營商環(huán)境影響PPP項(xiàng)目落地率的組態(tài)分析

徐水太　袁北飛

【摘要】我國政府和社會(huì)資本合作（PPP）進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期， 但PPP項(xiàng)目落地率偏低， 且城市間差異較大， 反映了各地營商環(huán)境對(duì)社會(huì)資本投資的不同影響。 通過收集河南省17個(gè)地級(jí)市營商環(huán)境相關(guān)數(shù)據(jù)， 采用組態(tài)視角和模糊集定性比較分析（fsQCA）整合政府能力層面和市場(chǎng)能力層面共6個(gè)前因條件， 探究營商環(huán)境要素的耦合對(duì)于PPP項(xiàng)目落地率的影響; 構(gòu)建高、非高落地組態(tài)共4種構(gòu)型， 發(fā)現(xiàn)單一要素不能影響PPP項(xiàng)目落地率， 但公共服務(wù)、金融服務(wù)和科技創(chuàng)新為關(guān)鍵要素。 該研究結(jié)論表明， 通過優(yōu)化營商環(huán)境來提高PPP項(xiàng)目落地率具有重要的理論與實(shí)踐意義。

【關(guān)鍵詞】PPP項(xiàng)目落地率;營商環(huán)境;組態(tài)分析;模糊集定性比較分析

【中圖分類號(hào)】F202? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）22-0115-7

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展， 政府每年要新建、改建、擴(kuò)建大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目， 以滿足城市的持續(xù)擴(kuò)張和人民需求的不斷增加。 由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資體量大、投資周期長且收益較少， 完全依靠傳統(tǒng)的政府投資模式已無法滿足人民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求， 還會(huì)不斷加大政府的財(cái)政赤字和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 因此， 為了有效持續(xù)供給基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)， 財(cái)政部于2014年出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）， 以促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作即PPP（Public-Private Partnership）模式的發(fā)展。 此后， 國務(wù)院及財(cái)政部等直屬部委發(fā)布的PPP相關(guān)的指導(dǎo)性政策文件多達(dá)200多部， PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目中的應(yīng)用呈現(xiàn)強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭， 已成為推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)展的“萬能鑰匙”。 PPP模式實(shí)現(xiàn)有效投資的重要前提之一就是PPP項(xiàng)目成功落地， 而落地率是衡量PPP模式發(fā)展的核心指標(biāo)[1，2] 。 PPP項(xiàng)目的完整生命周期包括識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交五個(gè)階段， 落地率是指執(zhí)行和移交兩個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)之和與除去識(shí)別階段外其余四個(gè)階段的項(xiàng)目總和的比值。 據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（簡稱“PPP中心”）官網(wǎng)顯示， 截止到2021年1月底， 全國累計(jì)PPP項(xiàng)目總數(shù)達(dá)到10034個(gè)、累計(jì)投資額達(dá)15.5萬億元， 涉及能源、交通運(yùn)輸、文化、養(yǎng)老等19個(gè)領(lǐng)域。 1月底全國PPP項(xiàng)目落地率僅為71.3%， 而且各地落地率極不均衡， 以河南省各地級(jí)市2020年P(guān)PP項(xiàng)目落地率為例， 最高的鶴壁市為94.1%， 最低的三門峽市為45.5%。

PPP項(xiàng)目落地率在一定程度上反映的是“招商引資”的效果， 與地方營商環(huán)境存在因果關(guān)系。 良好的營商環(huán)境可以降低社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的制度性交易成本， 提高社會(huì)資本方對(duì)地方政府的信任， 激發(fā)社會(huì)資本方的參與積極性[3] 。 要想科學(xué)提高PPP項(xiàng)目落地率， 探尋地方營商環(huán)境及其相關(guān)的影響因素是關(guān)鍵。

基于此， 本文以河南省17個(gè)地級(jí)市為案例， 研究營商環(huán)境對(duì)PPP項(xiàng)目落地率的影響， 采用模糊集定性比較分析（fsQCA）方法， 探尋營商環(huán)境對(duì)PPP項(xiàng)目落地率影響背后的因果復(fù)雜性。 從組態(tài)視角探析由6個(gè)前因條件組成的不同路徑與PPP項(xiàng)目落地率的關(guān)系， 在辨析不同營商環(huán)境要素差異的基礎(chǔ)上， 尋找有利于提高PPP項(xiàng)目落地率的營商環(huán)境組態(tài)的最佳要素組合及其提升路徑。

二、文獻(xiàn)綜述與變量設(shè)計(jì)

