中國跨界環(huán)境保護政策變遷研究

李智超 于翔

摘?要：運用政策文獻計量方法，以1982至2020年的676份跨界環(huán)境保護政策文本為數(shù)據(jù)樣本，構建發(fā)文時間—發(fā)文主體—政策主題—政策工具四維框架，對其進行內容量化分析，從整體上把握我國跨界環(huán)境保護政策的變遷軌跡，以更好地認識跨界環(huán)境治理實踐。分析結果表明：我國跨界環(huán)境保護政策發(fā)文數(shù)量總體呈上升趨勢;中央發(fā)文主體以國務院、全國人大和生態(tài)環(huán)境部為主，地方則形成京津冀、長三角、珠三角和成渝四個重要發(fā)文區(qū)域;政策內容主要集中在跨界水污染和大氣污染防治兩個方面，以管理、污染防治、計劃規(guī)劃編制、制度機制建立等主題為主;政策工具主要以管制型為主，市場型和自愿型政策工具應用相對不足。

關鍵詞：跨界環(huán)境保護;政策文獻計量;政策主題;政策工具;政策變遷

中圖分類號：D601?文獻標識碼：A?文章編號：1009-3176（2021）06-015-（10）

一、引言

近年來，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，環(huán)境問題愈加嚴峻，由于生態(tài)環(huán)境要素的整體性和流動性，環(huán)境污染易突破行政區(qū)界，從而形成跨行政區(qū)環(huán)境問題。如大氣和水體都具有流動性，極易造成污染的自然流動，而我國地域遼闊，水資源豐富，行政區(qū)界復雜，流域、區(qū)域環(huán)境污染經(jīng)常涉及多個行政區(qū)，從而導致跨界環(huán)境問題，其主要表現(xiàn)為跨行政邊界、長期性和利益相關主體多層次性三個特點，因此需要相關主體進行合作治理[1][2]。而受屬地化管理體制的限制，且缺乏具體的制度保障，跨界環(huán)境污染經(jīng)常導致府際糾紛，甚至產(chǎn)生污染轉移等問題，從而使得合作治理效果不佳[3]?；诖?，國家在環(huán)境治理實踐中逐步完善有關跨界環(huán)境保護的政策內容，并出臺專門的政策法規(guī)，指導跨界環(huán)境治理實踐。

環(huán)境治理主體在預防與處理跨界環(huán)境問題時需要以政策文本為行動依據(jù)，因此，為有效認識跨界環(huán)境問題，有必要對相關政策內容進行梳理，從而為治理行動提供參考。黃萃等認為，政策文獻作為一種可觀測的政策信息物化載體，可引入文獻計量方法，對其結構要素，如“發(fā)文時間”“發(fā)布主體”“主題詞”等進行分析，以研究政策主題變遷、政策工具運用以及政策主體合作等公共政策問題[4]。當前政策文獻計量方法在公共政策研究領域應用較為成熟，主要集中于科技政策研究[5][6][7]，在環(huán)境保護政策方面則或是關注具體的環(huán)境政策領域，如海洋環(huán)境政策[8][9]、大氣污染防治政策等[10];或是局限于區(qū)域性的政策文本分析[11][12]或特定政府層級[13][14]，缺乏整體性的環(huán)境保護政策量化研究。就跨界環(huán)保領域而言，以往研究多為針對區(qū)域大氣污染或流域水污染的治理困境分析[15][16][17]、府際協(xié)作[18][19]以及跨界環(huán)境合作治理模式[20][21]和合作機制[22][23]討論等質性研究，近年已有相關學者關注到合作網(wǎng)絡[24][25][26]、組織形式[27]、政策工具[28][29]等相關要素對跨界環(huán)保的重要性，并進一步探討了影響跨界環(huán)境合作有效性的因素[30][31]，但相關量化研究也未對其政策、制度內容進行系統(tǒng)性的梳理和分析。

本文選取與跨界環(huán)境保護相關的關鍵詞，對環(huán)境保護政策文本進行篩選，提取與跨界環(huán)境保護相關的政策內容，形成跨界環(huán)境保護政策樣本，并運用政策文獻計量方法，對其結構屬性進行內容量化分析，從而整體把握跨界環(huán)境保護的政策特征。本文重點關注的是：現(xiàn)有跨界環(huán)境保護的政策內容是如何逐步形成和完善的？其發(fā)文主體、政策主題和使用的政策工具有哪些？政策主題的政策變遷內在邏輯又是怎樣的？本文的邊際貢獻在于引入政策文獻計量方法，并試圖通過對以上問題的回答，勾勒出我國跨界環(huán)境保護政策文獻的政策過程及其變遷歷程，從而更好地認識當前我國跨界環(huán)境治理實踐。

