昭通市省級公益林管理的問題及對策

李長偉 白祖云 彭燦 孔曉燕

摘要 為搞好公益林的管理、保護(hù)和建設(shè)，以云南省昭通林業(yè)及省級公益林管理為例，結(jié)合當(dāng)前的相關(guān)政策、法律法規(guī)，分析了公益林管理中存在的問題，并針對性地提出了相應(yīng)的對策和措施，對今后加強(qiáng)和改善公益林的管理具有一定借鑒。

關(guān)鍵詞 省級公益林;管理保護(hù);森林經(jīng)營;生態(tài)補(bǔ)償;昭通市

中圖分類號 S 750? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A? 文章編號 0517-6611（2022）01-0114-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.01.029

Problems and Countermeasures of Provincial Public Welfare Forest Management in Zhaotong City

LI Chang-wei， BAI Zu-yun， PENG Can et al

（Zhaotong Forest and Grassland Resources Management Station， Zhaotong， Yunnan 657000）

Abstract In order to do a good job in the management， protection and construction of public welfare forest， taking Zhaotong forestry and provincial public welfare forest management as an example， combined with the current relevant policies， laws and regulations， this paper analyzed the problems existing in the management of public welfare forest， and put forward corresponding countermeasures and measures， which has certain significance for strengthening and improving the management of public welfare forest in the future.

Key words Provincial public welfare forest;Management and protection;Forest management;Ecological compensation;Zhaotong City

作者簡介 李長偉（1980—），女，云南永善人，高級工程師，從事森林和草原資源管理研究。通信作者，正高級工程師，從事森林和草原資源管理與竹產(chǎn)業(yè)研究。

收稿日期 2021-04-28

黨的十九大把生態(tài)文明建設(shè)納入五位一體戰(zhàn)略布局[1]，并實(shí)施共抓長江大保護(hù)，不搞大開發(fā)，堅持生態(tài)優(yōu)先，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，逐步解決長江生態(tài)環(huán)境透支問題[2]。習(xí)近平總書記在云南考察時，要求云南把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加突出的位置，成為生態(tài)文明建設(shè)排頭兵[3]。昭通市委、市政府認(rèn)真落實(shí)十九大和習(xí)總書記講話精神，堅持生態(tài)優(yōu)先，切實(shí)加強(qiáng)公益保護(hù)與林產(chǎn)業(yè)發(fā)展。截至2020年底，全市林地面積1 423 161.339 3 hm2，森林面積1 060 233.996 9 hm2，森林覆蓋率達(dá)到47.22%，比“十三五”末增加5.02百分點(diǎn)。公益林地面積661 411.666 7 hm2，占全市林地面積的46.5%。其中省級公益林面積257 330.266 7 hm2，占公益林總面積的38.9%，在全市公益林建設(shè)中具有重要地位，對保護(hù)長江流域生態(tài)環(huán)境，減少水土流失，減少向家壩、溪洛渡、白鶴灘電站庫區(qū)泥沙淤積具有重要意義。同時，在不影響生態(tài)保護(hù)的前提下進(jìn)行合理利用對鞏固脫貧成果及促進(jìn)鄉(xiāng)村振興也具有重要作用。

1 昭通市省級公益林現(xiàn)狀

昭通市有林地面積1 423 161.339 3萬hm2，森林面積1 060 233.996 9 hm2，森林覆蓋率47.22%，居云南省第16位。根據(jù)2019年昭通市省級公益林區(qū)劃界定結(jié)果，省級公益林面積257 522.816 4? hm2，占全市森林面積的24.3%，占全市公益林面積的38.7%（表1）。按起源分，天然林面積214 903.416 4 hm2，占省級公益林的83.45%;人工林面積38 339 hm2，占省級公益林的14.89%;其他4 280.400 0 hm2，占省級公益林的1.66%;按權(quán)屬劃分，國有林面積41 955.939 3 hm2，占省級公益林的16.29%;集體林面積215 566.877 1? hm2，占省級公益林的83.71%。