（一）文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)外學(xué)者對(duì)PPP模式進(jìn)行了大量的研究， 多集中在PPP模式相關(guān)概念、融資、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、運(yùn)行模式、物有所值和績效評(píng)價(jià)等領(lǐng)域， 有少部分學(xué)者對(duì)PPP項(xiàng)目落地率進(jìn)行了研究， 其關(guān)注點(diǎn)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、法律制度等影響因素。 具體而言， Banerjee 等[4] 從政治體制角度進(jìn)行了分析， 研究發(fā)現(xiàn)政治體制越完善優(yōu)越， PPP項(xiàng)目落地率越低。 談婕等[1] 認(rèn)為PPP項(xiàng)目落地難與政府能力和項(xiàng)目特征有關(guān)， 尤其是當(dāng)政府人才不足、法律法規(guī)制度環(huán)境不夠完善、政府管制約束繁雜時(shí)， 更容易導(dǎo)致PPP項(xiàng)目落地難。 吳義東等[5] 從政府信用角度出發(fā)， 考察發(fā)現(xiàn)地方政府公信力與PPP項(xiàng)目落地規(guī)模存在正相關(guān)性。 吳思康等[6] 從市場(chǎng)和政府層面考慮， 發(fā)現(xiàn)公民對(duì)PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)需求、創(chuàng)新性、制度建設(shè)和政府市場(chǎng)理念是PPP項(xiàng)目落地必不可少的宏觀環(huán)境因素。 彭程甸等[7] 研究發(fā)現(xiàn)， 政府可能存在的貪污腐敗行為對(duì)PPP項(xiàng)目存在顯著影響， 提高政府治理能力可以減少政府信用問題， 從而提升PPP項(xiàng)目落地率。 包許航等[2] 、Estache[8] 、李英攀等[9] 從項(xiàng)目層面考慮， 認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)融資的難易程度對(duì)PPP項(xiàng)目落地率有顯著影響， 金融機(jī)構(gòu)提供良好的金融服務(wù)對(duì)PPP項(xiàng)目的支持會(huì)促進(jìn)PPP項(xiàng)目落地率提高。 時(shí)秀梅等[10] 發(fā)現(xiàn)， 教育相關(guān)專業(yè)人才對(duì)PPP項(xiàng)目落地起促進(jìn)作用。 袁誠等[11] 指出， 我國交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施與自有財(cái)力之間存在負(fù)相關(guān)性。 馬恩濤等[12] 基于外部環(huán)境（經(jīng)濟(jì)、制度和社會(huì)因素）和項(xiàng)目自身因素進(jìn)行PPP項(xiàng)目影響分析， 得出外部環(huán)境因素與PPP項(xiàng)目落地率有顯著的正相關(guān)關(guān)系。

綜上所述， 已有文獻(xiàn)涉及PPP項(xiàng)目落地率與政治、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、法律制度等外部影響因素關(guān)系研究， 但是對(duì)PPP項(xiàng)目落地率與營商環(huán)境之間關(guān)系的研究， 無論是在理論方面， 還是在實(shí)證方面， 得出的結(jié)論并不統(tǒng)一， 其原因可歸結(jié)于PPP項(xiàng)目落地率難以用單一因素進(jìn)行解釋， 而是由多個(gè)因素共同影響[13] 。 鑒于前人在此研究領(lǐng)域的不足， 本文嘗試從河南省各地級(jí)市入手， 從營商環(huán)境對(duì)PPP項(xiàng)目落地率的組態(tài)出發(fā)， 將其歸結(jié)為政府能力和市場(chǎng)能力2個(gè)層面， 涵蓋政府管制、人力資源、公共服務(wù)、金融服務(wù)、市場(chǎng)環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境6個(gè)要素， 采用fsQCA方法進(jìn)一步探析各類要素間的組態(tài)與驅(qū)動(dòng)機(jī)制， 進(jìn)而找出營商環(huán)境對(duì)PPP項(xiàng)目落地率影響的根源， 并尋找相應(yīng)的提升路徑， 為各地政府改善營商環(huán)境， 促進(jìn)PPP項(xiàng)目落地率有效提高提供參考。

（二）變量設(shè)計(jì)

PPP模式具有三個(gè)重要特征， 即伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)， 其中伙伴關(guān)系是基石。 新《預(yù)算法》的實(shí)施加強(qiáng)了政府在預(yù)算和績效管理方面的一體化， 從而更加約束財(cái)政資源， 促使各級(jí)地方政府更加傾向于運(yùn)用PPP模式來開展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)， 但由于PPP模式涉及社會(huì)資本方， 地方政府能否營造良好的營商環(huán)境吸引社會(huì)資本方， 對(duì)PPP項(xiàng)目落地率的影響十分重要[14] 。 營商環(huán)境的重要性已得到各界的廣泛認(rèn)可， 特別是隨著我國“放管服”改革不斷深化以來， 我國的營商環(huán)境排名在全球逐年上升， 在2020年排名31位， 較2019年上升15位， 表明“放管服”改革對(duì)提升我國營商環(huán)境排名產(chǎn)生顯著效果[15] 。