二、數(shù)據(jù)來源與研究設計

1.數(shù)據(jù)來源

本文所指的跨界環(huán)境保護政策是以環(huán)境保護為目的，涉及兩個及以上的行政區(qū)域，并以正式書面形式頒布的各種政策總稱。政策文本均來自公開的數(shù)據(jù)資料，主要從中央人民政府網(wǎng)站和生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站搜集。為保證政策數(shù)據(jù)選取的準確性和代表性，本文按照以下原則對政策文本進行了整理和遴選：一是文本包含“跨行政區(qū)域環(huán)境保護”這一關鍵詞，在中國政府網(wǎng)法律法規(guī)庫中以此進行全文搜索，對含有該關鍵詞的政策文本進行篩選，并以生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站和中國政府網(wǎng)政策文件庫進行中央政策文本的核查和補充;二是直接與跨界環(huán)境保護主題相關，其中包括跨界污染、跨區(qū)域、跨省界、跨行政區(qū)、區(qū)域協(xié)作、聯(lián)防聯(lián)控等與跨界環(huán)保相關的關鍵詞;三是能直接體現(xiàn)政府對跨界環(huán)境保護所持態(tài)度的政策，包括法律法規(guī)、規(guī)劃、決定、意見、（暫行）辦法、通知、公告等，但行業(yè)標準和技術規(guī)定未納入，關于修訂政策文獻和設立自然保護區(qū)的通知也未納入。政策文本搜集時間截至2020年底，共搜集到跨界環(huán)境保護政策文本676份，其中，中央層面123份，地方層面553份。

2.分析框架

政策文本是政策執(zhí)行者的行動依據(jù)和制度支撐，跨界環(huán)境問題具有強外部性，易產(chǎn)生“搭便車”“囚徒困境”等現(xiàn)象，因而更需要法律與政策的規(guī)范和引導。本文以1982至2020年出臺的與跨界環(huán)境保護相關的政策文本作為分析樣本，構建發(fā)文時間—發(fā)文主體—政策主題—政策工具四維分析框架，并基于政策文本內容及重要政策出臺年份，劃分政策主題分析階段（低位徘徊期、穩(wěn)定發(fā)展期、快速發(fā)展期、深化發(fā)展期）。在確定主題和階段的基礎上，對跨界環(huán)境保護政策文本進行結構化分析。

三、實證分析

1.政策發(fā)文時間分析

圖1呈現(xiàn)了1982年至2020年中國跨界環(huán)境保護政策的年度變化情況?？傮w來看，我國跨界環(huán)境保護政策文本數(shù)量呈上升趨勢，2010年之前上升速度比較平緩，政策文本數(shù)量較少。2010年之后政策文本數(shù)量大幅上升，并在2016年達到頂峰，這種變化趨勢與我國對環(huán)境保護的逐步重視是一致的。

改革開放后，我國經(jīng)濟發(fā)展步入高速期，對環(huán)境保護仍沿襲“先污染，后治理”的傳統(tǒng)模式，公共政策對環(huán)境保護的關注有所不足，對于跨界環(huán)境污染問題更是重視不足。傳統(tǒng)的發(fā)展模式伴隨著環(huán)境污染和生態(tài)破壞，跨界環(huán)境問題也隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變得越來越突出，現(xiàn)實困境使得公共決策部門不得不關注環(huán)保問題，但跨界環(huán)境保護仍沒有成為關注重點，跨界環(huán)境保護政策數(shù)量呈現(xiàn)出緩慢增長的特點。隨著我國總體經(jīng)濟水平的提升，面對跨界環(huán)境污染的加劇、府際合作治理的困境等問題，我國公共政策在環(huán)境保護方面的重心有所上升，有關部門在中央政策指向下，環(huán)保政策中有關跨界環(huán)境保護的內容不斷充實完善，有關跨界環(huán)境保護專門規(guī)定的政策文本不斷增加。例如，2008年《關于預防與處置跨省界水污染糾紛的指導意見》明確提出，建立預防與處置跨省界水污染糾紛長效工作機制，通過定期聯(lián)席會商、信息互通共享、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督、協(xié)同應急處置、協(xié)調處理糾紛等手段，積極有效地預防和處置跨省界水污染糾紛問題。2010年《關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質量的指導意見》也明確指出，要在重點區(qū)域——京津冀、長三角和珠三角地區(qū)積極推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。隨著國家對跨界環(huán)境問題的重視以及專門的跨界環(huán)保政策出臺，各類政策實施細則及地方環(huán)境保護政策中有關跨界環(huán)保的內容，也在不斷增加與完善。以2010年為界，此后跨界環(huán)境保護政策文本數(shù)量達到新的高度。