2 存在的問題

2.1 認(rèn)識不到位

公益林和商品林的劃分更多層面是在林業(yè)部門內(nèi)部，對群眾而言，更多的是接受政府和部門對森林實(shí)施分類管理，至于群眾對如何經(jīng)營公益林是沒有概念的。甚至一些公益林林權(quán)權(quán)利人不清楚自己公益林的面積和應(yīng)得的補(bǔ)償金額，原因是對分類經(jīng)營政策和新修訂的森林法宣傳不到位。

2.2 公益林補(bǔ)償?shù)?/p>

公益林補(bǔ)償?shù)褪窃颇鲜」残缘膯栴}，但昭通具有其特殊性。目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為225元/（hm2·a）[4]，全省沒有考慮特殊性。在征占用林地管理中，云南省林地管理條例出臺后，全省未及時出臺統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，仍沿用《云南省林地管理辦法》中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施落后

全市省級公益林大多分布在邊遠(yuǎn)山區(qū)，山高坡陡、道路交通極為不便，管護(hù)困難;防火道路密度小，滅火工具配備不全，火災(zāi)隱患較大;森林有害生物監(jiān)測和防治的硬件設(shè)施和技術(shù)力量均顯不足，森林病蟲害的隱患不小。商品林地的基礎(chǔ)設(shè)施也存在同樣的問題，幾乎沒有差異。因此，由于基礎(chǔ)設(shè)施的落后，公益林和商品林地的基礎(chǔ)設(shè)施差異不大，在經(jīng)營時商品林難以形成比較優(yōu)勢，相對增加了公益林管理和保護(hù)的難度。

2.4 管理技術(shù)水平低

2.4.1 缺少技術(shù)研究與推廣動力。

由于公益林實(shí)行嚴(yán)格的管理保護(hù)政策，難以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，不僅林權(quán)所有者不會開展研究，也沒有實(shí)力和水平開展公益林經(jīng)營研究。由于經(jīng)費(fèi)不足，林業(yè)部門尚未開展相關(guān)研究。2020年，要求編制縣區(qū)集體林森林經(jīng)營方案，11個縣區(qū)市中只有5個縣進(jìn)行了編制。

2.4.2 基層管護(hù)隊伍文化水平低。

對公益林的管理，全市建立了龐大的管理隊伍，全市公益林護(hù)林員達(dá)36 191人，但這些人文化程度普遍偏低，大專以上文化48人，占0.13 %;高中文化321人，占0.89%;初中文化7 162人，占19.79%;小學(xué)及以下文化23 520人，占64.99%;文盲5 124人，占14.16%;其他16人。因此，這支隊伍缺乏公益林經(jīng)營管理研究的能力和水平。

2.4.3 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)混亂，管理難度大。

當(dāng)前使用的省級公益林管理數(shù)據(jù)是2019年完善的，使用過程中仍發(fā)現(xiàn)一些問題，如區(qū)劃界定成果地類、起源、權(quán)屬等方面與森林資源管理“一張圖”成果不一致，全市地類不一致的有1 530個小班（1 428.666 7 hm2），起源不一致的有10 576個小班（6 145.533 3 hm2），權(quán)屬不一致的有110個小班（116.200 0 hm2）。同時還存在將非林地納入省級公林區(qū)劃界定等問題。這些問題，都加大了公益林管理的難度。