事實(shí)上， PPP項(xiàng)目落地是一個(gè)受政府與市場(chǎng)情境相互聯(lián)動(dòng)影響的復(fù)雜過程， 亟須采用多元、整體的視角來審視PPP項(xiàng)目落地的影響因素。 有鑒于此， 本研究整合政府層面與市場(chǎng)層面因素來探討影響地方政府差異的多重并發(fā)因素和因果復(fù)雜機(jī)制。 即下述2個(gè)層面的6個(gè)前因條件之間如何聯(lián)動(dòng)、如何匹配， 怎樣能夠發(fā)揮最大效果促進(jìn)PPP項(xiàng)目落地， 這需要結(jié)合實(shí)際案例， 通過fsQCA方法進(jìn)一步探索， 故本文在參考《中國城市營商環(huán)境評(píng)價(jià)》[3] 及世界銀行《中國營商環(huán)境報(bào)告》（2003 ～ 2018年）[16] 成果的基礎(chǔ)上， 構(gòu)建如圖1所示的營商環(huán)境對(duì)PPP項(xiàng)目落地的驅(qū)動(dòng)機(jī)制模型。 其中： 政府能力層面包含政府效率、公共服務(wù)和金融服務(wù); 市場(chǎng)能力層面包含市場(chǎng)環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境和人力資源。 現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目落地率影響因素進(jìn)行的研究分析了單一營商環(huán)境要素和PPP項(xiàng)目落地率的關(guān)系， 忽略了要素之間的“化學(xué)反應(yīng)”， 但這些研究為界定營商環(huán)境要素范圍提供了依據(jù)。

1. 政府能力層面。

第一， 政府效率。 在PPP領(lǐng)域內(nèi)， 政府效率是指政府在相關(guān)審批環(huán)節(jié)的效率和政府是否有相關(guān)福利支持。 審批環(huán)節(jié)簡單化會(huì)降低社會(huì)資本的制度性交易成本。 在實(shí)施PPP項(xiàng)目過程中， 社會(huì)資本需要通過多個(gè)政府部門審批， 存在如果一個(gè)政府部門審批拖延， 整個(gè)項(xiàng)目就會(huì)被擱淺的情況[17] 。 同時(shí)， 資金支持有助于緩解PPP立項(xiàng)面臨的資金約束， 尤其是在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中， 政府是影響企業(yè)的重要制度要素。 如果能得到政府的大力支持， 意味著有了“有形的手”進(jìn)行助力， PPP項(xiàng)目將得到一定的資源傾斜， 能夠降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。

第二， 公共服務(wù)。 公共服務(wù)更多指交通運(yùn)輸條件、水電氣供應(yīng)能力等方面， 會(huì)影響企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營能力、運(yùn)營效率等[3] 。 比如， 公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅能拉動(dòng)內(nèi)需、影響宏觀經(jīng)濟(jì)增長， 而且能在微觀層面影響企業(yè)的生產(chǎn)成本及其要素投入結(jié)構(gòu)。 基礎(chǔ)設(shè)施完善有益于降低制造業(yè)的生產(chǎn)成本， 從而促進(jìn)PPP項(xiàng)目落地。

第三， 金融服務(wù)。 金融服務(wù)通常代表金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模和效率。 融資約束是PPP模式推廣過程中面臨的首要難題， 包括融資模式的不足和融資工具的單一。 金融機(jī)構(gòu)所提供的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保， 可以降低社會(huì)資本方面臨的投資風(fēng)險(xiǎn)。 同時(shí)， 金融機(jī)構(gòu)能在微觀層面提供項(xiàng)目設(shè)計(jì)、運(yùn)營監(jiān)督等支持。 另外， 金融機(jī)構(gòu)有強(qiáng)大的信息收集能力、成熟的投資經(jīng)驗(yàn)為PPP落地保駕護(hù)航。

2. 市場(chǎng)能力層面。

第一， 市場(chǎng)環(huán)境。 市場(chǎng)直接決定了企業(yè)產(chǎn)品的消費(fèi)渠道與市場(chǎng)需求的規(guī)模。 PPP項(xiàng)目通常具有投資額高、資本回收期長、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)。 因此， 市場(chǎng)環(huán)境即當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)PPP項(xiàng)目起決定性影響。 從理論上來說， 市場(chǎng)發(fā)育越健全， PPP模式使用領(lǐng)域就越豐富， PPP項(xiàng)目落地率也越高。 在實(shí)際中， 消費(fèi)渠道的多樣化降低了宣傳等交易性成本， 為社會(huì)資本方提供預(yù)期回報(bào)， PPP項(xiàng)目也擁有更大的發(fā)展空間[5] 。

