受半票，造成尚未成年的大學生無法享受免票優(yōu)惠;四是增加額外條件，致使未成年人難以享受免票政策，如部分基地要求中小學生憑“學生證”才可免票;五是區(qū)分對待不同地區(qū)參觀者，如部分基地規(guī)定僅B市本地中小學生可免費參觀。

經(jīng)研判認為，愛國主義教育基地對未成年人免費開放，是國家法律的明確規(guī)定，是未成年人依法應(yīng)當享有的權(quán)益?！段闯赡耆吮Ｗo法》第47條明確規(guī)定：“任何組織或者個人不得違反有關(guān)規(guī)定，限制未成年人應(yīng)當享有的照顧或者優(yōu)惠?！辈糠謵蹏髁x教育基地設(shè)置免票限制，面向未成年人收費，侵犯了眾多不特定未成年人的合法權(quán)益，涉及公共利益，符合檢察機關(guān)提起公益訴訟的條件。

（三）厘清行政機關(guān)監(jiān)管職責，明確行政公益訴訟監(jiān)督對象

愛國主義教育基地種類眾多，從類別上看，既有博物館、紀念館，也有公園景區(qū)、宏偉工程，因此主管部門各不相同，如游覽景區(qū)主管部門多為文旅局、園林局等;有的專業(yè)博物館如鐵道、郵政等博物館，上級主管部門為鐵路總公司、郵政集團等;有的主管部門是人民團體，如婦女兒童博物館主管部門為全國婦聯(lián)。從愛國主義教育基地級別上看，位于B市的愛國主義教育基地有國家級的，也有市級、區(qū)級的，因此精準確定行政公益訴訟監(jiān)督對象尤為重要。

首先，根據(jù)定價職能部門確定管轄。依據(jù)《價格法》《價格違法行為行政處罰規(guī)定》《關(guān)于印發(fā)〈B市定價目錄〉的通知》等規(guī)定，愛國主義教育基地定價區(qū)分市、區(qū)兩級定價，主管部門包括市、區(qū)發(fā)改委。市發(fā)改委定價范圍為8家愛國主義教育基地，既有國家級也有市級。市發(fā)改委定價之外的其他愛國主義教育基地為區(qū)級主管定價，在此基礎(chǔ)上，按照定價機關(guān)級別，劃分區(qū)院、市院管轄范圍。如在案例一中，D區(qū)院將市級定價的線索移交分院辦理。

其次，厘清負有監(jiān)管職責行政機關(guān)及其具體職能劃分。通過查詢行政機關(guān)“三定”方案、權(quán)力清單、責任清單等，查明定價主管部門與上級主管部門的職責劃分，發(fā)改委履行定價職責，市場監(jiān)管局履行處罰職責，愛國主義教育基地的上級主管部門履行管理職責。愛國主義教育基地定價權(quán)分為政府定價，政府指導價及市場調(diào)節(jié)價。如果整個景區(qū)或場所均屬于愛國主義教育基地，其中屬于政府定價或政府指導價的，向未成年人收取費用屬于定價問題，應(yīng)以履行定價職責的行政主管部門即發(fā)改委為監(jiān)督對象;其中屬于市場調(diào)節(jié)價的，則應(yīng)將市場監(jiān)管局作為監(jiān)督對象。如果景區(qū)內(nèi)部分場所屬于愛國主義教育基地，景區(qū)要求未成年人先購置門票才能進入愛國主義教育基地免費參觀的，則屬于管理問題，應(yīng)以該教育基地上級主管部門為監(jiān)督對象。