2.政策發(fā)文主體分析

本文對中央主體和地方主體發(fā)文數(shù)量分別進行統(tǒng)計分析，以呈現(xiàn)中央部門和地方各省份以及重要區(qū)域發(fā)文數(shù)量的對比情況。本研究統(tǒng)計了中央層面各主體的發(fā)文數(shù)量占比情況，其中，國務院（包括國務院辦公廳）發(fā)文數(shù)量最多（52件），其次分別為全國人民代表大會（包括全國人大常委會，25件）、生態(tài)環(huán)境部①（21件）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部②（10件）和國務院其他組成部門（包括水利部、國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設部及財政部等，8件），另外有7件政策文本為聯(lián)合發(fā)文?？傮w而言，中央層面形成以國務院、全國人大以及生態(tài)環(huán)境部為主的發(fā)文主體，但聯(lián)合發(fā)文數(shù)量較少，說明各部門之間就跨界環(huán)境保護的聯(lián)系與交流尚不密切。

地方主體主要以省份為單位（不含港澳臺）進行發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計，地級市、自治州等發(fā)文數(shù)量統(tǒng)一納入所屬省份，并按發(fā)文數(shù)量進行升序排列，形成地方主體發(fā)文數(shù)量分布圖，如圖2所示。從圖中可以看出，浙江、河北、湖北、廣東四個省發(fā)文數(shù)量較多，均超過25件。各省份發(fā)文數(shù)量與其自然地理特征、行政區(qū)劃及產(chǎn)業(yè)結構密切相關。發(fā)文數(shù)量較多的省份地域面積相對遼闊，地理位置靠海、水資源豐富及第二產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)達等因素都會導致水污染和大氣污染更為嚴重，從而也會制定更多政策以預防處置跨界污染問題。四個直轄市雖然是環(huán)境保護重點區(qū)域，但地域面積小，行政區(qū)劃少，政策累計相對較少。總體而言，我國31個省、自治區(qū)、直轄市均有出臺與跨界環(huán)境保護相關的政策文本。

此外，隨著我國區(qū)域合作的發(fā)展，形成京津冀、長三角、珠三角、成渝四個經(jīng)濟圈，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境問題密切相關，因而，本文單獨統(tǒng)計四個區(qū)域發(fā)文數(shù)量占比情況。四個區(qū)域總發(fā)文數(shù)量計192份，約占地方總發(fā)文數(shù)量34.72%，超過地方發(fā)文數(shù)量三分之一，其中，長三角發(fā)文數(shù)量最多（90件），其次為京津冀（46件），珠三角和成渝區(qū)域發(fā)文數(shù)量接近，分別為29件和27件。長三角區(qū)域水資源豐富，接壤區(qū)域多，極易發(fā)生跨界水污染問題，該區(qū)域大部分政策文本也是關于水環(huán)境方面的跨界環(huán)境保護內容。京津冀則在2008年北京奧運會及區(qū)域一體化背景下，根據(jù)中央層面制定的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控大氣污染政策著重完善跨界大氣環(huán)境保護政策，而珠三角和成渝地區(qū)由于行政區(qū)劃較少，其發(fā)文數(shù)量相對較少。

3.政策主題分析

本文在整體把握跨界環(huán)境保護政策文本的基礎上，首先確立每個文本的主題詞，并通過相似詞的合并，最終確定所有政策文本的主題詞。通過對每個階段主題詞的頻次統(tǒng)計，并結合該階段高頻詞涉及的主要文本，對主題詞進行深入闡釋，以了解該階段跨界環(huán)境保護的主要政策方向[32]。

為呈現(xiàn)跨界環(huán)境保護政策的變遷歷程，本文首先根據(jù)跨界環(huán)境保護政策文本的年度變化并結合重要政策文本出臺時間進行政策階段的劃分。其中，最值得關注的政策分別是2002年的《中華人民共和國水法》、2010年的《國務院辦公廳轉發(fā)環(huán)境保護部等部門關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質量指導意見的通知》以及2016年的新《中華人民共和國水法》和《國務院關于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》。這些重要的中央政策頒布出臺，極大地推動了其他相關政策的補充完善，從而形成一定時期內跨界環(huán)境保護政策文本的政策聚焦點。因此，本文在參照相關研究的基礎上[33]，以2002年、2010年、2016年為重要分界點，將政策階段劃分為四個階段，分別為低位徘徊期、穩(wěn)定發(fā)展期、快速發(fā)展期和深化發(fā)展期。

