人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理的制度分析

胡琦

2021年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》將“完善基層協(xié)商民主制度”作為提升基層治理能力的重要途徑，并且提出“支持群團(tuán)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能”，即明確了人民團(tuán)體在基層治理的角色與功能，為推進(jìn)人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理提供了具體的政策依據(jù)。從實(shí)踐層面來看，人民團(tuán)體協(xié)商在基層治理中有兩種表現(xiàn)形式：一種是人民團(tuán)體作為協(xié)商平臺，各主體在人民團(tuán)體這個(gè)平臺上開展協(xié)商治理;另一種是人民團(tuán)體作為協(xié)商主體，與其他主體開展協(xié)商推進(jìn)基層治理。當(dāng)前，工青婦等人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理正處于制度建設(shè)與制度完善階段，迫切需要總結(jié)其制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。基于此，本文著力于對人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理進(jìn)行制度分析，闡釋其制度變遷的邏輯、動(dòng)力和困境，并提出制度完善的目標(biāo)和路徑。

一、人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理的制度變遷

改革開放初期的基層民主改革催生了工青婦等人民團(tuán)體參與基層協(xié)商的制度，而對其制度的規(guī)范化、體系化起重要作用的是建設(shè)“和諧社會”戰(zhàn)略的提出，以及新時(shí)代協(xié)商民主和國家治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新實(shí)踐。

（一）基層民主改革與人民團(tuán)體參與協(xié)商對話的提出

改革開放初期，鄧小平同志指出要通過推動(dòng)政治體制改革，“調(diào)動(dòng)基層和工人、農(nóng)民和知識分子的積極性”。在此背景下，國家推動(dòng)城鄉(xiāng)基層民主制度建設(shè)，賦予基層群眾更大的自治權(quán)，為民主參與提供了政治空間，促進(jìn)了城鄉(xiāng)基層的議事會、懇談會、咨詢會等協(xié)商民主機(jī)制的形成。1987年，黨的十三大首次提出“社會協(xié)商對話機(jī)制”的概念，強(qiáng)調(diào)“群團(tuán)組織也要改革組織制度，轉(zhuǎn)變活動(dòng)方式，積極參與社會協(xié)商對話”。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民團(tuán)體開始著手健全社會協(xié)商機(jī)制。1988 年4 月，共青團(tuán)中央印發(fā)《關(guān)于做好共青團(tuán)社會協(xié)商對話的工作意見》。同年，共青團(tuán)的十二大明確提出“共青團(tuán)要積極參與社會協(xié)商對話”，明確表示“要在團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)建立接待日、懇談會等制度，直接聽取青年的呼聲”。此外，1988年10月，中國工會第十一次全國代表大會強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大工會對國家事務(wù)的民主參與和社會監(jiān)督，健全對工會的協(xié)商對話機(jī)制。在這個(gè)時(shí)期，協(xié)商對話機(jī)制作為政治體制改革的組成部分，其實(shí)質(zhì)是使人民團(tuán)體成為廣大群眾參與民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的渠道?？梢?，在社會主義民主政治改革大潮中，人民團(tuán)體參與協(xié)商民主建設(shè)拉開了序幕。

（二）推進(jìn)社會建設(shè)的戰(zhàn)略下人民團(tuán)體參與基層協(xié)商的制度發(fā)展

黨的十三屆四中全會以后，人民團(tuán)體參與社會事務(wù)管理的協(xié)商民主途徑開始萌芽。1997年黨的十五大召開，強(qiáng)調(diào)“工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體要在管理國家和社會事務(wù)中發(fā)揮民主參與和民主監(jiān)督作用”。這為人民團(tuán)體通過協(xié)商民主機(jī)制表達(dá)、協(xié)調(diào)和維護(hù)群眾合法權(quán)益提供了契機(jī)。一方面，以人民團(tuán)體為渠道的協(xié)商民主機(jī)制興起。比如，從20世紀(jì)90年代中期開始，工會逐漸在工資集體協(xié)商制度發(fā)揮重要作用。時(shí)任全國總工會主席尉健行在全總十二屆六次主席團(tuán)會議上指出，“貫徹實(shí)施勞動(dòng)法，對工會來講，‘牛鼻子就是集體合同”。另一方面，人民團(tuán)體加強(qiáng)與民主黨派的聯(lián)系，為在人民政協(xié)平臺上開展協(xié)商民主準(zhǔn)備了條件。比如，1992年起，全國婦聯(lián)開始與民主黨派召開婦委會聯(lián)席會議。[1]這對提升民主黨派內(nèi)婦女界的參政議政能力大有助益。