（四）積極開展磋商，制發(fā)訴前檢察建議并監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責

根據(jù)查明的證據(jù)，辦案人員立案后積極與相關(guān)行政機關(guān)開展磋商，釋明《未成年人保護法》關(guān)于愛國主義教育基地免費的規(guī)定、各行政主管部門應(yīng)履行職責的法律依據(jù)，就整改方案等事項進行溝通，制發(fā)訴前檢察建議，要求：一是愛國主義教育基地對未成年人免費開放，并在收費場所醒目位置及官網(wǎng)等購票平臺公示;二是以《未成年人保護法》修訂實施為契機，加大文化旅游等場所未成年人優(yōu)惠政策的宣傳指導，切實貫徹落實愛國主義教育基地、圖書館、青少年宮、兒童活動中心、兒童之家應(yīng)當對未成年人免費開放，博物館、紀念館、科技館等應(yīng)當對未成年人免費或者優(yōu)惠開放政策，以實際行動彰顯對未成年人合法權(quán)益的高度重視及特殊、優(yōu)先保護;三是建立未成年人保護部門聯(lián)動機制，持續(xù)落實未成年人票價減免政策。經(jīng)訴前磋商和制發(fā)檢察建議，部分區(qū)由主管副區(qū)長牽頭建立了由區(qū)委宣傳部、區(qū)市場監(jiān)管局、區(qū)文旅局、區(qū)園林綠化局等部門組成的工作組，形成長效聯(lián)動機制，實現(xiàn)信息共享與工作聯(lián)動，強化工作落實情況的檢查監(jiān)督，切實落實未成年人票價減免政策，持續(xù)營造良好的未成年人社會環(huán)境，達到良好的社會效果。

三、辦案思考

《未成年人保護法》為檢察機關(guān)開展涉未成年人公益訴訟提供了法律支持。辦理未成年人公益訴訟應(yīng)充分落實《未成年人保護法》的規(guī)定和要求，切實貫徹最有利于未成年人原則及特殊優(yōu)先保護等理念。

（一）在未成年人檢察特殊理念和原則指導下開展未成年人保護公益訴訟

未成年檢察工作應(yīng)秉持最有利于未成年人原則，體現(xiàn)未成年人特殊優(yōu)先保護、全面綜合保護理念，如在辦理愛國主義教育基地系列公益訴訟案中，面對某些場所既是愛國主義教育基地，同時也是博物館、科技館等情況，在應(yīng)該適用“免費開放”還是“優(yōu)惠開放”的問題上，最有利于未成年人原則的適用起了決定性作用，促使各相關(guān)單位達成了免費開放的共識。辦理未成年人保護公益訴訟案件，不能簡單按照檢察機關(guān)一般公益訴訟案件辦理，應(yīng)充分考慮未成年人保護特殊理念和原則。

（二）對公共利益的判斷應(yīng)更加靈活

關(guān)于如何判斷屬于公共利益，《未成年人保護法》第106條表述為：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，……涉及公共利益，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟?！弊罡呷嗣駲z察院相關(guān)文件則落腳于“兒童群體利益”或“侵害眾多未成年人合法權(quán)益”，如《關(guān)于依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護兒童權(quán)益的通知》中規(guī)定：“對于因幼兒園食品安全、教育設(shè)施質(zhì)量等問題，需維護兒童群體利益的，要依照法律規(guī)定提起公益訴訟?！薄蛾P(guān)于開展未成年人刑事執(zhí)行檢察、民事行政檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理試點工作的通知》提出，“在履行監(jiān)督職責中，發(fā)現(xiàn)食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量等領(lǐng)域侵害眾多未成年人合法權(quán)益的，可以依法提出檢察建議，探索開展支持起訴等工作”?！蛾P(guān)于加強新時代未成年人檢察工作的意見》規(guī)定：“對食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、煙酒銷售、文化宣傳、網(wǎng)絡(luò)信息傳播以及其他領(lǐng)域侵害眾多未成年人合法權(quán)益的，結(jié)合實際需要，積極、穩(wěn)妥開展公益訴訟工作。”

可見，具備眾多、不特定、未成年人群體合法利益受到侵害等要素，則可認定公共利益受到侵害。實踐中，不少地方檢察機關(guān)對無證幼兒園、雇傭童工等受害未成年人較為明確固定的情形開展公益訴訟工作，正是靈活判斷未成年人公共利益受到侵害的體現(xiàn)。

（三）對“受到侵害”的把握應(yīng)更加全面

未成年人合法權(quán)益受到侵害，既包括已經(jīng)造成損害，如未成年人進入愛國主義教育基地時完成購票，也包括有潛在的損害風險，如網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用未設(shè)置“青少年模式”、經(jīng)營者向未成年人售煙、娛樂場所違規(guī)允許未成年人進入等情況，雖然未必能直接看到即時顯性的損害，但對未成年人合法權(quán)益造成了潛在損害，或存在損害風險，同樣應(yīng)當屬于侵害未成年人保護公益訴訟范圍。如本文案例中暫時關(guān)閉的愛國主義教育基地同樣應(yīng)當及時整改。

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