第二， 創(chuàng)新環(huán)境。 創(chuàng)新是一個(gè)企業(yè)經(jīng)營的重要構(gòu)成， 同時(shí)創(chuàng)新也是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵性影響因素[18] 。 隨著政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和新一輪科技革命的發(fā)展， 以大數(shù)據(jù)、5G商用、人工智能等為代表的新一輪信息技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合。 新模式、新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)， 如信托投資基金的應(yīng)用， 有效降低了融資風(fēng)險(xiǎn)和融資成本。 創(chuàng)新離不開研發(fā)投入， 資金的投入會(huì)使PPP項(xiàng)目獲得新產(chǎn)品的機(jī)會(huì)增多， 增強(qiáng)了PPP項(xiàng)目的核心競(jìng)爭力， 從而促進(jìn)PPP模式的發(fā)展。

第三， 人力資源。 人力資源作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的一種投入要素， 能直接參與到企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)中， 從而提高企業(yè)的勞動(dòng)力生產(chǎn)效率[3] 。 已有研究認(rèn)為PPP模式存在專業(yè)人才缺乏的問題[19] 。 PPP模式作為一種新型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式， 在國內(nèi)起步較晚， 很多條件不足， 缺少相應(yīng)的專業(yè)人才。 一些PPP項(xiàng)目建設(shè)中人員經(jīng)驗(yàn)短缺和知識(shí)匱乏， 目標(biāo)不明確， 做了大量無效工作。 如果地方政府能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目提供相應(yīng)的人才， 那么人力資源優(yōu)勢(shì)將提高PPP項(xiàng)目落地率。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

定性比較分析（QCA）方法是一種以案例為導(dǎo)向的研究方法， 它結(jié)合使用理論和案例知識(shí)來研究案例特征和執(zhí)行結(jié)果的關(guān)系， 是連接定性和定量之間的橋梁[20] 。 本文選用QCA方法的原因如下： ①Q(mào)CA方法用于對(duì)10 ～ 50個(gè)中小樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析， 可以保留足夠深入的案例知識(shí)并用于解釋， 而本文的研究樣本為17個(gè)地級(jí)市， 屬于小樣本， 案例樣本數(shù)契合QCA方法的要求。 ②QCA方法具有因果非對(duì)稱性， 認(rèn)為期望結(jié)果的出現(xiàn)與不出現(xiàn)的原因是不一樣的， 對(duì)非期望結(jié)果需要再分析， 該特點(diǎn)能更好地解釋案例之間的差異性和條件之間互相依賴的組態(tài)效應(yīng)。 ③PPP項(xiàng)目落地率在現(xiàn)實(shí)中受多個(gè)因素影響， 研究單一條件是不充分的， 而QCA還可以評(píng)估單一變量及其組合的影響， 將多種途徑與結(jié)果聯(lián)系起來[21] 。 而傳統(tǒng)方法則不行， 如回歸是量化單個(gè)變量對(duì)結(jié)果的凈效應(yīng)， 考察變量之間的相互作用以確定單一變量的影響， 但QCA致力于關(guān)注前因條件組合和結(jié)果之間的關(guān)系， 來確定組合作用對(duì)結(jié)果的影響。 QCA方法目前已有清晰集（crisp-set QCA， csQCA）、模糊集（fuzzy-set QCA， fsQCA）、多值集（multivalue QCA， mvQCA）、時(shí)序性定性比較（Temporal QCA， TQCA）四種操作方法。 由于fsQCA方法可以將前因條件賦值在0 ～ 1之間， 最低限度地減少變量的損失， 將變量的值轉(zhuǎn)換成可以進(jìn)行定性比較分析的形態(tài)， 更顆?；卣故景咐奶卣鳎?故本文選用廣泛使用的fsQCA方法進(jìn)行分析。

（二）數(shù)據(jù)收集

在案例選取上， 本文考慮到河南省PPP項(xiàng)目總數(shù)位列全國第一， 分析河南省具有一定的代表性， 故選取河南省下轄的17個(gè)地級(jí)市作為研究案例。 本文數(shù)據(jù)包括前因條件和結(jié)果變量， 前因條件來源于《中國城市營商環(huán)境評(píng)價(jià)》[3] ， 該報(bào)告包含了254個(gè)城市營商環(huán)境的6個(gè)二級(jí)指標(biāo)（政府效率、人力資源、金融服務(wù)、公共服務(wù)、市場(chǎng)環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境）。 上述二級(jí)指標(biāo)主要由“中國城市數(shù)據(jù)庫”和“中國城鄉(xiāng)建設(shè)數(shù)據(jù)庫”中各城市的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)得出。 結(jié)果變量PPP項(xiàng)目落地率數(shù)據(jù)來自PPP中心， PPP中心作為國內(nèi)最大的PPP數(shù)據(jù)庫中心， 有著數(shù)據(jù)全、實(shí)時(shí)更新的優(yōu)點(diǎn)。