黨的十六大以后，人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理進(jìn)入制度完善階段。在黨中央建立“和諧社會”的戰(zhàn)略目標(biāo)下，改善黨群關(guān)系成為基層政府推動(dòng)協(xié)商民主制度化的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)力。其典型的標(biāo)志是浙江溫嶺的“民主懇談會”的產(chǎn)生。[2]人民團(tuán)體作為黨聯(lián)系群眾的紐帶，在改善黨群關(guān)系的工作中責(zé)無旁貸。這推動(dòng)人民團(tuán)體進(jìn)行轉(zhuǎn)型，以增強(qiáng)社會參與為核心目標(biāo)，更好地將協(xié)商民主嵌入到履職過程中。首先，協(xié)商民主機(jī)制進(jìn)一步“下沉”到人民團(tuán)體在農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等區(qū)域的基層組織網(wǎng)絡(luò)。比如，“青年之家”“婦女之家”“職工之家”等既是人民團(tuán)體主導(dǎo)的基層服務(wù)性平臺，也是開展基層協(xié)商的重要載體。其次，協(xié)商民主機(jī)制是人民團(tuán)體擺脫“官僚主義”，參與社區(qū)管理，搞好社區(qū)服務(wù)的重要方式。比如，協(xié)商民主為青年社會組織提供了便捷的參與機(jī)制，使之成為共青團(tuán)團(tuán)結(jié)、服務(wù)和組織青年的重要載體。

總之，人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理制度的形成體現(xiàn)了漸進(jìn)性的歷史特征，針對黨和國家在不同時(shí)期的政治社會改革戰(zhàn)略，人民團(tuán)體重點(diǎn)圍繞著“去行政化”推動(dòng)制度變革。

（三）推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略下人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理的制度體系建設(shè)

中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化要求建立健全的制度體系和提升制度執(zhí)行能力。2015年，中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主的意見》將人民團(tuán)體協(xié)商作為七種協(xié)商渠道之一，明確規(guī)定了其角色定位與基本職能。同年印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》指出要“積極組織和代表所聯(lián)系群眾參與協(xié)商民主，融入城鄉(xiāng)基層群眾自治和企事業(yè)單位民主管理之中”。2020年，黨的十九屆五中全會明確指出人民團(tuán)體要發(fā)揮作用引領(lǐng)新社會階層、志愿者參與社會治理。在這些政策指導(dǎo)下，人民團(tuán)體積極參與村（居）民議事、民情懇談、工資集體協(xié)商等基層協(xié)商治理活動(dòng)的制度走向健全完善：一是制度體系逐漸完備。人民團(tuán)體依托人民政協(xié)平臺，發(fā)揮協(xié)商主體作用，形成提案協(xié)商、專題協(xié)商、界別協(xié)商等形式等多種制度形式。并且，在基層服務(wù)組織的支持下，人民團(tuán)體與社會組織、普通群眾開展線上線下協(xié)商，形成以人民團(tuán)體作為協(xié)商平臺的民意調(diào)查式協(xié)商、群眾議事協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等制度形式。二是制度程序更加科學(xué)規(guī)范。建構(gòu)人民團(tuán)體協(xié)商的工作程序，形成立法協(xié)商、行政協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商等制度形式。三是制度運(yùn)行促進(jìn)有效治理。建立健全議事會議制度、聽證會議制度，使人民團(tuán)體協(xié)商成為推進(jìn)基層有效治理的重要途徑。

二、人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理的制度變遷機(jī)理

在社會多元化的背景下，因行政化、官僚化的運(yùn)行方式造成的治理困境凸顯，限制了人民團(tuán)體在基層協(xié)商治理的作用，從外部誘發(fā)了制度改革。隨著社會利益分化，人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理的實(shí)踐形成諸多利益相關(guān)者，他們的行為、觀念與偏好構(gòu)成了影響其制度變遷的內(nèi)部因素。

（一）社會多元化和人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理的制度變遷

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制變革催生了新職業(yè)，產(chǎn)生以職業(yè)為基礎(chǔ)新的社會階層。面對社會階層的異質(zhì)化，群眾“碎片化”的利益需求，人民團(tuán)體在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的行政化和官僚化的管理方式，難以真正組織群眾、服務(wù)群眾和引導(dǎo)群眾，不能發(fā)揮好利益表達(dá)、利益整合、提供服務(wù)和維護(hù)權(quán)益的作用。這促使人民團(tuán)體探索群眾工作的新方法，將協(xié)商民主機(jī)制嵌入到組織運(yùn)行之中，從而拓寬聯(lián)系群眾的渠道，精準(zhǔn)地把握群眾需求。

