政府制定價格成本監(jiān)審的風險管理芻議

吳槐慶　汪連娣　陳汪峰

政府制定價格成本監(jiān)審是提高政府定價科學性的重要制度，也是促進企業(yè)建立健全成本約束機制的重要手段，更是維護國家和廣大消費者權益的重要舉措。在十八大提出“全面推進依法治國”的新形勢下，成本監(jiān)審工作的作用日益重要，監(jiān)審領域愈加拓展，關注度空前擴大，隨之而來的監(jiān)審風險也日益凸顯。如何加強風險管理，既要站在政府價格管理部門的層次對整個成本監(jiān)審工作面臨的風險進行分析和評價，也要具體到每個監(jiān)審領域、每個監(jiān)審項目，開展風險評價和防范，把風險管理作為一種原則、一種程序，更是一種方法，充分運用到監(jiān)審業(yè)務實踐中，是當前值得研究的重要課題。

一、成本監(jiān)審風險的內涵特點

一般認為，由于政府制定價格成本監(jiān)審結論與客觀事實依據的偏離和監(jiān)審主體行為的錯誤產生的危害，以及監(jiān)審主體承擔相應責任的可能性，稱之為政府制定價格成本監(jiān)審風險。我國成本監(jiān)審工作起步較晚，制度建設、工作規(guī)范、理論研究等方面都處于探索階段，各行業(yè)成本監(jiān)審辦法還不夠健全，再加上監(jiān)審項目種類繁多，跨度很大，現有的監(jiān)審力量參差不齊，風險意識不夠，在實踐操作過程中，成本監(jiān)審機構法人或監(jiān)審人員往往會因主客觀原因，出現失誤、失職，導致政府制定價格成本監(jiān)審結論與客觀事實依據出現偏離。由于成本監(jiān)審機構是政府價格主管部門下屬機構，其風險產生的后果，不僅可能使監(jiān)審人員或法人受到黨紀行政處分，處理不當，更可能會引起價格決策失誤風險、被監(jiān)審企業(yè)經營風險、財政支出損失風險以及政府信任風險，甚至可能讓監(jiān)審機構面臨行政訴訟。

二、成本監(jiān)審風險的成因分析

成本監(jiān)審的風險源廣泛分布于監(jiān)審主體、監(jiān)審客體、監(jiān)審制度、監(jiān)審程序、監(jiān)審方法與技術、監(jiān)審依據和監(jiān)審環(huán)境等各個監(jiān)審要素之中，其中有可控因素，也有不可控因素；有內因，也有外因；有可辨因素，也有不可辨因素；有獨立因素，也有綜合因素等。面對上述眾多的風險源，可以通過監(jiān)審項目風險和監(jiān)審機構風險兩個層面來分析，找到不同層次風險的成因和風險管理的側重點。

（一）監(jiān)審項目風險

監(jiān)審項目風險是指在具體的監(jiān)審項目執(zhí)行過程中，監(jiān)審人員對被監(jiān)審單位或第三方合法權益造成損害的可能性。項目風險包括以下五個方面：一是監(jiān)審行為風險，指成本監(jiān)審不作為或亂作為所導致的風險；二是監(jiān)審客體風險，指被監(jiān)審對象，對成本監(jiān)審工作認識不足，存在虛報、瞞報、提供虛假成本資料，拖延時間，不積極配合，所產生的風險；三是監(jiān)審程序風險，指由于成本監(jiān)審人員未按法定的監(jiān)審程序進行監(jiān)審工作，導致監(jiān)審結論失效的可能性所導致的風險；四是監(jiān)審方法風險，指監(jiān)審方法與法律法規(guī)、政策文件不一致，與客觀事實依據有偏差，所導致的風險；五是監(jiān)審報告風險，是指監(jiān)審報告的不當表述或不當使用所形成的風險。

（二）監(jiān)審機構風險

監(jiān)審機構風險是指各級成本監(jiān)審機構，不能保證監(jiān)審工作質量，不能充分發(fā)揮監(jiān)審作用，直接影響到政府合理制定價格，并給監(jiān)審機構聲譽帶來的損失或應由監(jiān)審機構承擔責任的可能性。機構風險包括三類：一是由于沒有保持獨立性而形成的風險。成本監(jiān)審結論雖然是政府制定價格政策的重要依據，但并不是唯一的依據。往往有時候，政府價格管理部門內部職能界定不夠清晰，價格政策制定者簡單地將成本監(jiān)審結論當成價格政策制定結論，甚至要求成本監(jiān)審完全按照價格政策預期進行，違背監(jiān)審原則和依據，加大監(jiān)審風險。二是由于沒有建立合理完善的成本監(jiān)審制度而形成的風險。在實際工作中，部分核算原則、核算辦法、核算口徑等缺少統(tǒng)一的衡量尺度，監(jiān)審依據不足，隨意性過大。同時，成本監(jiān)審制度的法律效力也有待進一步提高，當前對經營者不提供或提供虛假成本資料的行為，無法進行有效處罰。三是由于沒有持續(xù)提高監(jiān)審人員能力而形成的風險。監(jiān)審隊伍的專業(yè)素質是監(jiān)審事業(yè)發(fā)展的關鍵，如果監(jiān)審機關不能保持監(jiān)審隊伍合理的專業(yè)結構，勝任的專業(yè)能力，和應有的職業(yè)道德水平，那么由于監(jiān)審人員產生的操作風險必然會越來越多的轉化為機構風險。