本文關(guān)注的結(jié)果是PPP項(xiàng)目科學(xué)合理落地， 而落地率是衡量PPP模式發(fā)展的核心指標(biāo)[2] 。 根據(jù)前文所述PPP項(xiàng)目落地率的定義， 從財(cái)政部PPP中心收集整理出河南省17個(gè)地級(jí)市的PPP項(xiàng)目落地率（如表1所示）。 選定的案例除具有相似性和可比性外， 還保證了案例間最大的異質(zhì)性， 滿足了QCA方法對(duì)案例選取的要求。

結(jié)果變量PPP項(xiàng)目落地率測(cè)算時(shí)間截點(diǎn)選取為2020年1月1日， 考慮到政府營商環(huán)境改善對(duì)PPP項(xiàng)目落地的影響具有一定滯后性， 延遲1年較為合理， 最終將上述兩份數(shù)據(jù)在微觀層面上進(jìn)行匹配。

進(jìn)一步對(duì)樣本變量進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析（如表2所示）， 河南省各地級(jí)市PPP項(xiàng)目落地率的平均值為68.86%， 略低于全國的71.3%， 標(biāo)準(zhǔn)差為11.74， 最大值94.1%與最小值45.5%相差較大， 表明河南省各地級(jí)市PPP項(xiàng)目落地率水平參差不齊。 前因條件中人力資源、市場(chǎng)環(huán)境和金融服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)差偏大， 這表明河南省各地級(jí)市的人力資源、市場(chǎng)環(huán)境和金融服務(wù)存在不平衡現(xiàn)象。

（三）數(shù)據(jù)校準(zhǔn)

運(yùn)用fsQCA方法時(shí)， 每個(gè)前因條件（6個(gè)）和結(jié)果變量（PPP項(xiàng)目落地率）均被視為一個(gè)集合， 每一個(gè)案例（樣本城市）在集合中都有對(duì)應(yīng)的隸屬分?jǐn)?shù)。 結(jié)合各案例賦予集合隸屬分?jǐn)?shù)的過程就是校準(zhǔn)[20] 。 參考已有研究， 本文運(yùn)用直接校準(zhǔn)法將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為模糊集隸屬分?jǐn)?shù)[21，22] 。 找出三個(gè)錨點(diǎn)： 集合內(nèi)隸屬點(diǎn)、集合外隸屬點(diǎn)、交叉隸屬點(diǎn)。 將前因條件和結(jié)果變量的三個(gè)錨點(diǎn)設(shè)定為數(shù)據(jù)的均值和上下四分位數(shù)[21] 。 同時(shí)對(duì)部分前因條件的0.5的交叉點(diǎn)進(jìn)行加0.1的處理， 以便納入分類， 以免影響結(jié)果。 具體的變量錨點(diǎn)如表3所示。

四、實(shí)證分析

（一）單個(gè)條件的必要條件分析

在進(jìn)行數(shù)據(jù)校準(zhǔn)之后， 首先檢驗(yàn)單個(gè)條件是否是構(gòu)成結(jié)果的必要條件， 衡量必要條件的一個(gè)重要指標(biāo)就是一致性， 反映相同條件組態(tài)的案例共屬同一結(jié)果的程度， 當(dāng)一致性分?jǐn)?shù)大于0.9時(shí)， 說明該前因條件是結(jié)果變量的必要條件。 PPP項(xiàng)目落地率的必要條件檢測(cè)見表4。 由表4可知， 各單個(gè)前因條件影響高或非高PPP項(xiàng)目落地率的必要性均未超過0.9， 不構(gòu)成必要條件， 表明各單個(gè)前因條件對(duì)PPP項(xiàng)目落地率的影響較弱。 因此， 有必要將這些前因條件納入fsQCA， 以便進(jìn)一步分析產(chǎn)生高、非高PPP項(xiàng)目落地率的組態(tài)。

