廣德市農(nóng)村宅基地管理與改革實(shí)踐

胡明國 韓自強(qiáng) 張幫寨

摘 要：十九大報告提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度存在的問題日益突出。該文以安徽省廣德市為例，介紹了農(nóng)村宅基地在管理與改革實(shí)踐中的主要做法，分析了存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村宅基地管理;廣德市

中圖分類號 F320.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1007-7731（2021）19-0107-02

十九大報告指出：我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村居民的生活日益富足，改善住宅條件已成為當(dāng)前農(nóng)民迫切的需求。但現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度已與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不適應(yīng)，存在的問題逐漸凸顯出來。自2018年中央機(jī)構(gòu)改革以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門開始負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地改革與管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、違法用地查處等管理制度，完善宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)宅基地合理布局、閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用等[1]。根據(jù)安徽省農(nóng)村宅基地改革任務(wù)，2020年初廣德市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局開始承擔(dān)農(nóng)村宅基地管理服務(wù)工作，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭，相關(guān)部門配合開展農(nóng)村宅基地申請審批工作。本文總結(jié)了廣德市在農(nóng)村宅基地改革初期的主要做法，分析當(dāng)前存在問題，并提出了相應(yīng)的對策建議，為深入探索農(nóng)村宅基地管理提供參考。

本文所討論的農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地，不包括與宅基地相連的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地、農(nóng)戶超出宅基地范圍占用的空閑地等土地。

1 廣德縣農(nóng)村宅基地管理服務(wù)工作的主要做法

1.1 建立健全工作機(jī)制 做好農(nóng)村宅基地管理工作是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重要抓手。廣德市政府高度重視且堅持高位推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理工作，成立了以市委書記和市長為組長的高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)小組，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局成立農(nóng)村宅基地管理科負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地管理與改革工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村宅基地申請受理窗口，推行一站式服務(wù)，并從農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、城建規(guī)劃等部門抽調(diào)專人建立聯(lián)審聯(lián)辦制度。指定1名村級組織負(fù)責(zé)人兼任農(nóng)村宅基地協(xié)管員。

1.2 多舉措開展宣傳培訓(xùn) 農(nóng)村宅基地管理工作對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門來說是一項(xiàng)全新的工作，為提高各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門宅基地管理工作業(yè)務(wù)水平，廣德市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局通過政府網(wǎng)站政務(wù)公開、召開培訓(xùn)會、發(fā)放宣傳冊、編制政策匯編口袋書等多種形式開展農(nóng)村宅基地宣傳。制定了《廣德市農(nóng)村宅基地審批辦事指南》，并在政府網(wǎng)站上政務(wù)公開了農(nóng)村宅基地申請審批流程。將宅基地培訓(xùn)工作延伸到村一級，對全市9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宅基地管理業(yè)務(wù)人員和137個村（社區(qū)）的宅基地協(xié)管員進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)人數(shù)達(dá)200余人次。印發(fā)農(nóng)村宅基地申請審批流程辦事指南宣傳冊500余份，發(fā)放政策匯編200余份。

1.3 強(qiáng)化日常監(jiān)管力度 農(nóng)村宅基地管理的一項(xiàng)困難是日常監(jiān)管。而廣德市在做好農(nóng)村宅基地日常監(jiān)管，防止違法行為發(fā)生的過程中，嚴(yán)格落實(shí)“四到場”的監(jiān)管機(jī)制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織相關(guān)部門聯(lián)審要到現(xiàn)場審查建房地址;農(nóng)戶經(jīng)批準(zhǔn)用地建房后，要到現(xiàn)場進(jìn)行開工查驗(yàn)，實(shí)地丈量批放宅基地，確定建房位置;農(nóng)戶建房過程中，要進(jìn)行監(jiān)督檢查，是否按照要求進(jìn)行建房;農(nóng)戶建房結(jié)束后，對照審批內(nèi)容進(jìn)行實(shí)地驗(yàn)收，驗(yàn)收通過后，向不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請辦理不動產(chǎn)登記。自2020年廣德市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門開展農(nóng)村宅基地管理工作以來，嚴(yán)格實(shí)行“四到場”監(jiān)管機(jī)制，未發(fā)現(xiàn)“批東建西”“批小建大”“未批先建”等違反法律行為。

1.4 嚴(yán)格農(nóng)村宅基地申請審批程序 根據(jù)《安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 安徽省自然資源廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地審批管理的實(shí)施意見》文件精神，廣德市制定了《農(nóng)村宅基地管理與改革工作實(shí)施方案》，規(guī)范農(nóng)村宅基地申請審批程序。指導(dǎo)鄉(xiāng)村兩級嚴(yán)格按照申請、公示、審查、報送、部門聯(lián)審、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批等步驟申請審批農(nóng)村宅基地，規(guī)范了全市農(nóng)村宅基地申請審批流程。（1）以戶為單位向所在村民小組提出書面申請，并提交《農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請表》和《農(nóng)村宅基地使用承諾書》等相關(guān)材料;（2）村民小組會議討論通過后公示。公示有異議的，由村級組織進(jìn)行調(diào)查，異議不成立的，按程序上報審查;（3）公示無異議或異議不成立的，村民小組將農(nóng)戶申請、村民小組會議記錄等材料交村級組織審查;（4）審查通過的，由村級組織在《農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請表》簽署意見，連同相關(guān)材料送屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。沒有分設(shè)村民小組的由村級組織辦理;（5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受理申請后，組織農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等相關(guān)部門完成聯(lián)合審核工作。涉及林業(yè)、水利、電力、公路等部門的，及時征求意見;（6）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)各部門聯(lián)審結(jié)果進(jìn)行審批。符合要求且報送材料完備的，發(fā)放《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書》《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。不符合要求的說明理由;屬報送材料不完備的，應(yīng)當(dāng)一次性告知申請人需要補(bǔ)正的材料和相關(guān)要求。

整個申請流程要求在35個工作日內(nèi)給予答復(fù)，為有需要申請建房的農(nóng)戶提供了有力的保障，杜絕了非法占用農(nóng)村集體土地等行為。2020年廣德全市共申請建房1251宗，批準(zhǔn)705宗。其中，新建申請201宗，批準(zhǔn)75宗;翻建申請1050宗，批準(zhǔn)630宗（見表1）。

2 當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中存在問題

2.1 “一戶多宅”、宅基地面積超標(biāo) 2020年廣德市農(nóng)村宅基地審批率為56.35%，對審批不通過的情況進(jìn)行分析，存在“一戶多宅”、宅基地面積超標(biāo)、申請人身份不符、地類性質(zhì)不符合、道路避讓距離不達(dá)標(biāo)等問題。劉瑞東[2]提出當(dāng)前農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象頻發(fā)。毛德明[3]也提出“一戶多宅”和宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“一戶多宅”率約12.2%，宅基地面積超標(biāo)率約58.1%。由此可見，“一戶多宅”和宅基地面積超標(biāo)等歷史遺留問題是全國范圍內(nèi)的共性問題。

2.2 村莊國土空間規(guī)劃不完善 2020年廣德申請新建住宅的審批率僅37.31%，對審批不通過的情況進(jìn)行分析，最大的制約因素是村莊國土空間規(guī)劃不完善。并且自然資源保護(hù)區(qū)、國家森林公園等生態(tài)紅線、道路紅線、非建設(shè)用地、地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)等因素占用了農(nóng)民建房空間。