高校建設工程管理審計的認識與實踐

夏俊彥 北京化工大學

引言

二十世紀八十年代中期，伴隨著國家審計制度的建立，各高等學校陸續(xù)成立了內(nèi)部審計機構(gòu)，嘗試開展內(nèi)部審計工作。高校的建設工程審計發(fā)展，大體經(jīng)歷了三個階段。第一個階段是二十世紀九十年代，各高校普遍開展了建設工程竣工結(jié)算審計。建設工程竣工驗收合格后，對施工單位報送的工程結(jié)算進行事后審計。其實質(zhì)是以工程結(jié)算價格的確認為核心核減資金，防止施工單位高估冒算的審價模式。第二個階段是21世紀的第一個十年，隨著高校的合并及招生規(guī)模的不斷擴大，高校迎來了大投入大發(fā)展時期，很多高校開始多渠道籌措資金建設新校區(qū)，極大地改善了辦學條件。各高校陸續(xù)開展了全過程造價審計，就是采用事前、事中和事后審計相結(jié)合的方式，對建設工程主要階段和關鍵環(huán)節(jié)的工程造價進行審查和確認，其主要目的是防止概算超估算、預算超概算、決算超預算的“三超”現(xiàn)象發(fā)生。第三個階段是2011年后，隨著高校的辦學規(guī)模逐漸穩(wěn)定，高校的發(fā)展模式由高速發(fā)展向高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型，高校的建設工程審計也已突破造價審計的藩籬，逐步向工程管理審計延伸和轉(zhuǎn)型。

一、高校建設工程管理審計概要

（一）高校建設工程管理審計概念

教育部對部分直屬高校開展建設工程管理審計的成功經(jīng)驗進行了歸納和總結(jié)，于2016年12月下發(fā)了《教育部關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》。明確要求各高校結(jié)合實際，考慮審計資源狀況，有重點、有步驟地推進建設工程管理審計全覆蓋。

高校建設工程管理審計是指高校內(nèi)部審計部門依法依規(guī)對建設工程業(yè)務活動及其內(nèi)部控制等管理行為的適當性、有效性，進行的獨立、客觀的確認和評價活動。是將建設工程審計監(jiān)督的重點放在項目管理決策上，把審計評價的重點放在項目管理績效上。

對高校建設工程管理審計的概念可以從以下三個方面來理解。

一是以內(nèi)部控制審計為基礎，對建設工程有關管理部門內(nèi)部控制的設計與執(zhí)行情況，主要包括建設工程各項業(yè)務歸口管理情況、管理崗位設置與職責情況、建設工程各階段履行基本建設程序、執(zhí)行有關政策等業(yè)務管理情況、資金籌措和付款控制等財務管理情況進行的評價活動。

二是以工程造價審計為主線，對建設工程各階段的工程造價主要包括投資估算、設計概算、招標控制價、變更洽商簽證估價、竣工結(jié)算進行的確認活動。

三是以績效審計為導向，對建設工程質(zhì)量管理、工期管理、成本管理、安全管理、財務管理等主要管理過程和行為進行檢查，對項目建設目標的完成情況及產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會效益所作的評價活動。

在新形勢下，高校建設工程管理審計應運用各種現(xiàn)代化的審計方法和手段，實現(xiàn)促進完善內(nèi)部控制，促進落實管理責任，促進提高資源績效，促進廉政建設的工作目標。

（二）高校建設工程管理審計業(yè)務類型

為了實現(xiàn)高校建設工程管理審計的工作目標，根據(jù)建設工程規(guī)模和復雜程度以及審計資源狀況，可以選擇全過程跟蹤審計和竣工結(jié)算審計兩種基本業(yè)務類型。對于大中型建設工程或?qū)W校認為須列為重點監(jiān)督的建設工程，實施全過程跟蹤審計；未列為全過程跟蹤審計的建設工程，實施竣工結(jié)算審計。

全過程跟蹤審計是一種主要業(yè)務類型，是指采用事前、事中和事后審計相結(jié)合的方式，以一種動態(tài)、實時的審計手段，對大中型建設工程的投資立項、勘察設計、施工準備、施工過程、竣工驗收等主要階段和關鍵環(huán)節(jié)開展持續(xù)不間斷派駐式審計。