（二）組態(tài)分析

由于單個(gè)條件變量不滿足結(jié)果變量的必要條件， 需要針對(duì)不同條件組態(tài)對(duì)結(jié)果變量的影響進(jìn)行研究。 在進(jìn)行前因條件組態(tài)分析之前， 用fsQCA 3.0構(gòu)建真值表， 首先確定哪些前因條件滿足了模糊集合理論的一致性要求， 將組態(tài)分析的一致性閾值設(shè)置為0.8; 其次為了使邏輯關(guān)系能得到現(xiàn)實(shí)中經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的支持， 將案例頻數(shù)閾值設(shè)置為1[13] 。 在此基礎(chǔ)上進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化分析得到營商環(huán)境對(duì)PPP項(xiàng)目落地率影響的三種解： 復(fù)雜解（不納入任何邏輯余項(xiàng)）、中間解（僅納入符合理論方向預(yù)期的邏輯余項(xiàng)）、簡單解（納入全部邏輯余項(xiàng)）， 參照已有研究， 匯報(bào)中間解， 對(duì)比中間解和簡單解均在的前因條件視為核心條件， 反之為邊緣條件。 本文參照Fiss[21] 所提出的QCA結(jié)果呈現(xiàn)方式， 將結(jié)果繪制如表5所示。

表5的組態(tài)分析結(jié)果顯示， 存在產(chǎn)生高PPP項(xiàng)目落地率的組態(tài)有3個(gè)（S1、S2、S3）， 且三個(gè)組態(tài)的一致性指標(biāo)分別為1、0.93、0.82， 高于組態(tài)的一致性閾值0.8， 說明3個(gè)組態(tài)都是高PPP項(xiàng)目落地率的充分條件[23] 。 而解的總一致性指標(biāo)為0.86， 進(jìn)一步說明覆蓋絕大部分案例的3個(gè)組態(tài)是高PPP項(xiàng)目落地率的充分條件， 同時(shí)總覆蓋度為0.52， 說明三個(gè)組態(tài)具有一定的解釋力。

（三）高PPP項(xiàng)目落地率的驅(qū)動(dòng)機(jī)制分析

組態(tài)條件S1中， 良好的公共服務(wù)、較弱的市場(chǎng)環(huán)境為核心條件， 較高的政府效率、較好的人力資源、較弱的創(chuàng)新環(huán)境和較弱的金融服務(wù)為邊緣條件。 這表明即便創(chuàng)新環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境以及金融服務(wù)較弱， 只要公共服務(wù)較為完善， 通過政府“有形之手”的調(diào)節(jié)， 搭配充足的人力資源， 可對(duì)PPP項(xiàng)目落地發(fā)揮積極作用， 代表案例為開封市。 開封市的市場(chǎng)環(huán)境在省內(nèi)排名靠后， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新環(huán)境較其他城市薄弱， 但政府管制在省內(nèi)排名第4， 公共服務(wù)也在省內(nèi)排名前列， 借助與鄭州的一體化區(qū)位優(yōu)勢(shì)更容易吸引人才。 一方面2018年開封市基礎(chǔ)設(shè)施已投資98.16億元， 占全年投資計(jì)劃的48.17%， 表明開封市政府大力加強(qiáng)了公共服務(wù)建設(shè)投資; 另一方面2019年開封市政府發(fā)布了《開封市支持“四個(gè)50”企業(yè)發(fā)展若干政策》文件， 強(qiáng)調(diào)政府要發(fā)揮激勵(lì)引導(dǎo)作用， 加大財(cái)政支持力度， 優(yōu)化政務(wù)服務(wù)水平， 為升級(jí)和優(yōu)化營商環(huán)境推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。

組態(tài)條件S2中， 核心條件包括良好的公共服務(wù)和金融服務(wù)， 同時(shí)較好的創(chuàng)新環(huán)境和較弱的市場(chǎng)環(huán)境以及較弱的政府效率作為邊緣條件參與到組態(tài)中， 說明在不考慮人力資源情況、身處較弱的市場(chǎng)環(huán)境和政府管制下， 如果公共服務(wù)即基礎(chǔ)設(shè)施較為完善， 通過優(yōu)良的創(chuàng)新產(chǎn)出， 結(jié)合優(yōu)良的金融服務(wù)， 仍能推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地。 代表城市有駐馬店和平頂山。 例如， 雖然平頂山市的市場(chǎng)環(huán)境、政府管制等要素條件一般， 但公共服務(wù)和金融服務(wù)在省內(nèi)均屬于上游， 金融服務(wù)在省內(nèi)排名第5。 一方面是因?yàn)槠巾斏绞袚碛胸S富的煤炭資源， 擁有較為充足的財(cái)政資源， 為PPP項(xiàng)目發(fā)展提供了充足的財(cái)政資金保證; 另一方面， 金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新服務(wù)， 平頂山市政府在2018年頒布了《平頂山市深化小微企業(yè)金融服務(wù)行動(dòng)計(jì)劃》， 引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)小微企業(yè)金融服務(wù)工作， 為破解中小微企業(yè)“融資難、融資貴”問題， 鼓勵(lì)支持企業(yè)擴(kuò)大上市融資等解了燃眉之急。

