高?？蒲薪?jīng)費(fèi)內(nèi)部控制相關(guān)問題研究

何莎 中山大學(xué)

引言

隨著國家對高?？蒲匈Y金領(lǐng)域的越發(fā)重視，相關(guān)科研資金投入逐年激增。而高校作為科研力量的“主力軍”，在接收科研資金從事研究項(xiàng)目的同時(shí)，卻也在科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)控管理中稍顯乏力。因此，科研經(jīng)費(fèi)的豐盈確為科學(xué)研究奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)與強(qiáng)有力支撐，但也為高校管理此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)帶來重大挑戰(zhàn)。尤其是國家自然科學(xué)基金委員會對外公布相關(guān)典型案例中，存在著一批科研不端人員、“跑冒滴漏”“窮教授、富教授”等現(xiàn)象，再次將高校科研經(jīng)費(fèi)管理尖銳矛盾推至風(fēng)口浪尖。面對這樣的現(xiàn)狀，有必要重新思考持續(xù)加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管控的有效通路，因此，展開對高?？蒲薪?jīng)費(fèi)內(nèi)部控制相關(guān)問題研究具有理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)與內(nèi)部控制相關(guān)概述

高校科研經(jīng)費(fèi)專指由國家和各級企事業(yè)單位給予的，參與技術(shù)開發(fā)、咨詢、服務(wù)等相關(guān)科學(xué)活動而獲取的相應(yīng)撥付資金。這類經(jīng)費(fèi)通常具有?？顚Ｓ?，具體細(xì)分屬性。具體包括：直接費(fèi)用與間接費(fèi)用兩大類。直接費(fèi)用，如科研儀器購置、科研人員承接項(xiàng)目后所發(fā)生的各項(xiàng)差旅、會議等費(fèi)用。而間接費(fèi)用常指場地使用費(fèi)、耗水耗電費(fèi)、管理費(fèi)用等無法直接落實(shí)到具體科研項(xiàng)目課題組內(nèi)的實(shí)際費(fèi)用。而由于科研項(xiàng)目本身就相對繁雜，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)又涉及面廣，并且兼具周轉(zhuǎn)性、復(fù)雜性、先行性、隱含性等特點(diǎn)，所以，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的內(nèi)部控制存在一定難度。

隨著高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理體系建設(shè)縱深發(fā)展，其應(yīng)用質(zhì)量、效率及績效水平的高低更備受關(guān)注。只有認(rèn)清形勢、厘清現(xiàn)狀、破除藩籬，以內(nèi)控建設(shè)為支撐，方能利于高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的提檔升級。而談及內(nèi)部控制，該理論以COSO委員會提出的整體框架最為盛行。在內(nèi)部控制中明確校董會、執(zhí)行管理層和全體教職員工為實(shí)施主體，最終為實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)告可靠性、法律法規(guī)遵守性和經(jīng)管效果與效率為目標(biāo)導(dǎo)向性提供合理保障。同時(shí)，近年來新興經(jīng)濟(jì)模式不斷躍升，COSO委員會也相應(yīng)完善并強(qiáng)化了原有版本，但未改內(nèi)部控制完整連續(xù)性、全員配合性、合理保證性的本質(zhì)屬性，因此，將其運(yùn)用到高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管控之中，將是新時(shí)期新主體運(yùn)用內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)多元化管理的又一次例證。

二、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)

內(nèi)部控制涉及高校經(jīng)營管控的方方面面，其中，從科研經(jīng)費(fèi)視角出發(fā)，其內(nèi)控關(guān)鍵點(diǎn)有以下幾個(gè)。