竣工結(jié)算審計是一種輔助業(yè)務類型，是指對施工單位提交且經(jīng)工程管理部門審核后的工程結(jié)算的真實性、合規(guī)性及招投標、合同、竣工驗收等關鍵環(huán)節(jié)管理行為的有效性，進行的獨立、客觀的確認和評價活動。

通過對我校昌平新校區(qū)建設項目全過程跟蹤審計的實踐探索，提高了對建設工程管理審計的理解和認識。

二、昌平新校區(qū)項目建設背景

（一）昌平新校區(qū)建設概況

昌平新校區(qū)建設項目2011年5月取得教育部立項批復。項目先后被列入“北京市2015年重點建設項目計劃”“北京市政府擴大內(nèi)需重大項目綠色審批通道管理辦法”，2016年年底被北京市政府列入京津冀協(xié)同發(fā)展、疏解北京非首都核心功能重點工程。

新校區(qū)選址在北京市昌平區(qū)南口鎮(zhèn)東北部馬鞍山地塊，總用地面積1964畝。校園總建筑面積101.26萬平方米，按照“一次規(guī)劃，分期實施”的原則分三期建設。一期建設：2011—2017年，征地、建設部分配套基礎設施和第一教學樓、第一實驗樓等10個單體項目共34萬平方米，滿足12000名本科生學習和生活需要。二期建設：2018—2025年，建設部分配套基礎設施和教學科研用房等26萬平方米，滿足約4000名本科生和研究生學習、科研和生活需要。三期建設：2025年后，根據(jù)學校事業(yè)發(fā)展需要建設各類科研用房等。

（二）昌平新校區(qū)建設組織機構(gòu)

2013年4月，學校成立了新校區(qū)建設領導小組（以下簡稱領導小組），由校長擔任組長，分管基建、財務、國資、審計、紀檢監(jiān)察工作的校領導作為成員。領導小組下設：新校區(qū)建設指揮部（以下簡稱指揮部）、監(jiān)督審計辦公室、資金籌措辦公室、教職工住房建設工作辦公室。建立了黨委常委會——領導小組會——指揮部辦公會“三級審議、分層決策”的三級決策機制，監(jiān)督審計辦公室對新校區(qū)建設全過程參與、全過程監(jiān)督、全過程審計的復合模式。

（三）昌平新校區(qū)建設信息化平臺

為了做好新校區(qū)項目管理和審計工作，2013年11月，指揮部和監(jiān)督審計辦公室經(jīng)過調(diào)研和比選，共同引入“建設項目全過程投資管理及審計系統(tǒng)”（以下簡稱“管理系統(tǒng)”）。

2014年3月正式運行，將勘察、設計、施工、監(jiān)理、造價咨詢、全過程審計等各參建單位，與校內(nèi)參與新校區(qū)管理的各部門納入同一套“管理系統(tǒng)”。同時，根據(jù)各部門管理職能與人員崗位職責，預先配置好不同事項的控制流程和審批權(quán)限，完成各類事項的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和審批，實現(xiàn)了計劃管理、項目管理、合同管理、風險管理、工作報表、知識查詢、資金支付及全過程跟蹤審計的信息化。

三、昌平新校區(qū)項目管理審計準備

（一）成立管理審計機構(gòu)

學校成立新校區(qū)監(jiān)督審計辦公室（以下簡稱監(jiān)審辦）。由紀委書記兼任辦公室主任，審計部門負責人、監(jiān)察部門負責人任副主任，成員由審計部門工程審計人員（內(nèi)審人員）和外聘審計人員組成。

（二）制定管理審計制度

制定了《北京化工大學建設工程項目審計實施辦法（試行）》《北京化工大學建設工程項目全過程審計實施細則（試行）》《北京化工大學建設工程投資控制辦法》《北京化工大學關于對社會審計機構(gòu)的管理監(jiān)督與考核評價辦法》等4項審計制度。

（三）選定全過程審計公司

通過公開招標，選定3家全過程審計公司（以下簡稱全審公司）為入圍單位，具體執(zhí)行新校區(qū)一期項目全過程跟蹤審計。根據(jù)各個單體項目和基礎設施項目不同特點，結(jié)合各家全審公司既往審計業(yè)績及特長，將新校區(qū)一期項目任務在3家全審公司之間進行合理分配。