組態(tài)條件S3中， 原始覆蓋率和唯一覆蓋率最高， 分別為0.32和0.23， 是地方政府高PPP項(xiàng)目落地覆蓋面最廣的條件組態(tài)， 也是能更高效提升PPP項(xiàng)目落地率的組合， 該組態(tài)幾乎包含了所有類型的資源， 也間接說明高PPP項(xiàng)目落地率需要各因素協(xié)同作用， 表明在良好的公共服務(wù)、市場(chǎng)環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境、金融服務(wù)綜合作用下更易推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地。 代表城市有鄭州、洛陽和新鄉(xiāng)。 以洛陽為例， 公共服務(wù)方面， 推進(jìn)5G等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 全市建設(shè)基站總數(shù)突破4000個(gè)以及地鐵一號(hào)線的開通均提高了公共服務(wù)的供給水平。 市場(chǎng)環(huán)境方面， 身為河南省的副中心城市， 具有良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。 人力資源方面， 2021年鄭州大學(xué)新校區(qū)搬至洛陽， 加上一直駐扎在本地的河南科技大學(xué)等高校形成“虹吸效應(yīng)”， 為吸引人才提供了沃土。 據(jù)《中國城市營商環(huán)境評(píng)價(jià)》[3] ， 洛陽市的創(chuàng)新環(huán)境和金融服務(wù)全國排名均進(jìn)入前60名。 2019年洛陽金融服務(wù)共享平臺(tái)的上線， 為破解企業(yè)面臨的“融資難、融資慢、融資貴”等問題， 提供了更好的服務(wù)。

（四）非高PPP項(xiàng)目落地率的驅(qū)動(dòng)機(jī)制分析

通過fsQCA方法分析得出導(dǎo)致非高PPP項(xiàng)目落地率的組態(tài)有1組， 總覆蓋度為0.375， 解釋了部分案例情況， 一致性指標(biāo)值達(dá)0.92， 構(gòu)成了非高PPP項(xiàng)目落地率的充分條件。

組態(tài)NS1屬于全面滯后型， 表明當(dāng)核心條件為較弱的公共服務(wù)與較低的政府效率， 邊緣條件為較弱的市場(chǎng)環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境、人力資源時(shí)， 即便有良好的融資依然造成PPP項(xiàng)目落地難現(xiàn)象。 該組態(tài)驗(yàn)證了若政府方將PPP模式僅僅作為一種融資工具應(yīng)用， 仍可能會(huì)造成PPP項(xiàng)目落地難。 對(duì)比組態(tài)S1和組態(tài)NS1， 發(fā)現(xiàn)可以通過政府“有形之手”的助力吸引人才、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以突破困境。

（五）穩(wěn)定性檢驗(yàn)

組態(tài)條件分析完成后， 為保證結(jié)果的可靠， 進(jìn)行穩(wěn)定性檢驗(yàn)。 由于樣本數(shù)量較少， 根據(jù)現(xiàn)有研究， 采用提高一致性閾值的方法進(jìn)行檢驗(yàn)[23] 。 案例頻數(shù)不變， 將一致性閾值調(diào)高至0.81， 非高組合組態(tài)不變， 高組合的兩個(gè)組態(tài)和S1及S2相同， 一致性和覆蓋度發(fā)生細(xì)微變化， 因此結(jié)論依然穩(wěn)健。

五、結(jié)論和建議

（一）結(jié)論

鑒于區(qū)域間PPP項(xiàng)目落地率發(fā)展不平衡問題， 本文從營商環(huán)境角度出發(fā)， 選取河南省的17個(gè)地級(jí)市的PPP項(xiàng)目落地率為研究樣本， 采用fsQCA方法來討論政府效率、人力資源、公共服務(wù)、金融服務(wù)、市場(chǎng)環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境6個(gè)條件對(duì)PPP項(xiàng)目落地的組態(tài)效應(yīng)。 得出以下結(jié)論：

第一， 政府效率、人力資源、公共服務(wù)、金融服務(wù)、市場(chǎng)環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境這6個(gè)前因條件均無法單獨(dú)構(gòu)成河南17個(gè)地級(jí)市PPP項(xiàng)目落地率的必要條件與充分條件， 只有組態(tài)效應(yīng)才能對(duì)河南各地PPP項(xiàng)目落地率產(chǎn)生影響。

第二， 河南17個(gè)地級(jí)市政府產(chǎn)生高PPP項(xiàng)目落地率的組態(tài)有3個(gè)： 以良好的公共服務(wù)和較高的政府效率及充足的人力資源構(gòu)成的公共—管制—人力驅(qū)動(dòng)型、以良好的公共服務(wù)和金融服務(wù)及良好的創(chuàng)新環(huán)境構(gòu)成的公共—金融—?jiǎng)?chuàng)新驅(qū)動(dòng)型、以創(chuàng)新環(huán)境和金融服務(wù)為核心條件， 公共服務(wù)、市場(chǎng)環(huán)境和人力資源為邊緣條件構(gòu)成的創(chuàng)新—金融—公共—市場(chǎng)—人力驅(qū)動(dòng)型。