網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、非公經(jīng)濟(jì)組織和社會組織催生了新的社會群體和公共空間。工人中的“白領(lǐng)”階層，以專業(yè)技術(shù)人員為主的“新中產(chǎn)”比例增大，特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)催生的新業(yè)態(tài)推動(dòng)自由職業(yè)群體的迅速增長。[3]人民團(tuán)體原有的“自上而下”組織體系，難以有效覆蓋新興的社會群體。這促使人民團(tuán)體在加強(qiáng)組織建設(shè)時(shí)注重引入?yún)f(xié)商民主機(jī)制：一方面發(fā)揮協(xié)商民主包容差異的作用，建立人民團(tuán)體和新興群體的有效溝通渠道;另一方面發(fā)揮協(xié)商民主推進(jìn)協(xié)同的作用，更好地建立人民團(tuán)體的樞紐組織，進(jìn)而完善人民團(tuán)體和社會組織展開合作治理的組織網(wǎng)絡(luò)。

此外，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會治理格局的變遷，新的治理需求劇增。我國社會分化加劇，造成了許多新的社會矛盾，影響了社會政治穩(wěn)定，拖累了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。針對這些新形勢，人民團(tuán)體要努力承擔(dān)社會責(zé)任，把發(fā)展社會職能作為工作方向。2015年，中央群團(tuán)工作會議要求群團(tuán)要圍繞黨和國家中心任務(wù)開展工作，參與創(chuàng)新社會治理，協(xié)調(diào)化解矛盾糾紛和利益沖突。但是，人民團(tuán)體在本質(zhì)上存在政治性與社會性的“二重性”，難以協(xié)調(diào)好政治職能和社會職能，因此需要開展制度創(chuàng)新，將協(xié)商民主機(jī)制嵌入到人民團(tuán)體的工作機(jī)制之中，推動(dòng)人民團(tuán)體的功能轉(zhuǎn)型，激發(fā)參與社會治理的活力。

（二）人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理的制度變遷背后的利益相關(guān)者

利益相關(guān)者是指圍繞著某組織運(yùn)行過程中出現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)主體。1984年，弗里曼正式提出利益相關(guān)者理論，指出利益相關(guān)者之間的互動(dòng)能夠影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并通過對組織內(nèi)外的眾多利益相關(guān)者的利益進(jìn)行合理的契約制度安排，可獲得持續(xù)的競爭優(yōu)勢。當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者將利益相關(guān)者理論引入公共治理領(lǐng)域研究，對教育、衛(wèi)生、環(huán)境等問題進(jìn)行了深入探討。就人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理而言，其利益相關(guān)者主要有基層黨組織、基層政府、人民團(tuán)體、自治組織、企事業(yè)單位、社會組織、志愿者、基層群眾等。

人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理的制度變遷是利益相關(guān)者利益博弈的結(jié)果。在國家與社會關(guān)系轉(zhuǎn)型的客觀現(xiàn)實(shí)下，原有的政社關(guān)系結(jié)構(gòu)正在解體。利益相關(guān)者之間政治互動(dòng)關(guān)系發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，正處于分化調(diào)整之中：其一，在人民團(tuán)體與社會組織的互動(dòng)過程中，社會組織的自主性和參與權(quán)擴(kuò)大，兩者之間表現(xiàn)出相互競合的利益關(guān)系。雙方在爭奪各自所聯(lián)系社會群體支持的同時(shí)，對服務(wù)和整合社會群體存在優(yōu)勢互補(bǔ);其二，人民團(tuán)體在與黨委的互動(dòng)過程中，獨(dú)立自主地開展工作的空間擴(kuò)大。主要原因在于人民團(tuán)體的行動(dòng)邏輯轉(zhuǎn)向基于政黨和社會的關(guān)系維度的雙向良性互動(dòng)邏輯[4];其三，人民團(tuán)體的機(jī)構(gòu)改革和功能轉(zhuǎn)型擴(kuò)展了其社會職能。人民團(tuán)體對基層群眾的利益代表、公共服務(wù)與維權(quán)功能凸顯。

由此可見，人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理的過程不再只由行政力量主導(dǎo)，人民團(tuán)體的自主性增強(qiáng)的同時(shí)，各階層群眾、社會組織、企業(yè)的參與度也在增強(qiáng)。在這樣的新形勢下，各利益相關(guān)者的行動(dòng)策略發(fā)生改變，引起它們之間既有的權(quán)力均衡關(guān)系發(fā)生變化。為了協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)社會協(xié)同，政府加強(qiáng)制度供給，完善人民團(tuán)體與其他利益相關(guān)者協(xié)同合作的機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)制度變遷。