（四）成立管理審計組

實行監(jiān)審辦自行審計與委托全審公司審計相結(jié)合的組織模式，成立審計組，筆者作為監(jiān)審辦成員、工程審計科科長，擔任組長，成員包括外聘審計人員和全審公司項目組人員。

（五）編制審計實施方案

由審計組編制，內(nèi)容主要包括：項目概況、審計目標、審計內(nèi)容、審計程序、人員分工等，經(jīng)監(jiān)審辦負責人審批后實施。

四、昌平新校區(qū)項目管理審計實施

（一）送達管理審計通知書

向指揮部送達審計通知書，同時抄送全審公司。

（二）檢查并測試內(nèi)部控制

收集指揮部匯編的各項管理制度，包括工程管理、采購管理方面的內(nèi)部控制制度，辦公會決策制度、人員管理、崗位職責等管理制度。進行內(nèi)部控制制度符合性測試，對內(nèi)部控制制度建立和完善情況進行測評，查找制度缺失，解決制度“有沒有”問題。全過程跟蹤審計過程中，結(jié)合各項實際管理情況，定期或不定期進行內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況評價，查找制度未執(zhí)行或執(zhí)行不嚴格方面，解決執(zhí)行“嚴不嚴”問題。

（三）主要審計內(nèi)容和審計程序

1.前期服務項目

主要包括總體規(guī)劃、水資源、節(jié)能等專項規(guī)劃等。主要審計采購方式的合規(guī)性，即是否按照國家法律法規(guī)和學校采購制度規(guī)定的方式實施采購。全過程參與各項委托合同的商談過程，對合同內(nèi)容進行真實性、合規(guī)性審計，對服務費進行結(jié)算審計。

2.一期單體項目

進行投資立項階段、勘察設計階段、招投標階段、施工階段、竣工結(jié)算階段等5個階段的全過程跟蹤審計。

（1）投資立項階段

主要審計內(nèi)容：可研報告編制單位、節(jié)能評估報告編制單位采購方式的合規(guī)性；委托合同內(nèi)容的真實性、合規(guī)性；投資估算。

重點是投資估算審計。指揮部將可研報告編制單位編制的投資估算復核后報監(jiān)審辦審計。監(jiān)審辦搜集類似項目的估算指標，綜合分析市場價格信息后提出審計意見，報領導小組評審。

（2）勘察設計階段

主要審計內(nèi)容：勘察、設計招標代理機構(gòu)采購方式的合規(guī)性；勘察、設計招標代理合同和結(jié)算；勘察、設計招標文件；勘察、設計合同；勘察報告審查合同、施工圖設計審查合同；上述各項合同內(nèi)容的真實性、合規(guī)性；設計概算。

重點是設計概算審計。初步設計完成后，指揮部將設計單位編制的設計概算連同初步設計圖紙復核后報監(jiān)審辦審計。監(jiān)審辦組織全審公司重新編制設計概算，編制完成后與送審的設計概算進行逐項核對，提出初步意見，向設計單位反饋。參加指揮部組織的初步設計現(xiàn)場交底會了解設計意圖，根據(jù)會議紀要對設計概算進行調(diào)整后，與設計單位達成一致。監(jiān)審辦將審計結(jié)果報領導小組審批。

（3）招投標階段

主要審計內(nèi)容：施工總承包與監(jiān)理招標代理機構(gòu)、造價咨詢機構(gòu)采購方式的合規(guī)性；招標代理合同；造價咨詢合同；工程量清單與招標控制價；資格預審文件、招標文件、答疑文件、合同；上述各項合同內(nèi)容的真實性、合規(guī)性；施工圖紙；中標施工單位投標文件（清標）。

第一，編制及審核施工總承包工程量清單與招標控制價。監(jiān)審辦組織全審公司、指揮部組織造價咨詢公司分別獨立編制（“背靠背”）工程量清單與招標控制價，編制完成后，分別上報領導小組審議。領導小組同意后，監(jiān)審辦、全審公司、指揮部、造價咨詢公司對工程量清單與招標控制價進行四方核對。核對后形成工程量清單與招標控制價統(tǒng)一版本。上報領導小組審批后，作為本次招標的工程量清單與招標控制價。