（一）收入與支出業(yè)務(wù)內(nèi)部控制

高校科研收入管理應(yīng)嚴(yán)格遵照國家有關(guān)規(guī)定，根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)收入來源合理合規(guī)管理。同時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)不論渠道與來源為何，均需統(tǒng)一交由財(cái)務(wù)處集中核算，并由科研院協(xié)助管理，才能確?？蒲匈Y金的?？顚Ｓ?。具體而言，將收入來源分為縱向的國家及地方直接撥款和橫向的企事業(yè)單位委托經(jīng)費(fèi)兩個(gè)方面。近年來，縱向經(jīng)費(fèi)大量投入且增速平穩(wěn)，而橫向經(jīng)費(fèi)也由于國家加大高新技術(shù)企業(yè)等扶持力度而頻頻增加，所以，經(jīng)費(fèi)收入基數(shù)龐大。而在高?？蒲薪?jīng)費(fèi)支出方面，應(yīng)始終厲行節(jié)約、合法合規(guī)與事后定向追責(zé)原則，科研項(xiàng)目組在遵守法規(guī)前提下，應(yīng)充分利用自身優(yōu)勢開展研究工作，以多出高質(zhì)量成果為目標(biāo)，提升研究與科研經(jīng)費(fèi)投入效率。嚴(yán)禁虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)套取、冒領(lǐng)科研經(jīng)費(fèi)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，停止撥款，及時(shí)追回，并視情節(jié)輕重開展追責(zé)，才能提升高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的合理合規(guī)內(nèi)控管理。

（二）預(yù)算與決算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制

高校屬于行政事業(yè)單位，因此，其科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算與決算管理是內(nèi)部控制執(zhí)行的關(guān)鍵著力點(diǎn)之一。在各大高校的具體規(guī)定中，各科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)收支需要開展預(yù)算預(yù)測估計(jì)分析，而有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)的全面預(yù)算管理工作常由科研項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目申請前，依照項(xiàng)目合同或科研經(jīng)費(fèi)管理制度、科研項(xiàng)目所需實(shí)情科學(xué)合理編制。

但是預(yù)算工作僅能做到合理范圍內(nèi)的預(yù)判，在實(shí)際執(zhí)行中，不免會出現(xiàn)各類特殊性事項(xiàng)，所以，對于預(yù)算經(jīng)費(fèi)進(jìn)行適度調(diào)整也無可厚非。對于橫向科研經(jīng)費(fèi)而言，可依據(jù)合同規(guī)定和當(dāng)事人委托具體調(diào)整。但對于縱向科研經(jīng)費(fèi)來說，其調(diào)整程序就相對繁雜，加之預(yù)算經(jīng)費(fèi)在原則上具有一經(jīng)批復(fù)不可輕易調(diào)整的規(guī)定，所以在確定確實(shí)需要調(diào)整后，應(yīng)由科研項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人上交申請，并對調(diào)整依據(jù)等事項(xiàng)詳細(xì)說明，在院負(fù)責(zé)人簽字及加蓋公章后，報(bào)財(cái)務(wù)處等相關(guān)機(jī)構(gòu)審批，才能達(dá)成縱向經(jīng)費(fèi)的合理調(diào)整。

而預(yù)算是對科研項(xiàng)目事項(xiàng)前端的把控，決算則是在科研工作結(jié)束后，主要由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提出驗(yàn)收申請并完成決算報(bào)表編制的全部過程。一項(xiàng)科研項(xiàng)目的完結(jié)，決算起到對整個(gè)事項(xiàng)的呈現(xiàn)與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的反思作用。因此，其編制得愈加準(zhǔn)確、真實(shí)且可靠，才能提供有力支撐。同時(shí)，待項(xiàng)目完成驗(yàn)收后，項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人還應(yīng)到校科研院辦理結(jié)題手續(xù)，并及時(shí)送至財(cái)務(wù)處審核，對結(jié)余資金結(jié)賬處理，故高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的內(nèi)控管理精髓在預(yù)算與決算中體現(xiàn)得愈加通透，才能真正起到本項(xiàng)總結(jié)與其他借鑒的關(guān)鍵作用。

