“政府公信力”文獻(xiàn)綜述與展望

王鴿子

(中共西寧市委黨校，青海 西寧 810008)

政府公信力是整個(gè)社會(huì)信任體系的基石，與此同時(shí)也是整個(gè)社會(huì)有序良好運(yùn)行的前提條件和必要保障。如今正是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的深刻變革階段，學(xué)術(shù)研究更要為畫好同心圓，筑夢(mèng)新時(shí)代保駕護(hù)航。在此背景下，對(duì)政府公信力的相關(guān)研究進(jìn)行一次系統(tǒng)梳理就顯得非常迫切和必要。通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的檢索分析，梳理該方面的諸多研究成果，一方面可以精準(zhǔn)把握相關(guān)研究的主要脈絡(luò)，另一方面也可以探知該研究領(lǐng)域未來(lái)的發(fā)展趨向，進(jìn)而形成相對(duì)成熟完善的研究體系。

1 “政府公信力”相關(guān)文獻(xiàn)檢索概況

縱觀諸多學(xué)者的主要思想，“政府公信力”與“政府誠(chéng)信”、“政府信任”等相近研究主題具有一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。鑒于此，筆者分別對(duì)這3個(gè)研究主題進(jìn)行檢索，截至2021年3月10日下午2點(diǎn)，以“政府公信力”為關(guān)鍵詞，在中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)(CNKI)中高級(jí)檢索設(shè)置來(lái)源類別為“CSSCI”可以搜索到2003年8月-2021年的期刊有264篇；“政府誠(chéng)信”可檢索到2003年1月-2021年的期刊88篇；“政府信任”可檢索到2006年7月-2021年的期刊243篇。由此可見，最早開始研究的是“政府誠(chéng)信”，但“政府公信力”的相關(guān)文獻(xiàn)最為豐富，相對(duì)具有代表性和研究的價(jià)值。

學(xué)者們對(duì)于“政府公信力”的關(guān)注，是受到了公共危機(jī)的牽引。我國(guó)最早討論政府公信力的文章是《政府公信力：理念、行為與效率的研究視角——以“非典型性肺炎”防治為例》一文，自此開啟了“政府公信力”的研究先河。伴隨著公共危機(jī)事件的發(fā)生以及政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整，“政府公信力”逐漸掀起研究熱潮，在2013年到達(dá)高峰，為避免公信力成為政府治理的阿喀琉斯之踵，一些學(xué)者紛紛發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，理性探討，2018年和2020年實(shí)現(xiàn)小幅回升。究其原因，一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)，“中國(guó)夢(mèng)”的提出以及服務(wù)型政府理念的深化，更是強(qiáng)化了政府的職責(zé)意識(shí)；另一方面，則是緣于學(xué)界對(duì)無(wú)縫隙政府、公民社會(huì)等研究的不斷深入，設(shè)計(jì)了更合乎實(shí)際的政府公信力指標(biāo)體系。但是“政府公信力”與成熟的研究主題之間還有一段值得探索的距離。

政府公信力側(cè)重基礎(chǔ)研究，應(yīng)用研究薄弱?；A(chǔ)研究發(fā)文量在所檢索到的文獻(xiàn)中占70.04%，因此出現(xiàn)了基礎(chǔ)研究百花齊放的繁榮景象。同時(shí)也應(yīng)該看到，“政府公信力”是一個(gè)實(shí)踐性很強(qiáng)的政府治理評(píng)價(jià)指標(biāo)，理論的研究總歸要應(yīng)用和反饋于現(xiàn)實(shí)，在實(shí)踐中不斷接受檢驗(yàn)，才能促使基礎(chǔ)的理論研究不斷深化和完善。

2 政府公信力基礎(chǔ)研究現(xiàn)狀評(píng)析

學(xué)者們分別從不同著眼點(diǎn)入手，試圖對(duì)政府公信力進(jìn)行科學(xué)界定，使其內(nèi)涵更為豐富和完善。本文所闡述的是爭(zhēng)議比較大的兩個(gè)方面，主要從涵義、指標(biāo)體系方面予以探討。

2.1 關(guān)于政府公信力的涵義方面

不同學(xué)者從多個(gè)角度對(duì)“政府公信力”的內(nèi)涵進(jìn)行了系統(tǒng)的闡釋，其中相對(duì)具有典型性的看法有：

2.1.1 “信”文化背景。 陶振(2012，2013)認(rèn)為，西方“信”文化具有深厚的契約觀念基礎(chǔ)，其中“信”的行為規(guī)則最早可追溯到羅馬的宗教，后來(lái)發(fā)展成為傳播學(xué)的重要研究領(lǐng)域，而最早將公信力與政府結(jié)合到一起的就是社會(huì)契約論思想家對(duì)政府起源的假說(shuō)。[1-2]后來(lái)衍生出公共信托理論，側(cè)重調(diào)整個(gè)人和國(guó)家之間的權(quán)義關(guān)系。