第三， 存在三個(gè)提升路徑， 分別為S1組態(tài)的提高公共服務(wù)、人力資源和優(yōu)化政府效率; S2組態(tài)的優(yōu)化公共服務(wù)、金融服務(wù)和創(chuàng)新環(huán)境; S3組態(tài)的政府轉(zhuǎn)變職能， 推進(jìn)“數(shù)字政府”建設(shè)， 轉(zhuǎn)為“全面優(yōu)化型”。 根據(jù)核心條件發(fā)現(xiàn)， 公共服務(wù)是關(guān)鍵因素， 其次是金融服務(wù)和創(chuàng)新環(huán)境。

第四， 研究得出前因條件組態(tài)分析PPP項(xiàng)目落地率最優(yōu)驅(qū)動(dòng)模式從高到低分別為“S3、S2、S1”， 進(jìn)而得出政府應(yīng)從最優(yōu)驅(qū)動(dòng)組態(tài)中加強(qiáng)營商環(huán)境建設(shè)， 從而促進(jìn)PPP項(xiàng)目落地率提高。

（二）建議

基于以上結(jié)論， 本文提出以下對(duì)策建議：

第一， 深化“放管服”改革， 不斷優(yōu)化營商環(huán)境。 各地政府要貫徹落實(shí)李克強(qiáng)總理在2020年9月11日電視電話會(huì)議上關(guān)于深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境重要講話精神及《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》（國辦發(fā)[2020]43號(hào)）文件精神， 進(jìn)一步壓減中央、地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等PPP項(xiàng)目上的審批程序和條件， 精簡PPP項(xiàng)目建設(shè)全流程， 推進(jìn)“數(shù)字政府”， 構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”信息化平臺(tái)， 在PPP項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)過程中設(shè)立專門的政府服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員對(duì)接， 建設(shè)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)， 實(shí)行“一網(wǎng)通辦、一站式、一地辦理”， 真正實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、程序化， 優(yōu)化營商環(huán)境。

第二， 改善PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)環(huán)境。 PPP項(xiàng)目在面臨資金等經(jīng)濟(jì)環(huán)境壓力時(shí)， 各地政府應(yīng)努力改善PPP項(xiàng)目所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。 具體而言， 首先是地方政府要把地方經(jīng)濟(jì)工作作為重心， 努力提高人民物質(zhì)生活水平和滿足人民精神需求， 從而為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)奠定良好的社會(huì)需求基礎(chǔ)。 其次， 確保金融服務(wù)健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展， 金融服務(wù)作為PPP項(xiàng)目資金的重要來源和中介服務(wù)行業(yè)， 直接影響到PPP項(xiàng)目能否順利落地， 這就需要各地政府與金融機(jī)構(gòu)建立緊密的聯(lián)系和加大政策支持力度， 從而為社會(huì)資本方融資架起暢通的橋梁， 提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。 最后， 確保市場(chǎng)環(huán)境健康發(fā)展， 提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。 市場(chǎng)環(huán)境健康發(fā)展對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方有很大影響， 直接影響社會(huì)資本方未來收益的實(shí)現(xiàn)。 通常情況下， 市場(chǎng)環(huán)境越健康， 社會(huì)資本方未來收益面臨的風(fēng)險(xiǎn)越小， 發(fā)展趨勢(shì)越穩(wěn)定健康， 越有利于PPP項(xiàng)目落地。

第三， 加快PPP項(xiàng)目的立法。 自2014年我國在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目上大力推廣PPP模式起， 從中央到各地政府出臺(tái)了眾多PPP相關(guān)法律法規(guī)和制度文件， 由于各層級(jí)法律法規(guī)的“邊界沖突”以及相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系， 導(dǎo)致PPP相關(guān)的制度文件相互矛盾或不一致， 使得PPP項(xiàng)目在實(shí)踐操作中很難提供和諧一致的法律依據(jù)， 因此， 加快對(duì)PPP項(xiàng)目的相關(guān)立法是迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。 在當(dāng)前國家一再強(qiáng)調(diào)深化“放管服”改革， 不斷優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下， 盡快為PPP立法已成為燃眉之急， 加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目的立法建設(shè)， 填補(bǔ)法律空白， 解決“邊界沖突”， 是PPP項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)的重要環(huán)節(jié)， 也是提高PPP項(xiàng)目落地率的需要。

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