政策階段確定后，本文再根據(jù)Donohue提出的高頻詞、低頻詞界分公式：

計算高頻詞閾值，其中T為高頻詞閾值，I1為詞頻是1的關鍵詞數(shù)量[34]。跨界環(huán)境保護政策文本主題詞統(tǒng)計結果顯示，四個階段頻次為1的主題詞數(shù)量分別為15、20、25、20，采用小數(shù)四舍五入取整的方法，根據(jù)公式計算得出每個階段的高頻詞臨界值分別是5、6、7、6，具體政策主題分析如下。

（1）低位徘徊期：1982-2001年

該階段高頻主題詞有11個，如表1所示?？傮w而言，該階段主要以水環(huán)境保護為主，涉及部分地質環(huán)境保護內容，而與大氣環(huán)境相關的政策規(guī)定則幾乎沒有，政策制定主體對環(huán)境保護的整體關注有所不足，相對應的跨界環(huán)境保護政策文本數(shù)量也較少且增長緩慢。

該階段主題詞較少，主要以計劃規(guī)劃編制、污染事故、污染防治及爭議糾紛處理等主題為主。這是因為該階段跨界環(huán)境保護政策數(shù)量較少，政策主題也就相對較少，且跨界環(huán)境保護內容多零散地分布在各相關環(huán)境保護政策當中。多數(shù)政策文本只是粗略地涉及與跨界環(huán)境保護相關的主題，其規(guī)定比較寬泛，政策主題聯(lián)系不夠密切。該階段比較重要的兩個政策分別是1999年頒布的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和2000年發(fā)布的《中華人民共和國水污染防治法實施細則》，主要涉及跨界水環(huán)境計劃規(guī)劃編制和水事糾紛協(xié)商處理等內容。

（2）穩(wěn)定發(fā)展期：2002-2009年

該階段的高頻主題詞有10個，如表2所示?？傮w而言，該時期增加了斷面水質監(jiān)測和制度機制建立完善兩個主題，并且出現(xiàn)了與跨界大氣污染相關的主題詞，跨界環(huán)境保護政策數(shù)量也呈穩(wěn)定增加的趨勢。說明這一時期，我國跨界環(huán)境問題更加復雜，政策制定主體對跨界大氣環(huán)境保護的關注有所提高，更加注重通過制度安排應對跨界環(huán)境問題。

該階段主題詞有所增加，政策主要聚焦于計劃規(guī)劃編制、爭議糾紛處理、方案制定執(zhí)行、斷面水質監(jiān)測、制度機制建立完善、行政處罰等主題。通過對該階段的政策內容解讀，發(fā)現(xiàn)政策內容主要以跨界水環(huán)境保護為主，其他跨界環(huán)境保護內容涉及較少。該階段比較重要的兩個政策分別是2002年頒布的《中華人民共和國水法》與2008年印發(fā)的《關于預防與處置跨省界水污染糾紛的指導意見》。

（3）快速發(fā)展期：2010-2015年

該階段有關跨界大氣環(huán)境保護的政策規(guī)定明顯增多，高頻主題詞有11個，如表3所示。制度機制建立完善成為僅次于管理的高頻主題詞，區(qū)域環(huán)境執(zhí)法也首次成為高頻主題詞，表明該階段跨界環(huán)境保護政策加大了對制度體制方面的規(guī)定，而且對環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)督有了更高的要求。

跨界環(huán)保的體制機制等制度建設成為該階段的重要工作內容，該階段在跨界環(huán)保的規(guī)劃編制、區(qū)域環(huán)境執(zhí)法、污染防治、確立重點區(qū)域、工作目標、落實污染防治責任等多個方面均有明顯的推進。此外，大氣環(huán)境保護與水環(huán)境保護成為跨界環(huán)保工作的重點，出臺了一系列標志性政策與法律，例如，2010年的《國務院辦公廳轉發(fā)環(huán)境保護部等部門關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質量指導意見的通知》、2013年的《國務院關于印發(fā)大氣污染防治行動計劃的通知》、2015年的《中華人民共和國大氣污染防治法》和《國務院關于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》，這四個政策中有三個都與跨界大氣環(huán)境保護密切相關。