三、完善人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理制度的路徑選擇

人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理的制度演進(jìn)體現(xiàn)了路徑依賴的特征，即新的制度在既有制度中產(chǎn)生，制度形態(tài)受既有制度“行政化”制約。從社會轉(zhuǎn)型形成的結(jié)構(gòu)性因素以及利益相關(guān)者的具體選擇和行動(dòng)來看，路徑依賴型塑了兩個(gè)方面的制度困境：一方面，社會結(jié)構(gòu)分化背景下社會參與渠道不暢通現(xiàn)象仍然存在;另一方面，人民團(tuán)體的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和功能職能的“行政化”限制了其社會治理能力。我們要重點(diǎn)針對上述制度困境規(guī)劃制度完善的路徑。

（一）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理的政治方向

堅(jiān)持把人民團(tuán)體基層建設(shè)納入黨的基層組織建設(shè)的整體規(guī)劃之中，結(jié)合黨的基層組織改善人民團(tuán)體的基層組織，擴(kuò)大人民團(tuán)體對人民群眾覆蓋面，拓展人民團(tuán)體參與協(xié)商的政治空間;改進(jìn)黨對人民團(tuán)體的思想引導(dǎo)，增強(qiáng)人民群眾對人民團(tuán)體對價(jià)值的認(rèn)同，確立人民團(tuán)體參與協(xié)商治理的文化基礎(chǔ);加強(qiáng)黨對人民團(tuán)體的組織功能的引領(lǐng)作用，促使人民團(tuán)體緊緊圍繞黨政戰(zhàn)略部署開展協(xié)商，引領(lǐng)人民團(tuán)體發(fā)揮凝聚群眾的政治優(yōu)勢，給予人民團(tuán)體完善社會職能的政策支持。

（二）推動(dòng)利益相關(guān)者的權(quán)力關(guān)系調(diào)適，建構(gòu)人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理的多元共治結(jié)構(gòu)

其主要做法包括：加強(qiáng)協(xié)商合作的機(jī)制建設(shè)，積極推進(jìn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府支持、人民團(tuán)體牽頭、社會協(xié)同，齊抓共管的聯(lián)席工作會議制度;加強(qiáng)人民團(tuán)體培育聯(lián)系、服務(wù)和引導(dǎo)社會組織的機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化人民團(tuán)體的政治引導(dǎo)作用，確立兩者互動(dòng)合作機(jī)制;發(fā)展人民團(tuán)體+社會工作者+志愿者的履職方式，建立人民團(tuán)體引領(lǐng)新社會階層、志愿者參與社會治理的常態(tài)化機(jī)制。

（三）完善人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理的組織基礎(chǔ)

在人民團(tuán)體內(nèi)部設(shè)立社會組織管理部，建構(gòu)以人民團(tuán)體為樞紐、以社會組織為支撐的組織形態(tài)，使之成為人民團(tuán)體與社會組織協(xié)商互動(dòng)的組織平臺;改革“青年之家”“婦女之家”等基層服務(wù)性平臺，增強(qiáng)其動(dòng)員群眾的自主能力、拓展其服務(wù)群眾的社會職能，使之成為人民團(tuán)體發(fā)揮協(xié)商議事作用的有效載體;建立民主參與的管理機(jī)制，暢通各人民團(tuán)體所聯(lián)系社會群體的參與渠道，規(guī)范各人民團(tuán)體基層組織的民主選舉制度，增強(qiáng)人民團(tuán)體各級委員會的代表性，進(jìn)而提升人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理的社會化水平。

（四）完善人民團(tuán)體參與基層協(xié)商治理的運(yùn)行機(jī)制

推進(jìn)智能化運(yùn)行機(jī)制，建設(shè)人民團(tuán)體參與協(xié)商的網(wǎng)上陣地，把線上協(xié)商與線下協(xié)商有機(jī)結(jié)合起來，建立人民團(tuán)體與其他治理參與者進(jìn)行信息交換、公共服務(wù)、項(xiàng)目運(yùn)營的網(wǎng)絡(luò)平臺;推進(jìn)社會化運(yùn)行機(jī)制，健全人民團(tuán)體嵌入政府購買服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)人民團(tuán)體通過協(xié)商機(jī)制發(fā)揮“中介方”的角色作用，整合社會資源、政府資源和市場資源，推動(dòng)多元主體合作供給公共服務(wù);推進(jìn)項(xiàng)目化運(yùn)行機(jī)制，通過項(xiàng)目合作的方式，發(fā)揮人民團(tuán)體作為資源中心、項(xiàng)目孵化平臺的作用，推動(dòng)人民團(tuán)體為其他治理參與者提供活動(dòng)培訓(xùn)創(chuàng)意、人才等專業(yè)化服務(wù)。

基金項(xiàng)目：重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“利益分化背景下群團(tuán)組織強(qiáng)化服務(wù)群眾職能的制度創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號：2016YBZZ015）階段性研究成果。

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作 者：中共重慶市委黨校馬克思主義學(xué)院副教授

責(zé)任編輯：張 波