（三）資產(chǎn)與采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制

科研經(jīng)費(fèi)歷來實(shí)行“國家所有、統(tǒng)一政策、分級管理、責(zé)任到人”的管理機(jī)制，同時(shí)一般統(tǒng)一交由資產(chǎn)管理處進(jìn)行管理。在具體管控中，高校實(shí)行科研設(shè)備儀器保管人負(fù)責(zé)機(jī)制，所以，當(dāng)保管人或保管單位出現(xiàn)變動時(shí)，應(yīng)及時(shí)辦理調(diào)撥手續(xù)。如果資產(chǎn)年久失修、陳舊落后，需經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，對資產(chǎn)進(jìn)行處理，而一旦進(jìn)入到處置階段，還需對由于過錯(cuò)導(dǎo)致的責(zé)任事故高度警覺，以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)全生命周期的合理管控。另外，對于科研經(jīng)費(fèi)管理環(huán)節(jié)，資產(chǎn)的采購環(huán)節(jié)更為關(guān)鍵。對可歸屬于政府采購目錄的科研采購項(xiàng)目，要依據(jù)規(guī)定進(jìn)行限額采購；若不屬于政府集中采購，但預(yù)算超過集中采購限額，還要交由學(xué)校統(tǒng)采。對余下未達(dá)到采購限額的項(xiàng)目，可交由各科研項(xiàng)目組自行購買。在采購?fù)瓿珊螅骺蒲许?xiàng)目組應(yīng)提供正規(guī)合同與發(fā)票，若設(shè)備價(jià)值達(dá)1,000元以上，需由該科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人持相關(guān)材料到資產(chǎn)處辦理點(diǎn)驗(yàn)手續(xù)，并交由學(xué)校統(tǒng)一保管，以此降低高校資產(chǎn)采購過程中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，提升內(nèi)部控制執(zhí)行質(zhì)量與效率。

三、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)內(nèi)部控制現(xiàn)存問題

高校在科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制環(huán)節(jié)已厘清關(guān)鍵點(diǎn)，但是在實(shí)際執(zhí)行中，未免尚存在如下制約因素。

（一）內(nèi)控環(huán)境較為松散

一般而言，高校的科研經(jīng)費(fèi)管理多采用直線型模式，導(dǎo)致科研管理機(jī)構(gòu)與財(cái)務(wù)處的動態(tài)、良性溝通嚴(yán)重脫節(jié)?？蒲泄芾頇C(jī)構(gòu)往往過分關(guān)注科研成果，忽視經(jīng)費(fèi)使用；而財(cái)務(wù)處則恰恰相反，對項(xiàng)目整體運(yùn)作知之甚少，所以，科研項(xiàng)目與經(jīng)費(fèi)使用間存在巨大隔閡。同時(shí)，在管理制度方面，符合自身定位的特色經(jīng)費(fèi)管理制度缺位，加之內(nèi)控管理意識薄弱，下級部門如科研院等無法較好保證制度履行時(shí)效，所以高校在科研經(jīng)費(fèi)使用中硬約束不強(qiáng)，整體內(nèi)控環(huán)境較為松散，各科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用事件屢有發(fā)生。

（二）風(fēng)評機(jī)制尚待加強(qiáng)

健全的各項(xiàng)內(nèi)控管理機(jī)制是高校實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)控管理的重要組成部分，而科研經(jīng)費(fèi)的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)主要存在于預(yù)算、日常支出和設(shè)備采購等方面。但在經(jīng)費(fèi)預(yù)算的實(shí)際編制中，高?？蒲许?xiàng)目負(fù)責(zé)人對會議、差旅及資料費(fèi)等具體內(nèi)容的主觀隨意性較強(qiáng)；在實(shí)際使用中，與預(yù)算不符情形時(shí)有發(fā)生；同時(shí)，科研院與預(yù)算處在預(yù)算審核時(shí)由于風(fēng)評機(jī)制不健全導(dǎo)致重形式而輕實(shí)質(zhì)，長此以往，不免會有部分存有僥幸心理的負(fù)責(zé)人未將經(jīng)費(fèi)用到實(shí)處，甚至虛構(gòu)項(xiàng)目套取科研經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)流失現(xiàn)象頻發(fā)，串項(xiàng)、變項(xiàng)支出屢禁不止，大大降低高?？蒲薪?jīng)費(fèi)利用效率。