2.1.2 政府公信力產(chǎn)生的角度。 高衛(wèi)星(2005)賦予公共行政活動(dòng)道德屬性，政府據(jù)此與公眾建立的良性關(guān)系即為政府公信力[3]。朱光磊等(2011)認(rèn)為政府公信力是原汁原味的本土化概念，并沒有英語(yǔ)詞匯能在嚴(yán)格意義上與之相對(duì)應(yīng)，其主要產(chǎn)生于政府的自發(fā)自愿行為，體現(xiàn)為政府的一種能力[4]。

2.1.3 政府公信力、政府誠(chéng)信與政府信用等相關(guān)概念辨析的角度。①包含關(guān)系。龔培興(2003)，周紅(2007)認(rèn)為政府公信力與政府信用的區(qū)分是模糊的，而前者的概念比較豐富，包含了政府信用與政府信任[5-6]。這與唐土紅的觀點(diǎn)不謀而合，即認(rèn)為政府公信力是一個(gè)綜合性的概念，包含政府信用、資源、能力、關(guān)系、公眾評(píng)價(jià)和心理意識(shí)觀[7]。②等同關(guān)系。舒小慶(2008)將政府公信力等同于政府信用，即二者都是公眾對(duì)于政府的印象和評(píng)價(jià)[8]。③不同關(guān)系。一些學(xué)者認(rèn)為政府公信力與政府信用既緊密相關(guān)又有所區(qū)別。朱光磊等(2011)指出政府信用、政府誠(chéng)信是行政行為結(jié)果的體現(xiàn)，政府公信力則貫穿于行政活動(dòng)的過(guò)程，三者之間的關(guān)系為結(jié)果與過(guò)程、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)[4]。在理論上，政府信任和政府公信力是兩個(gè)概念；在經(jīng)驗(yàn)層面，政府信任與政府公信力也并非一致[9]。 綜上所述，眾多學(xué)者各抒己見，對(duì)“政府公信力”內(nèi)涵的理解較為豐富。但同時(shí)也反映出對(duì)“政府公信力”的定性研究比較混亂，常常出現(xiàn)把相關(guān)概念混為一談，對(duì)它們之間的關(guān)系缺乏必要的細(xì)分[4]。

2.2 關(guān)于政府公信力指標(biāo)體系方面

政府公信力這么抽象的概念怎么進(jìn)行衡量？具體包含哪些方面？也就是說(shuō)，如何構(gòu)建政府公信力的指標(biāo)體系，一直以來(lái)都是學(xué)術(shù)界對(duì)政府公信力進(jìn)行研討的主要方面。

2.2.1 單因素說(shuō)。劉雪華(2011)將政府公信力的提升與政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)調(diào)政府公信力是政府積極履行職能之后所產(chǎn)生的一種正面的社會(huì)反響。鑒于此，唯有科學(xué)合理的完善政府職能才能進(jìn)一步提升政府的公信力[10]。

2.2.2 兩因素說(shuō)。王慧、洪瑾(2008)從政府公信力的內(nèi)涵進(jìn)行分析，得出影響政府公信力高低的因素主要有兩個(gè)：其一是公眾對(duì)行政行為所展現(xiàn)出來(lái)的態(tài)度，其二取決于公眾對(duì)各項(xiàng)公共服務(wù)的滿意度[11]。

2.2.3 三因素說(shuō)?；谡握J(rèn)同的來(lái)源，陶振(2012)認(rèn)為政府公信力的生成需要以利益、制度和價(jià)值認(rèn)同為基礎(chǔ)，這三者具體體現(xiàn)為公共治理的有效性、公共規(guī)則體系的公正性以及意識(shí)形態(tài)資源的豐富程度[12]。

2.2.4 五因素說(shuō)。呂維霞和王永貴(2010)基于公眾感知的視角，通過(guò)PLS-Graph軟件構(gòu)建了相應(yīng)的結(jié)構(gòu)方程模型，分析了滿意度、政府形象、政府承諾、公眾感知質(zhì)量、公眾人口統(tǒng)計(jì)特征的差異性對(duì)政府公信力的影響[13]。

由此看來(lái)，目前學(xué)界對(duì)于政府公信力指標(biāo)體系的量化爭(zhēng)論不已。那么哪些指標(biāo)可以更好地反映“政府公信力”這個(gè)客觀概念?顯而易見的是，政府公信力是一個(gè)動(dòng)態(tài)的體系，其指標(biāo)類別既是一個(gè)體系內(nèi)各種具體要素細(xì)化分裂的過(guò)程，與此同時(shí)也是多種外在要素，包括新生因子競(jìng)相涌入的過(guò)程。

3 “政府公信力”研究現(xiàn)狀的反思及展望

政府公信力是公共管理學(xué)科的重要研究主題，其發(fā)展經(jīng)過(guò)了從概念辨析到指標(biāo)體系構(gòu)建，從基礎(chǔ)理論研究到社會(huì)實(shí)踐方方面面的探索。令人遺憾的是，目前學(xué)者們對(duì)該主題的研究還存在一定的不足之處。