三、成本監(jiān)審機構的風險管理方法

當前在成本監(jiān)審實踐中，還沒有建立真正意義上的風險管理辦法，僅僅依靠監(jiān)審項目實施中的某些質量控制措施發(fā)揮著降低監(jiān)審風險的作用。實際上，風險管理是通過對風險的識別、衡量和控制，以最少的成本將風險導致的各種不利后果減少到最低限度的科學管理方法，求得以最小的監(jiān)審風險成本（指監(jiān)審人員、監(jiān)審機構所承擔的經濟、法律等后果責任保持在最低水平）最大限度滿足監(jiān)審需求方的期望值（指成本監(jiān)審最大限度地遵循合法、公平、科學、規(guī)范、效率原則，合理審核確定定價成本，以提高政府價格決策的科學性），達到最理想的監(jiān)審效果而采取的全面、系統(tǒng)、綜合的管理方法，具體可以通過以下四種方法實現：

（一）風險預判

風險預判是指對成本監(jiān)審風險的提前感知，可以從三個方面進行：一是從尋找制度漏洞著手，完善各項成本監(jiān)審規(guī)章制度，進一步明確成本監(jiān)審工作職責、規(guī)章制度，嚴格成本監(jiān)審工作程序，統(tǒng)一核算原則、核算辦法、核算口徑，把制度建設作為抓管理、求長效，抓基礎、促發(fā)展，抓全局、管長遠的首要工作，并結合工作實際不斷推動制度的深化、細化、配套和延伸，確保每項工作、每個環(huán)節(jié)、每個步驟都有章可循、有度可量；二是從建立健全成本監(jiān)審資料數據庫著手，構建涵蓋省、市、縣三級價格主管部門的中心數據庫，數據庫內容包括目前成本監(jiān)審管理與服務所涉及的各項業(yè)務以及不同時期、不同企業(yè)、不同行業(yè)甚至不同地區(qū)的數據指標，并通過數據的公開、共享、交換和對比，發(fā)現成本監(jiān)審項目異常數據；三是從抓項目風險評價著手，分析具體監(jiān)審項目所面臨的各種風險及其影響因素，是對監(jiān)審活動潛在的風險以及可能承擔的責任，進行鑒定、衡量與分析，從而掌握監(jiān)審風險的來源，以便為風險控制提供依據，并根據監(jiān)審風險的性質和產生的原因，采取不同的防范措施和控制對策。

（二）風險回避

風險回避是指監(jiān)審機構有意識地放棄部分監(jiān)審行為，完全避免特定的損失風險。價格主管部門和監(jiān)審機構必須堅持法定職責，從市場經濟出發(fā)，按照市場經濟規(guī)律重新認識并準確界定政府定價及政府定價成本監(jiān)審的職能范圍，實行精簡有效的目錄管理，減少預測項目監(jiān)審，減少個別項目監(jiān)審，盡量開展社會平均合理費用支出成本監(jiān)審，改善價格決策方法，避免直接采用單一成本監(jiān)審結論作為價格制定唯一依據；對未列入成本監(jiān)審目錄的商品和服務價格，一般不做成本監(jiān)審，如確有需要，僅開展適當的成本調查，供價格決策參考。對同一經營者同一種商品或服務成本，同一會計年度內原則上不得交叉實施或重復實施定調價監(jiān)審；沒有正式營業(yè)的或處于建設過程的項目，同一建設期內和沒有項目決算前原則上不得交叉實施或重復實施定調價監(jiān)審和成本監(jiān)審。

（三）風險轉移

風險轉移是指通過契約或制度變更等形式將監(jiān)審機構的風險轉移到受讓人或參與人承擔的行為，通過風險轉移過程可以大幅度降低監(jiān)審機構的風險程度。具體可以分兩種模式進行處理：一是，在現有政策框架下，首先，要求被監(jiān)審對象出具成本監(jiān)審承諾書，承諾所提供的財務會計資料及相關成本資料是合法、真實和完整的，如有不符，愿承擔相應的法律責任；其次，重大調定價以及難度較大、風險較大的成本監(jiān)審項目，事先委托會計師事務所，依據成本監(jiān)審有關辦法，進行專項審計，提出專業(yè)意見建議；最后，健全依法決策機制，逐步把公眾參與、專家論證、法律評估作為重大行政決策的法定程序，提高決策的科學化、民主化和法制化水平。二是，將現行的實質審查調整為形式審查，成本監(jiān)審機構僅對申請材料的形式要件是否具備進行審查，審查其申請材料是否齊全，是否符合法定形式，對于申請材料的真實性、合法性不作審查。實現這一模式，首先，需要修改政府制定價格成本監(jiān)審辦法，從法律、法規(guī)上允許形式審查；其次，規(guī)定企業(yè)上報的成本監(jiān)審材料，必須包含經會計師事務所等有相應資質的第三方機構依據成本監(jiān)審有關辦法及規(guī)定出具的專業(yè)審計意見報告，由專業(yè)機構對監(jiān)審結論的合法性、相關性、合理性負責。

（四）風險內控

風險內控是指在成本監(jiān)審人員內部管理層面上的風險控制，主要抓好以下方面工作：一是培養(yǎng)風險責任感，要使監(jiān)審人員充分認識到監(jiān)審風險、監(jiān)審風險損失及其管理與控制，樹立風險意識，培養(yǎng)工作中隨時能夠客觀判斷監(jiān)審風險點的能力；二是強化制度程序執(zhí)行力，認真履行相關工作手續(xù)，力爭做到事事有記載，條條有依據；三是加強監(jiān)審人員業(yè)務培訓，不僅要幫助監(jiān)審人員系統(tǒng)、全面、準確地掌握成本監(jiān)審各項工作內容和要求，還要讓監(jiān)審人員熟悉經濟管理、法律法規(guī)、成本會計等專業(yè)知識，不斷提高監(jiān)審人員的綜合素質，并從各方面調動監(jiān)審人員工作積極性，促進監(jiān)審人員各方面業(yè)務水平的提高，進一步降低監(jiān)審風險。