（三）內(nèi)控確有薄弱環(huán)節(jié)

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的內(nèi)控活動貫穿于項(xiàng)目立項(xiàng)到成果管理的全過程，但由于多環(huán)節(jié)涉及多業(yè)務(wù)、多人員，所以不免在這一系列活動中易存在管控薄弱陋習(xí)。如部分科研人員由于缺乏預(yù)算編制相關(guān)知識，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)的預(yù)算調(diào)整時(shí)常發(fā)生，增加決算不確定性。而在經(jīng)費(fèi)報(bào)銷過程中，又會出現(xiàn)諸多關(guān)聯(lián)方交易；在項(xiàng)目結(jié)題后尚有未結(jié)賬現(xiàn)象存在；同時(shí)對于項(xiàng)目結(jié)余資金，高校在具體管控中缺乏有效措施，常因使用不善而被收回。

（四）部門信息溝通不暢

科研經(jīng)費(fèi)管理不單單是科研管理部門與財(cái)務(wù)處的兩部門交集，還涉及設(shè)備處、國資辦、審計(jì)處與課題組等多部門。但在實(shí)際工作開展中，各部門秉承部門制度與各自的權(quán)責(zé)利開展工作，在溝通與配合上稍顯不足。科研院承擔(dān)項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)、結(jié)項(xiàng)等具體工作；財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)核算，確保經(jīng)費(fèi)使用合理合規(guī)。但財(cái)務(wù)人員受專業(yè)知識限制，對高校所評定立項(xiàng)的科研項(xiàng)目規(guī)律性的了解不足，在監(jiān)督管控中缺乏整體意識和專業(yè)把控能力。同時(shí)，設(shè)備處、國資辦負(fù)責(zé)科研設(shè)備和物資的具體管理；審計(jì)處負(fù)責(zé)對結(jié)題項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審計(jì)，但由于日常工作溝通乏力，使數(shù)據(jù)建設(shè)上各執(zhí)一詞，大大降低科研經(jīng)費(fèi)管控效力。

（五）缺乏經(jīng)費(fèi)動態(tài)監(jiān)督

目前，首先，高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)審計(jì)制度不夠完善，審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，加之對科研項(xiàng)目了解不夠，缺乏主觀能動性。其次，審計(jì)崗位職責(zé)界定相對模糊，無法保障審計(jì)獨(dú)立性、嚴(yán)肅性，無法形成良好監(jiān)督力。再次，部分高校的科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)多為項(xiàng)目結(jié)題后的事后審計(jì)而忽略過程審計(jì)。最后，科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人常身兼多個(gè)項(xiàng)目，所以項(xiàng)目之間的經(jīng)費(fèi)挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，為后期的審計(jì)工作和預(yù)算績效評價(jià)管理造成不同程度影響。

四、提升高?？蒲薪?jīng)費(fèi)內(nèi)部控制的有效路徑

（一）以頂層設(shè)計(jì)為先導(dǎo)，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

各大高校若想切實(shí)革新科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制，應(yīng)首先從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，建立學(xué)校、院系與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人三級管理體系，強(qiáng)化法人責(zé)任制，承擔(dān)服務(wù)并規(guī)范管理職責(zé)。尤其是在職能部門層，堅(jiān)持以人為本，強(qiáng)化服務(wù)意識，清晰界定職能交叉權(quán)責(zé)，方能充分調(diào)動科研人員的積極創(chuàng)造性。其次各高校應(yīng)在確保國有資產(chǎn)保值增值與安全使用管理前提下，盡量簡化辦事流程，創(chuàng)造科技創(chuàng)新內(nèi)部環(huán)境，加強(qiáng)政策宣貫，督促科研人員規(guī)范使用經(jīng)費(fèi)，培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識。最后制定兼具操作實(shí)用性及覆蓋面廣的科研經(jīng)費(fèi)管理制度，形成一種通上達(dá)下的內(nèi)控氛圍，實(shí)現(xiàn)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的內(nèi)控約束管理。