3 對策和建議

3.1 提高分類經(jīng)營的認(rèn)識

要做好公益林的管理和保護(hù)，必須提高對分類經(jīng)營的認(rèn)識。森林分類經(jīng)營通過區(qū)劃森林資源，協(xié)調(diào)相關(guān)效益間的不同利用，減少利用間的矛盾與沖突，達(dá)到各功能間的互補(bǔ)與優(yōu)化，是以經(jīng)營目標(biāo)為依據(jù)的組織經(jīng)營模式，便于目標(biāo)管理[5]。我國在1998年實(shí)施天然林保護(hù)工程，要求把林地劃分為公益林地和商品林地，實(shí)施分類經(jīng)營[6]，從此拉開了森林分類經(jīng)營的序幕，2019年12月修訂的森林法把森林分類經(jīng)營上升到法律層面，并規(guī)定公益林只能進(jìn)行撫育、更新、低質(zhì)低效林改造性質(zhì)的采伐[7]。因此，要從法律的高度來認(rèn)識分類經(jīng)營和公益林經(jīng)營的重要性。公益林不是為管理而管，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)是可以經(jīng)營和利用的，要與普法和公益林管理政策宣傳相結(jié)合，廣泛深入宣傳公益林管理、保護(hù)、利用等相關(guān)的法律、法規(guī)和經(jīng)營政策，使依法科學(xué)管理、保護(hù)、利用公益林的經(jīng)營理念深入人心。尤其是要摒棄公益林只能管理保護(hù)、不能科學(xué)利用的理念，要讓公益林的經(jīng)營在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

3.2 提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

林權(quán)所有者對公益林不夠重視的原因之一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低[8]，一些地方一戶人家公益林面積僅0.067 hm2左右，甚至少數(shù)人家不足0.067 hm2，補(bǔ)償費(fèi)用1年才十幾元甚至幾元。出去務(wù)工每天收入上百元，且公益林中的1棵樹也不足10元，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與公益林的實(shí)際價值不相匹配。對于公益林面積較少的群眾而言，這筆收入已經(jīng)成為可有可無。對這筆收入的不關(guān)心，實(shí)際折射出的是對公益林的不關(guān)心。對公益林不關(guān)心，就不會去了解公益林的政策、法律法規(guī)，也不去經(jīng)營，實(shí)際上為破壞公益林埋下隱患，也為管理埋下了隱患。同時也造成了林地資源的閑置，很難使公益林發(fā)揮更大效率。因此，提高公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就是要讓公益林真正經(jīng)營起來，發(fā)揮更大的綜合效益，這是林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

3.3 實(shí)行區(qū)別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 目前實(shí)行統(tǒng)一的按面積補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重制約了發(fā)展公益林的積極性。個別省份已經(jīng)開始實(shí)行了差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但更多考慮公益林的事權(quán)等級，考慮的因素還不夠全面[9]。首先，要根據(jù)生態(tài)區(qū)位的重要程度制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在全國、全省生態(tài)區(qū)位重要的地區(qū)，應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次，要根據(jù)林地和森林的質(zhì)量確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，考慮林地的地位級、物種的多樣性、森林單位面積蓄積量等因素，綜合評定公益林地的質(zhì)量，根據(jù)質(zhì)量等級確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，公益林地質(zhì)量等級高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高一些。

3.4 強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制約了林業(yè)的發(fā)展，既制約生態(tài)林的保護(hù)，又制約林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。實(shí)行分類經(jīng)營，所實(shí)施的措施不同，但差別不大，基礎(chǔ)設(shè)施整體較差。這種無差別化的基礎(chǔ)設(shè)施配置，難以凸顯出商品林的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。因此，搞好公益林的建設(shè)，不能就公益林而抓公益林。公益林重點(diǎn)要解決防火通道、卡口管控、林火監(jiān)測云臺、網(wǎng)絡(luò)等管理和管護(hù)設(shè)施，商品林除公益林需要的基本設(shè)施外，基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)的需求而更加完善，尤其要加大商品林生產(chǎn)道路網(wǎng)的建設(shè)，從而提高商品林的經(jīng)濟(jì)效益，凸顯商品林的比較優(yōu)勢，促進(jìn)公益的管理保護(hù)[10]。同時，根據(jù)公益林的具體情況，在符合公益林生態(tài)區(qū)位保護(hù)要求及不影響公益林生態(tài)功能的前提下，經(jīng)科學(xué)論證，通過加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，合理利用公益林的林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經(jīng)濟(jì)和森林旅游[7]。