（4）深化發(fā)展期：2016年至今

該階段的高頻主題詞有7個，如表4所示，制度機制建立完善為頻次最高的主題詞，管理則相對靠后。該階段有關大氣環(huán)境方面的規(guī)定明顯增多，環(huán)境保護政策體系已較為完善，關于跨界環(huán)境保護的政策規(guī)定也相對較多，而且主要集中在水污染防治和大氣污染防治兩個方面，這也是當前我國跨界環(huán)境問題最為嚴峻的兩個領域。

該階段的主題詞以爭議糾紛處理、計劃規(guī)劃編制、制度機制建立完善等為主。該階段跨界環(huán)境保護政策繼續(xù)深化發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護的國家戰(zhàn)略、管理制度與政策法律法規(guī)都邁上了新的臺階。2017年，黨的十九大提出“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，將生態(tài)環(huán)境保護推上新的政治高度。2018年，十三屆全國人大批準《國務院機構改革方案》，新的生態(tài)環(huán)境部成立，生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的管理制度進一步理順。政策法律法規(guī)方面，一系列重要法律法規(guī)接連出臺或頒布實施，2016年修訂的《中華人民共和國水法》強調了有關跨界水環(huán)境保護的機制建立、規(guī)劃編制及糾紛協(xié)商等內容;2016年發(fā)布的《國務院關于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》對跨界大氣污染和水污染防治都進行了規(guī)定;2018年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》提出，由國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調重點區(qū)域內大氣污染防治工作;《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》也提議，省、自治區(qū)、直轄市之間協(xié)商建立跨行政區(qū)域固體廢物污染環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控機制。

4.政策工具分析

為實現(xiàn)政策目標，各級政府運用多種政策工具推進跨界環(huán)境保護工作，在政策文本中均有體現(xiàn)。從環(huán)境治理政策工具分類來看，多數(shù)學者從“強制程度”角度進行了討論，其中提及較多的政策工具類型包括命令控制型、市場型、公眾參與型、自愿型等[35][36]。本文參照趙新峰和袁宗威關于區(qū)域大氣污染治理中的政策工具研究，將跨界環(huán)境保護的政策工具分為管制型、市場型和自愿型[37]，并根據(jù)政策主題進行分類歸納，具體如表5所示。

我國跨界環(huán)境保護主要以管制型政策工具為主，市場型政策工具和自愿型政策工具的重視程度和應用相對不足。具體而言，跨界環(huán)境保護的管制型政策工具主要體現(xiàn)為通過命令控制等方式推動跨界環(huán)境保護工作，較多運用計劃規(guī)劃編制、環(huán)境管理、方案制訂執(zhí)行、制度機制建立完善以及證件申報許可等手段。市場型政策工具則利用經(jīng)濟激勵手段，通過改變污染排放者的經(jīng)濟成本或效益，間接達到改善區(qū)域環(huán)境質量的目的，主要以各類費用征收為主，其中主要體現(xiàn)為水資源費征收。自愿型政策工具主要針對社會公眾，包括受理環(huán)境信訪案件、進行跨界大氣污染治理的科研合作等手段。

四、政策變遷分析

1.主題變遷分析

政策主題是對政策內容的凝練，其變遷軌跡可反映政策聚焦點及其階段性變化。基于上文四個階段的政策主題分析，大致可將其變遷趨勢概括為以下三個方面：

（1）政策主題始終以管理為主，并逐漸從污染防治、計劃規(guī)劃編制向制度機制建立完善轉變。具體而言，管理涉及漁業(yè)管理、河道管理、保護區(qū)管理等跨界環(huán)保常規(guī)事務，一直是跨界環(huán)保政策的重要內容。而就跨界環(huán)境污染而言，我國前期跨界環(huán)保政策多關注與污染防治相關的計劃規(guī)劃編制，隨著跨界環(huán)境問題日益嚴峻，后期跨界環(huán)保政策更側重通過建立強制性較高的制度機制預防及處理跨界環(huán)境問題。

（2）政策領域從以跨界水環(huán)境保護為主，到逐漸增加跨界大氣環(huán)境保護內容，形成以跨界水環(huán)境和大氣環(huán)境保護為主的跨界環(huán)境保護政策體系。我國疆域遼闊，水資源豐富，河流眾多，水體污染較易擴散，從而造成跨界水污染。因此，跨界水污染防治一直是重要的政策內容。與水污染相比，大氣污染更難劃分邊界，大氣污染物會隨空氣流動發(fā)生遷移和擴散。隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，我國逐漸出現(xiàn)跨區(qū)域性、復合型大氣污染，大氣環(huán)境問題愈發(fā)嚴峻。因此，我國跨界環(huán)境保護政策大幅度增加了與跨界大氣污染防治相關的政策內容，并形成了如京津冀、長三角等大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域。