第二，審核資格預審文件、招標文件。第一標段施工總承包和監(jiān)理招標時，監(jiān)審辦組織入圍的3家全審公司分別對同一份資格預審文件、招標文件進行審核，特別是對資格預審文件中資格條件的設定與評標辦法，招標文件中的評標辦法與合同主要條款進行認真審核，結(jié)合各家公司在既往審計項目中積累的成功做法，分別提出了書面審核意見。隨后由招標采購辦公室組織指揮部各有關部門、3家招標代理公司、監(jiān)審辦、3家全審公司一起討論修改文件，形成了各類文件固定版本。以后各標段招標時都采用同一版本。

第三，審核中標施工單位投標文件（清標）。開標后，對中標施工單位的投標報價進行清標。監(jiān)審辦組織全審公司、指揮部組織造價咨詢公司分別對中標施工單位的投標報價進行清標，并分別提交清標報告。針對清標中發(fā)現(xiàn)的不平衡報價及項目實施存在的風險問題，約見中標施工單位，要求其作出書面承諾。以降低工程管理中的風險，切實維護學校利益。

（4）施工階段

主要審計內(nèi)容：工程量清單核查結(jié)果；隱蔽工程現(xiàn)場見證；設計變更、工程洽商、工程簽證申請和費用；工程索賠申請和索賠費用；材料、設備及專業(yè)分包工程暫估價招投標；施工總承包合同以外專業(yè)承包工程招投標；甲供材料、設備采購招投標；工程進度款支付；參加每周監(jiān)理例會；參加材料設備及構(gòu)配件進場驗收核查。

第一，審計工程量清單核查結(jié)果。工程量清單核查結(jié)果是指，承包人在簽訂施工合同后，根據(jù)招標圖紙復核發(fā)包人提供的招標工程量清單，找出招標工程量清單中的缺項和錯項，向發(fā)包人提出由于工程量偏差引起的合同價款調(diào)整（以下簡稱清單核查）。

清單核查由監(jiān)理單位初審后上報指揮部，指揮部組織造價咨詢公司審核后報監(jiān)審辦審計。監(jiān)審辦組織全審公司審計后，與施工單位核對，達成一致后簽署定案表，作為竣工結(jié)算的組成部分。在施工階段審定清單核查，有利于實現(xiàn)工程投資的動態(tài)控制。

第二，審計設計變更、工程洽商、工程簽證申請和費用。審計設計變更、工程洽商、工程簽證申請，是事項決策審計，解決“是否干”的問題。監(jiān)審辦組織全審公司對施工過程中指揮部報送的設計變更、工程洽商、工程簽證申請及時審計。提出審計意見供指揮部決策。事項實施后，施工單位將設計變更、工程洽商、工程簽證費用上報監(jiān)理單位，由監(jiān)理單位初審后上報指揮部，指揮部審核后報監(jiān)審辦審計。監(jiān)審辦組織全審公司審計后，與施工單位核對，達成一致后簽署定案表，作為竣工結(jié)算的組成部分。

第三，審計工程索賠申請和索賠費用。索賠事項發(fā)生后 28天內(nèi)，施工單位將“索賠申請報告書”和有關損失費用的書面材料上報監(jiān)理單位，由監(jiān)理單位初審后上報指揮部，指揮部審核后報監(jiān)審辦審計。監(jiān)審辦組織全審公司審計后，與施工單位核對，達成一致后簽署定案表，作為竣工結(jié)算的組成部分。

第四，工程進度款支付審計。依據(jù)施工合同約定，施工總承包、專業(yè)分包及專業(yè)承包單位按月向監(jiān)理單位提交工程款支付申請，由監(jiān)理單位審核后上報指揮部，指揮部審核后報監(jiān)審辦審計。監(jiān)審辦組織全審公司審計后，提出審計意見，確保按實際完成進度支付工程款。

（5）竣工結(jié)算階段

主要審計內(nèi)容：施工總承包及專業(yè)分包工程結(jié)算；專業(yè)承包工程結(jié)算；甲供材料、設備采購費用結(jié)算；勘察、設計、監(jiān)理等服務費用結(jié)算。