3.1 政府公信力基礎(chǔ)理論研究的成就與缺憾

政府公信力究竟是獨(dú)具中國(guó)特色的本土概念還是舶來(lái)元素，至今尚無(wú)定論。因此，學(xué)者們眾說(shuō)紛紜。這既是政府公信力基本內(nèi)涵豐富性的根源，也是其缺乏統(tǒng)一性的根本緣由。

3.1.1 政府公信力雖有頗豐的內(nèi)涵研究，但尚無(wú)形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。 通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的分析可以看出，眾多研究者們對(duì)政府公信力的內(nèi)涵至今沒有達(dá)成共識(shí)，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)政府公信力內(nèi)涵的普遍性，有學(xué)者側(cè)重政府公信力內(nèi)涵的西方背景，眾說(shuō)紛紜不利于形成一般性的范式。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況呢？可能的原因是：受制于現(xiàn)實(shí)環(huán)境，急切追求實(shí)用性而忽略了理論的深度。因此，如何剝離并形成相對(duì)統(tǒng)一的內(nèi)涵，從而使學(xué)界達(dá)成基本共識(shí)還有很長(zhǎng)的一段路要走，而這則是精準(zhǔn)把握政府公信力的核心和前提。

3.1.2 政府公信力指標(biāo)體系的探討碩果累累，但話語(yǔ)繁雜。 學(xué)者們立足于自身的專業(yè)角度富有邏輯、較為客觀地闡釋政府公信力指標(biāo)體系的構(gòu)成，形成了不同的指標(biāo)體系，這也造成了較為混亂的局面。針對(duì)本文所涉及的文獻(xiàn)而言，主要是基于本土開展的具體研究。因此，適當(dāng)借鑒國(guó)外的研究體系，可以為本土研究注入新鮮血液，這是有效解決政府公信力紛亂理論體系的可行途徑。

3.2 政府公信力應(yīng)用研究亟須進(jìn)一步發(fā)展

學(xué)界對(duì)政府公信力的研究，主要始于對(duì)“非典”事件的反思過(guò)程，危機(jī)事件賦予政府公信力蓬勃的生命力。十九大報(bào)告為現(xiàn)實(shí)政治生態(tài)指引了明確的方向：增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。因此政府公信力的研究對(duì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。尤其是隨著新媒體的崛起，政府及其行政人員時(shí)刻處于網(wǎng)絡(luò)的放大鏡之下，無(wú)形之中增加了施政壓力。同時(shí)，政民之間的“真空距離”越來(lái)越短，這既是巨大的挑戰(zhàn)，但恰恰也是提高威望的有力跳板[14]。

與此同時(shí)，十分必要和迫切進(jìn)一步拓展應(yīng)用研究，對(duì)于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的回應(yīng)和獻(xiàn)策，同時(shí)也是解決基礎(chǔ)理論研究瓶頸問(wèn)題的關(guān)鍵。如今，政府公信力所處的狀態(tài)正是基礎(chǔ)理論研究成果豐富但缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，應(yīng)用研究稍顯不足，亟須進(jìn)一步拓展。

3.3 政府公信力研究面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

客觀衡量某個(gè)研究領(lǐng)域相關(guān)基礎(chǔ)理論成熟度關(guān)鍵標(biāo)尺影響因素主要包括理論研究的深度、所持續(xù)的時(shí)間、方法體系的成熟、合理的人才梯隊(duì)[15]。通過(guò)對(duì)政府公信力相關(guān)研究的分析，政府公信力方面的發(fā)育尚有一定的成長(zhǎng)空間。

之所以這樣說(shuō)，原因有4個(gè)方面：①圍繞政府公信力所開展的理論研究尚缺乏一定的深度。這一方面是基礎(chǔ)理論研究的文章數(shù)量較少，另一方面則體現(xiàn)在政府公信力范疇內(nèi)還有不少內(nèi)容沒有引起關(guān)注。②政府公信力理論研究孕育時(shí)間較短，沒有形成一定的規(guī)模。③針對(duì)政府公信力開展理論研究的方法仍然在摸索和尋覓。當(dāng)前，圍繞相關(guān)方面進(jìn)行研究主要運(yùn)用的是文獻(xiàn)法和比較法，在前人的基礎(chǔ)上充實(shí)和完善自我的相關(guān)理論設(shè)計(jì)。值得注意的是，政府公信力既是理論與實(shí)踐互相影響和作用的模塊，同時(shí)也是跨學(xué)科的交叉領(lǐng)域，而理論的研究不能脫離現(xiàn)實(shí)環(huán)境，在研究方法的應(yīng)用上應(yīng)當(dāng)更加的豐富和多元。④若想持續(xù)地 深入研究，人才梯隊(duì)建設(shè)刻不容緩。就目前而言，關(guān)注政府公信力這一主題的人越來(lái)越多，但是學(xué)術(shù)水平和理論功底參差不齊，進(jìn)行系統(tǒng)理論研究的承接關(guān)系尚未顯現(xiàn)，而專業(yè)人才是研究延續(xù)性的重要基礎(chǔ)。因此，人才梯隊(duì)的培養(yǎng)和建設(shè)是重中之重。