（3）政策布局逐漸從“分散”轉向“組合”，但跨界環(huán)保政策體系仍未完全建立。我國跨界環(huán)境保護的政策主題逐漸豐富，政策關聯(lián)也漸趨緊密。低位徘徊階段政策數(shù)量較少，且散見于相關政策文本中，跨界環(huán)境保護主題相對單一?？焖侔l(fā)展階段政策數(shù)量大幅增加，專門規(guī)定跨界環(huán)境保護的政策文本開始出現(xiàn)，進入不同類型政策組合發(fā)展的新時期，政策主題大為豐富，主體間合作也更為密切。當前，我國跨界環(huán)境保護政策體系仍未完全建立，主要表現(xiàn)為整體性和系統(tǒng)性不強，政策效力不足，難以切實有效指導跨界環(huán)境治理實踐。

2.政策變遷邏輯分析

由跨界環(huán)境保護政策文本量化分析結果可以發(fā)現(xiàn)，政策演進呈現(xiàn)出多階段性的變遷特征，其政策變遷邏輯值得探索。本文主要從政策理念、政策結構和政策過程三個角度，分別進行跨界環(huán)境保護政策變遷邏輯的分析[38]。

（1）政策理念逐漸從強調管理的“問題導向型”轉變?yōu)閺娬{治理的“合作導向型”。我國跨界環(huán)境保護政策從低位徘徊期到快速發(fā)展期，“管理”都是頻次最高的主題詞，政策制定的邏輯和治理主體的管理方式主要呈現(xiàn)為“問題導向型”，即針對特定問題制定政策和進行環(huán)境治理。進入政策的快速發(fā)展階段之后，爭議糾紛處理、協(xié)同管理制度等主題詞的詞頻數(shù)量明顯增加，各級政府意識到跨區(qū)域合作治理的重要性，并在政策制定中逐漸形成強調治理的“合作導向型”政策理念。這種轉變與我國現(xiàn)實環(huán)境問題和發(fā)展階段的變化密切相關。我國早期環(huán)境問題相對較為單一，治理主體主要采取屬地化環(huán)境治理模式，即對行政轄區(qū)內的環(huán)境問題進行治理。隨著工業(yè)化、城市化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，水污染和大氣污染愈加嚴峻，并逐漸形成區(qū)域復合型環(huán)境問題，屬地化治理模式已經(jīng)不能適應環(huán)境治理需求，治理主體開始在實踐中探索合作治理模式;政策制定主體也逐步轉變政策理念，結合京津冀等區(qū)域的合作治理實踐，在政策內容中增加和強調區(qū)域合作治理跨界環(huán)境問題的內容，并開展區(qū)域聯(lián)合防治戰(zhàn)略行動。

（2）政策結構特征逐漸由“碎片化”向“整體性”轉變。公共政策結構包括政策主體、政策客體和政策工具等要素。隨著環(huán)境污染的愈加嚴峻，大氣污染、水污染的跨區(qū)域性特征越來越突出。在合作治理模式的要求下，政策結構逐步由碎片化向整體性轉變。具體就政策主體而言，雖然我國各省份均有與跨界環(huán)境保護相關的政策規(guī)定，但前期政策焦點比較分散，且規(guī)定內容比較寬泛;后期隨著區(qū)域工業(yè)化、城市化等的發(fā)展，逐漸形成京津冀、長三角、珠三角、成渝等重點環(huán)境治理區(qū)域，政策內容也隨之完善，并強調要對重點環(huán)境治理區(qū)域進行聯(lián)防聯(lián)控，體現(xiàn)出明顯的導向性、集中性和整體性特征。就政策客體而言，政策初期主要聚焦于跨界水環(huán)境保護，且政策主題相對單一;后期隨著環(huán)境問題日趨復雜，尤其是京津冀、長三角等地區(qū)大氣污染愈加嚴峻，政策體系開始納入跨界大氣環(huán)境保護相關內容。就政策工具而言，我國前期在屬地化治理模式下主要運用管制型政策工具，后期隨著環(huán)境問題的復雜和嚴峻，加之跨界環(huán)境合作治理實踐的開展，政策內容逐漸增加市場型政策工具和自愿型政策工具，政策工具運用的綜合性有所增強。