重點是工程結(jié)算審計。竣工驗收合格后，施工單位將完整的竣工結(jié)算資料上報監(jiān)理單位，由監(jiān)理單位初審后上報指揮部，指揮部審核后報監(jiān)審辦審計。監(jiān)審辦組織全審公司審計后，由審計組提出初步審核意見，組織指揮部、施工單位、全審公司共同定案。審計組將定案結(jié)果報監(jiān)審辦審查同意后，由全審公司提出工程結(jié)算審查報告，監(jiān)審辦出具“工程結(jié)算審計意見書”，審定最終工程造價。

3.基礎設施項目

基礎設施項目由教育部改善辦學條件專項資金重點支持。一般當年開工當年完成，不留節(jié)余。對基礎設施項目，進行招投標階段、施工階段、竣工結(jié)算階段等3個階段的全過程跟蹤審計。每個階段主要審計內(nèi)容和審計程序同一期單體項目。

五、昌平新校區(qū)項目管理審計成果及建議

（一）工程管理審計成果總結(jié)

從2013年4月開始介入前期服務項目審計，2014年開始每年完成當年的基礎設施項目審計，至2018年10月完成10個單體項目竣工結(jié)算審計，新校區(qū)一期項目全過程跟蹤審計將全部完成。

新校區(qū)一期項目與全審公司共簽訂審計合同30份；完成投資估算、設計概算、資格預審文件、招標文件、工程量清單與招標控制價、投標文件、合同、工程進度款、結(jié)算等各類審計事項共出具工程審計意見書1755份；參加各類審計事項溝通談判、考察（含監(jiān)理會）2300次；通過“管理系統(tǒng)”完成網(wǎng)上流程審批6441項；送審金額20.43億元，審減金額1.07億元。

（二）工程管理審計績效評價

1.項目建設目標完成情況評價

（1）工程質(zhì)量竣工驗收合格。一期單體和基礎設施項目工程質(zhì)量全部竣工驗收合格。重點公共建筑完成質(zhì)量創(chuàng)優(yōu)目標。其中圖書館項目被評為國家優(yōu)質(zhì)工程獎，第一教學樓、第一實驗樓項目被評為建筑（竣工）長城杯金質(zhì)獎，體育館項目被評為結(jié)構(gòu)長城杯工程。

（2）工期控制在設計工期內(nèi)。一期單體和基礎設施項目工期全部控制在設計工期內(nèi)。重點公共建筑第一教學樓、第一實驗樓、圖書館、體育館項目工期比設計工期提前6個月以上。

（3）工程投資控制在投資估算之內(nèi)。一期單體項目竣工決算全部控制在教育部批復的投資估算之內(nèi)。與投資估算相比，節(jié)約資金3.25億元，如表1所示。單方造價指標與教育部發(fā)布的北京地區(qū)直屬高校同期竣工項目指標相比，除了體育館項目增加游泳館及國內(nèi)比賽功能提高標準，單方造價指標略高外，其他單體項目均較低，如表2所示。

表1 一期單體項目投資控制分析表

表2 單方造價指標對比表

（4）工程施工過程安全受控。一期單體和基礎設施項目高度重視安全管理，全部項目施工過程“零事故”。圖書館、體育館項目通過了北京市“綠色安全文明樣板工地”驗收，第一教學樓、第一實驗樓項目通過了北京市“綠色安全文明標準化工地”驗收。

（5）實現(xiàn)了綠色校園規(guī)劃建設目標。①廣泛采用綠色建筑技術(shù)，建造二、三星級綠色建筑。第一教學樓采用地源熱泵技術(shù)，利用地熱能。體育館屋頂采用導光筒技術(shù)，實現(xiàn)綠色照明。圖書館應用綠化式屋面。體育館、第一食堂、學生公寓一期、青年教師及留學生宿舍均采用太陽能熱水系統(tǒng)。第一教學樓項目被評為三星級綠色建筑，第一實驗樓、圖書館、體育館項目被評為二星級綠色建筑。②使用節(jié)能環(huán)保材料，大大提升建筑品質(zhì)。教室、圖書館閱覽區(qū)和學生宿舍裝飾面層均采用無污染的硅藻泥。教室采用LED節(jié)能燈具。衛(wèi)生潔具全部采用節(jié)水型器具。體育館的比賽館采用國際籃聯(lián)認證的運動木地板。③自建污水處理站、中水回用、雨水滲透與收集設施，實現(xiàn)水資源校內(nèi)循環(huán)利用，污水零排放。④注重植被配置、果樹栽植、生態(tài)景觀的多樣性，開挖人工湖、泄洪渠，呈現(xiàn)建筑與園林、山與水完美融合的綠色校園。