3.5 加大科技投入

高質(zhì)量發(fā)展是十九屆五中全會提出的“十四五”期間發(fā)展的主題[11]?？沙掷m(xù)發(fā)展是我國的發(fā)展戰(zhàn)略，高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要措施。昭通林業(yè)基本完成了“量的擴(kuò)張”，“十四五”期間林業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)要從過去“量的擴(kuò)張”轉(zhuǎn)變到“質(zhì)的提升”。森林資源質(zhì)量和效益的提升必須充分發(fā)揮林業(yè)科技的作用，公益林作為以發(fā)揮生態(tài)功能為主導(dǎo)的森林資源，與商品林相比，林權(quán)所有者獲得的經(jīng)濟(jì)利益相對較少，缺少科技投入的積極性，政府應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，加大科技投入。

3.5.1 公益林區(qū)劃界定的相關(guān)數(shù)據(jù)問題。

公益林區(qū)劃界定的相關(guān)數(shù)據(jù)問題，應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃的指引下，做好林地保護(hù)利用規(guī)劃，使公益林的數(shù)據(jù)與森林資源監(jiān)測、森林資源管理“一張圖”保持一致，為省級公益林的管理打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。

3.5.2 抓好標(biāo)準(zhǔn)制訂。

要引導(dǎo)林業(yè)科技人員加強(qiáng)對公益林經(jīng)營的科學(xué)研究，制訂相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，如公益林林下資源開發(fā)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、森林旅游的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、公益林質(zhì)量評判標(biāo)準(zhǔn)、公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征占用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。

3.5.3 提升護(hù)林員隊伍素質(zhì)和能力。以往的生態(tài)護(hù)林員主要是解決脫貧問題，文化素質(zhì)較低，難以適應(yīng)林業(yè)發(fā)展的需要。要堅持“兩條腿走路”的辦法來解決素質(zhì)和能力提升問題，一是清理護(hù)林員隊伍，把具有初中以上文化水平，通過培訓(xùn)能夠勝任的護(hù)林員保留下來從事公益林管理工作;二是對保留下來的護(hù)林員開展上崗培訓(xùn)和日常培訓(xùn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 習(xí)近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017：1-71.

[2] 習(xí)近平.在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上的講話[R/OL].（2019-08-31）[2020-11-23].http：//www.xinhuanet.com/2019-08/31/c_1124945382.htm.

[3] 云南日報評論員：爭當(dāng)生態(tài)文明建設(shè)排頭兵——四論認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記考察云南重要講話精神[N/OL].云南日報，2015-02-04[2021-04-01].http：//cpc.people.com.cn/pinglun/n/2015/0204/c78779-26508258.html.

[4] 云南省財政廳，云南省林業(yè)廳.云南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理辦法[Z].2014.

[5] 森林分類經(jīng)營[EB/OL].[2021-03-31].https：//baike.so.com/doc/9191189-9524435.html.

[6] 馬鵬濤，任慶濤，宋振錄.對森林分類經(jīng)營和可持續(xù)經(jīng)營的認(rèn)識[J].中國林副特產(chǎn)，2004（4）：56-57.

[7] 中華人民共和國森林法[EB/OL].[2020-04-01].https：//baike.so.com/doc/6784416-7001019.html.

[8] 梁紅君.南寧市生態(tài)公益林補(bǔ)償動態(tài)調(diào)整新機(jī)制[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2019，47（11）：130-134，144.

[9] 涂鴻.我省生態(tài)公益林補(bǔ)償實(shí)行差異化標(biāo)準(zhǔn)[EB/OL].（2019-07-17）[2021-04-01].http：//news.pxnews.cn/content/38_60260.html.

[10] 白祖云，周建鴻，賴葉青，等.昭通市筇竹的保護(hù)與利用[J].綠色科技，2019（19）：104-107.

[11] 人民日報評論員：以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題——論學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會精神[EB/OL].（2020-11-01）[2021-04-01].http：//www.chinanews.com/gn/2020/11-01/9328051.shtml.