（3）政策過程即決策關注點逐漸聚焦于“后決策階段”。改革開放初期，我國環(huán)境問題較為單一，跨界環(huán)境保護的政策主題以管理為主，但隨著環(huán)境問題逐漸復雜和嚴峻，加之跨區(qū)域環(huán)境問題的治理需要多方主體進行合作，其中可能伴隨著因成本收益分攤不均衡、激勵懲罰執(zhí)行不平等，而引發(fā)的“搭便車”和“囚徒困境”等問題，同時還存在著組織協(xié)調難度大、協(xié)作成本高、問責困境等限制[39]。因此，政策內容有必要增加與完善跨界環(huán)境保護的預防和監(jiān)督執(zhí)行等機制、體制內容，從源頭上更好地預防和控制問題。在政策變遷過程中，政策特征體現(xiàn)為早期跨界環(huán)境保護更側重“事中控制”和“事后控制”，即針對已發(fā)生的環(huán)境問題，制定和執(zhí)行相關政策方案。目前的跨界環(huán)保政策則逐漸增加“制度機制建立完善”“污染防治”“爭議糾紛處理”等主題，體現(xiàn)出明顯的前瞻性和預防性特點，跨界環(huán)保側重點逐漸轉變?yōu)椤笆虑翱刂啤保哌^程向“后決策階段”遷移。

五、研究結論與討論

1.研究結論

本文以1982至2020年的跨界環(huán)境保護政策文本為樣本，運用政策文獻計量方法對其進行內容結構分析，主要得出以下四個方面的結論：

（1）跨界環(huán)保政策數(shù)量總體呈上升趨勢，但政策內容不夠具體規(guī)范，缺乏整體性。我國跨界環(huán)境保護政策經(jīng)歷了低位徘徊期、平穩(wěn)發(fā)展期、快速發(fā)展期、深化發(fā)展期四個階段，政策數(shù)量大幅度增加，政策內容也在不斷完善，中央和地方還出臺了跨界環(huán)境保護的專門政策。但多數(shù)跨界環(huán)境保護政策規(guī)定仍散見于各相關環(huán)境保護政策當中，政策內容缺乏整體性和系統(tǒng)性，其規(guī)定以概括性和導向性內容為主。多數(shù)政策提到在地方政府之間建立合作機制，但對政府間權利義務、權力行使、違法的責任認定與處罰等方面都缺乏具體可操作的規(guī)定。如《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定，“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)商解決，做出決定”，但對協(xié)商方式、期限、權利義務等缺乏具體的規(guī)定，地方政策中也無明確的規(guī)定。此外，現(xiàn)有政策也缺乏對跨界環(huán)境污染的責任認定規(guī)定，這些都導致跨界環(huán)境保護政策在實際操作中執(zhí)行性較差，難以發(fā)揮切實的治理效果。

（2）中央發(fā)文主體以國務院、全國人大、環(huán)保部為主，地方則形成了以京津冀、長三角、珠三角、成渝為主的發(fā)文重點區(qū)域。總體而言，中央層面的跨界環(huán)境保護政策發(fā)文主體涉及部門相對較少，地方各省份均有涉及跨界環(huán)境保護的政策規(guī)定，但各省份之間由于環(huán)境問題的差異性導致發(fā)文數(shù)量和內容差異較大，主要形成了京津冀、長三角、珠三角和成渝等重要環(huán)境保護區(qū)域。這四個區(qū)域跨界環(huán)境保護政策數(shù)量總和超過地方發(fā)文數(shù)量的三分之一，在內容上也各有側重，其中京津冀、成渝區(qū)域更多與跨界大氣環(huán)境保護相關，而長三角、珠三角更多與跨界水環(huán)境保護相關。而就發(fā)文主體總體情況而言，中央層面和地方層面聯(lián)合發(fā)文數(shù)量均較少，從而在一定程度上會導致各地政策規(guī)定、執(zhí)法力度等存在差異，在環(huán)境合作治理中難以有效協(xié)調。

（3）跨界環(huán)境保護政策體系主題豐富但分布不平衡，存在一定政策盲點。我國跨界環(huán)境保護政策主題隨著環(huán)境問題愈加復雜以及政策規(guī)定的不斷完善而更加豐富。政策的低位徘徊期主要以管理、污染防治等為主，穩(wěn)定發(fā)展期則在管理的基礎上大量增加計劃規(guī)劃編制的政策內容，快速發(fā)展期和深化發(fā)展期則主要以制度機制建立完善和計劃規(guī)劃編制為主，政策內容更加重視制度安排，政策關注點向“后決策階段”轉移。此外，前兩個階段政策主題主要以跨界水環(huán)境保護為主，后期則逐漸增加跨界大氣環(huán)境保護的內容?？傮w而言，我國跨界環(huán)境保護主要以跨界水污染防治和大氣污染防治為主。此外，也涉及部分地質環(huán)境、自然保護區(qū)等相關規(guī)定。但各個時期主題分布并不均衡，存在一定政策盲點，政策多集中在制度安排和規(guī)劃編制等方面，對于環(huán)境執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督關注較少，導致區(qū)域合作治理時容易產(chǎn)生府際糾紛且執(zhí)法效果有待提升。