2.效益評價

新校區(qū)一期項目的投入使用，為12000名本科生學習和生活提供了優(yōu)美校園環(huán)境。學校教學科研等辦學條件得到了顯著改善，為學?！半p一流”建設，內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展提供了強大硬件支撐。不但取得了良好社會效益，而且為京津冀協(xié)同發(fā)展、疏解北京非首都核心功能國家戰(zhàn)略作出了貢獻。

（三）工程管理審計發(fā)現(xiàn)問題和建議

對審計中發(fā)現(xiàn)的設計管理、招投標管理、合同管理、施工管理、造價管理等方面的問題和不足，以及內(nèi)部控制制度的缺失和執(zhí)行不嚴格問題，提出工程審計建議書9份。

實行“共管賬戶”管理措施的建議，寫入各項施工總承包招標文件和施工合同中。要求承包人每個項目設立一個銀行賬戶，由發(fā)包人和承包人共同管理，學校作為發(fā)包人，向承包人支付的每一筆工程款都進入相應“共管賬戶”，承包人向第三方付款需提供付款用途的相應資料，經(jīng)發(fā)包人批準才能支付。既能監(jiān)控到工程款流入、流出情況，保證資金安全，又確保了各項目工程款“?？顚Ｓ谩?。

另外，關于制定工程變更洽商審批權(quán)限的建議被采納。修訂了《北京化工大學基本建設項目設計變更、工程洽商及簽證管理辦法（試行）》，按各類事項金額設定審批權(quán)限。

結(jié)語

通過新校區(qū)一期項目全過程跟蹤審計的實踐，探索出一條符合我校自身特點的建設工程管理審計工作機制。即以信息化平臺為手段，以內(nèi)部控制審計為基礎，以工程造價審計為主線，以績效審計為導向，通過審計部門與工程管理部門的協(xié)同配合，實現(xiàn)項目建設目標和管理審計工作目標的工作機制。

一是利用信息化平臺，將校內(nèi)參與建設工程管理的各部門納入同一套“管理系統(tǒng)”。根據(jù)各部門管理職能與人員崗位職責，配置不同事項的控制流程和審批權(quán)限，并且在實踐中不斷優(yōu)化流程，本身就是內(nèi)部控制制度的建立和健全過程。通過各類事項的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和審批過程及結(jié)果留痕，評價各部門及關鍵崗位人員履職盡責能力和工作效率。結(jié)合線下內(nèi)部控制審計，進行內(nèi)部控制制度符合性測試和執(zhí)行情況評價，從而實現(xiàn)促進完善內(nèi)部控制、促進落實管理責任的管理審計工作目標。

二是通過線下工程造價審計，對投資估算、設計概算、招標控制價、變更洽商簽證估價、竣工結(jié)算進行審查和確認。將審計結(jié)果配置到“管理系統(tǒng)”中，利用計劃管理功能和招標控制價預警、設計概算預警功能，實現(xiàn)工程投資的動態(tài)控制，做到以投資估算控制設計概算，以設計概算控制施工預算（招標控制價），竣工決算控制在投資估算以內(nèi)。結(jié)合線下績效審計，對質(zhì)量、工期、安全、環(huán)保節(jié)能等項目建設目標完成情況及效益情況進行評價，從而實現(xiàn)促進提高資源績效的管理審計工作目標。

三是將《教育部直屬高校基本建設項目風險防控手冊》要求的廉政風險點及防控措施配置到“管理系統(tǒng)”中，對工程管理全過程的風險分階段進行識別、分析，并通過風險管理功能實時提醒，將項目內(nèi)的可控風險降到最低。結(jié)合線下全過程參與、全過程監(jiān)督減少廉政風險，從而實現(xiàn)促進廉政建設的管理審計工作目標。