（二）以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心，優(yōu)化防控能力

各大高校應(yīng)針對科研經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)，建立健全風(fēng)評制度，利用內(nèi)、外協(xié)同合力將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍。具體的，高校應(yīng)成立風(fēng)評小組，定期與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、有關(guān)部門及時(shí)訪談，了解經(jīng)費(fèi)使用管理、登記備案與風(fēng)險(xiǎn)評估進(jìn)程并采取必要措施，做好事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作。而風(fēng)險(xiǎn)管控思路還需滲透到科研預(yù)算、經(jīng)費(fèi)收支、合同簽訂等重要環(huán)節(jié)，查找業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并評定風(fēng)險(xiǎn)等級，按級別制定應(yīng)對措施，才能精準(zhǔn)識別、有效控制高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，提升風(fēng)險(xiǎn)防控力。

（三）以流程完善為基礎(chǔ)，提高有效效能

高校應(yīng)高度重視科研經(jīng)費(fèi)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)梳理與把控力度。如在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮部門協(xié)作優(yōu)勢，利用財(cái)務(wù)人員專業(yè)與科研人員的實(shí)情把控力，為課題組答疑解惑，提高科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算精準(zhǔn)性。同時(shí)，內(nèi)部控制的職能發(fā)揮既要考慮有效性，還要避免重復(fù)控制的具體問題。所以，在流程設(shè)計(jì)整合梳理中應(yīng)通盤考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃，關(guān)注有效性、高效性與協(xié)同性，并加強(qiáng)對重要活動、關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的有力控制，簡化常規(guī)審批流程，打通各部門的溝通阻塞點(diǎn)，如對關(guān)聯(lián)方交易做到公平性檢查、對結(jié)余資金使用細(xì)則明確規(guī)定、對課題結(jié)題與結(jié)賬同步管控等，以此利于高校科研經(jīng)費(fèi)流程優(yōu)化與順暢銜接。

（四）以信息技術(shù)為抓手，提高溝通質(zhì)量

大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，高校科研經(jīng)費(fèi)的部門信息可實(shí)現(xiàn)動態(tài)共享，因此，利用信息平臺既能提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力，還能提升經(jīng)濟(jì)效益與決策依據(jù)。故以財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)為核心，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)、采購、教學(xué)、科研、人事等部門數(shù)據(jù)的自動對接，并對數(shù)據(jù)及時(shí)整理、分析，進(jìn)而建成一個(gè)可被科研項(xiàng)目組成員、監(jiān)督者和科研院、財(cái)務(wù)處等人員協(xié)同利用的數(shù)據(jù)共享平臺，可以確保信息順暢交流與有效反饋，以此打造一個(gè)與高校實(shí)時(shí)適配的良性持續(xù)數(shù)據(jù)交互生態(tài)圈。

（五）以內(nèi)審監(jiān)督為保障，促進(jìn)成果落實(shí)

以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的內(nèi)審監(jiān)督是防范高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)的重要關(guān)口，同時(shí)亦是對財(cái)務(wù)核查加強(qiáng)、會計(jì)信息質(zhì)量提高和及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示的有效通路。所以，各大高校應(yīng)加快內(nèi)部審計(jì)部門建成，通過對實(shí)物流、信息流與資金流的監(jiān)督檢查，完善高?？蒲薪?jīng)費(fèi)內(nèi)控管理。同時(shí)，內(nèi)審部門還要與財(cái)務(wù)處、科研部門形成三者聯(lián)動，分層面、多視域動態(tài)監(jiān)督科研經(jīng)費(fèi)使用，并切實(shí)保證各大高校根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化，適時(shí)更新、修訂，以此實(shí)現(xiàn)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的全流程監(jiān)督管理。

結(jié)語

高校從事探索性、創(chuàng)造性的科研活動，是國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的中堅(jiān)力量。隨著科技創(chuàng)新的縱深推進(jìn)和科研經(jīng)費(fèi)的持續(xù)投入，各大高校應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)并逐步完善科研經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部控制制度、流程等，以實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的最大效益。