（4）跨界環(huán)境保護主要以管制型政策工具為主，市場型和自愿型政策工具應用相對不足。在環(huán)境治理過程中，充分運用市場機制以及強化公眾參與治理監(jiān)督等方式，有助于建構起有益的跨界環(huán)境保護治理框架。而我國跨界環(huán)境保護政策主要以管理、計劃規(guī)劃編制、制度機制建立完善等主題為主，這些都屬于管制型政策工具，即使用命令控制的方式來防治跨界環(huán)境問題。目前我國跨界環(huán)境保護政策對市場型和自愿型政策工具涉及較少，只寬泛地提到排污收費、公眾參與等，實施細則與行動方案較為缺乏。

2.討論

我國環(huán)境治理問題，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而日益突出，由于我國原有的屬地化環(huán)境管理體制、區(qū)域環(huán)境的特殊性和地方政府間利益差異等因素，使得跨界環(huán)境問題在近年來受到特別關注。有效的跨界環(huán)境治理離不開政策文本的制度支撐，對我國跨界環(huán)境保護政策文本進行系統(tǒng)梳理與分析，了解跨界環(huán)保的政策重點與盲點，對當前跨界環(huán)境治理實踐具有重要的現(xiàn)實意義。從文本分析結果來看，我國跨界環(huán)保的政策內容在不斷完善，相關治理主體也在尋求積極合作，如成立各種跨區(qū)域領導小組，并建立起定期會商制度、聯(lián)動執(zhí)法制度、重點案件聯(lián)合后督察制度和信息共享制度等聯(lián)動工作機制，但從政策內容來看，仍然存在政策盲點，跨界環(huán)境保護政策體系尚未完全形成。

在相關政策制定與完善過程中，政策制定主體應堅持跨界環(huán)境治理的多元協(xié)同原則，進一步完善跨界環(huán)境保護政策法規(guī)，以構建合理有效的跨界環(huán)境治理法律框架。具體而言，中央和地方應出臺專門且更為全面細致的跨界環(huán)境保護政策，對涉及跨界環(huán)境保護的相關內容進行更為明確具體的政策設計，包括明確界定跨界環(huán)境保護的具體內容，即保護與治理的環(huán)境對象、治理主體及其權利義務、治理的具體制度機制安排（信息通報機制、區(qū)域生態(tài)補償機制、應急協(xié)作聯(lián)動機制、監(jiān)督執(zhí)行和約束機制等[40]）及其實施程序、生態(tài)補償方式及其具體標準、執(zhí)法監(jiān)督及具體違法處罰等內容。此外，在政策內容中應合理統(tǒng)籌管制型、市場型和自愿型政策工具的運用。只有完善相關政策法規(guī)體系，才能為跨界環(huán)境保護的治理實踐提供行動依據(jù)與政策支持，避免在治理過程中產(chǎn)生因規(guī)定與力度不統(tǒng)一所導致的治理主體糾紛等問題，從而有效開展跨界環(huán)境保護。

注釋：

①2008年3月，第十一屆全國人大一次會議通過關于國務院機構改革方案的決定，組建中華人民共和國環(huán)境保護部，不再保留國家環(huán)境保護總局。2018年3月，第十三屆全國人大一次會議批準了《國務院機構改革方案》，組建生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)境保護部。本文將國家環(huán)境保護總局、環(huán)境保護部與生態(tài)環(huán)境部的相關政策文本合并統(tǒng)計為一類，統(tǒng)稱生態(tài)環(huán)境部。

②1982年5月4日，國務院機構改革將農(nóng)業(yè)部、農(nóng)墾部、國家水產(chǎn)總局合并設立農(nóng)牧漁業(yè)部。1988年4月，根據(jù)國務院機構改革方案，撤銷農(nóng)牧漁業(yè)部。2018年3月，根據(jù)第十三屆全國人大一次會議批準的《國務院機構改革方案》，將農(nóng)業(yè)部的職責整合，組建中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。本文將農(nóng)牧漁業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部的相關政策文本合并統(tǒng)計為一類，統(tǒng)稱農(nóng)業(yè)部。

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（責任編輯?王?玉）