我國《政府信息公開指南》結(jié)構(gòu)和內(nèi)容設(shè)計

張舒揚 白清禮

關(guān)鍵詞：政府網(wǎng)站;信息公開;信息公開指南

摘 要：文章指出了各政府網(wǎng)站發(fā)布的各類公開《指南》存在的一系列問題，針對存在問題提出了構(gòu)建原則、構(gòu)建結(jié)構(gòu)和構(gòu)建內(nèi)容，以期推動各類公開《指南》的不斷完善和政府信息公開工作的規(guī)范化。

中圖分類號：G250文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-1588（2021）08-0102-04

自1988年以來，我國政府信息公開工作已經(jīng)實施三十多年。隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，政府也利用其網(wǎng)站卓有成效地開展了相關(guān)的信息公開工作。《中華人民共和國信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第十二條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)編制、公布政府信息公開指南和政府信息公開目錄，并及時更新。”《政府信息公開指南》（以下簡稱《指南》）包括政府信息的分類、編排體系、獲取方式和政府信息公開工作機構(gòu)的名稱、辦公地址、辦公時間、聯(lián)系電話、傳真號碼、互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)系方式等內(nèi)容。筆者發(fā)現(xiàn)，目前各政府網(wǎng)站發(fā)布的各類公開《指南》存在較多問題。

1 存在問題

1.1 主動公開的信息范圍表達(dá)方式不合理

政府信息公開范圍的主要表達(dá)方法分為以下三種：一是參照式。即要求社會公眾參照本機關(guān)編制的《信息公開目錄》主動了解政府向社會信息公開的范圍，如《廣西壯族自治區(qū)人民政府信息公開指南》《百色市人民政府信息公開指南》等。二是肯定列舉式。即根據(jù)《條例》關(guān)于“公開范圍”的規(guī)定，依據(jù)本級政府或部門級別詳細(xì)列舉需要公開的政府信息類別，如《蘭州市人民政府信息公開指南》《甘谷縣人民政府信息公開指南》等。三是定義排除式。即定義政府信息范圍并排除不屬于公開范圍的政府信息，如《百色市工業(yè)和信息化委員會政府信息公開指南》。上述三種方式不能明確說明本機關(guān)需要公開的信息，不便于社會公眾理解其規(guī)定的主動公開的政府信息范圍。

1.2 信息分類與公開范圍混淆

信息分類是利用一定的規(guī)則、方法和技術(shù)對信息的外部特征和內(nèi)容特征進行揭示和描述，形成便于檢索和利用信息的過程，目的是形成信息目錄，便于用戶分門別類地檢索和利用信息?！墩畔⒐_目錄系統(tǒng)實施指引（試行）》（以下簡稱《指引》）規(guī)定，適合政府公開信息分類的方法主要有四種，即主題分類、機構(gòu)分類、體裁分類和服務(wù)對象分類。主題分類是指依據(jù)政府信息的主題內(nèi)容進行分類，機構(gòu)分類是指依據(jù)政府信息發(fā)布單位進行分類，體裁分類是指依據(jù)政府信息的公文種類進行分類，服務(wù)對象分類是依據(jù)政府信息所服務(wù)的不同群體進行分類。然而，有些信息發(fā)布主體混淆了信息分類與公開范圍。例如，《成都市人民政府信息公開指南》將信息公開范圍等同于信息公開目錄。信息公開范圍與信息公開目錄中的具體信息有一定的重復(fù)，已主動公開的政府信息都在目錄中有所體現(xiàn)。但公開范圍包括主動公開和依申請公開兩類，僅參見信息公開目錄顯然不能了解依申請公開信息的范圍。《百色市工業(yè)和信息化委員會信息公開指南》在第一部分“信息公開范圍及分類”中注明：“本委公開政府信息有兩種類型：主動公開和依申請公開。主動公開是指本委主動按《條例》等要求公開的政府信息;依申請公開指符合《條例》等規(guī)定，但不屬于主動公開范圍的政府信息，公民、法人和其他組織可按程序向本委申請公開?！痹摗吨改稀穼⑿畔⒐_范圍、信息公開分類、信息公開形式三個概念等同起來，即混淆了信息分類與公開范圍。

1.3 目錄編排體系與實際目錄體系和《指引》不符

《石家莊市政府信息公開指南》以表格形式列出了信息的9個要素：序號、類別、單位公開內(nèi)容、公開形式、公開時限、公開范圍、公開程序、責(zé)任部門、詳細(xì)信息。在實踐中，該政府信息公開目錄呈現(xiàn)為細(xì)覽形式，其元數(shù)據(jù)有名稱、索引號、發(fā)布機構(gòu)、文號、主題詞、發(fā)布日期、主題分類。對比二者可以清晰發(fā)現(xiàn)他們之間的區(qū)別。根據(jù)《指引》可知，細(xì)覽形式的目錄有索引號、信息分類（主題/體裁/機構(gòu)/服務(wù)對象）、發(fā)布機構(gòu)、生成日期/有效期（有效日期—廢止日期）、名稱、文號、關(guān)鍵詞、語種、信息格式、內(nèi)容概述、相關(guān)信息共11個元數(shù)據(jù)。其中，索引號、名稱、信息分類、生成日期/有效期4個元數(shù)據(jù)是必選項，文號、關(guān)鍵詞2個元數(shù)據(jù)是條件必選項，其余為可選項。而《石家莊市政府信息公開指南》所列的9個要素中，只有“類別”和“公開內(nèi)容”是細(xì)覽形式中的元數(shù)據(jù)，分別大致對應(yīng)于“信息分類”和“內(nèi)容概述”。其他政府信息公開指南也存在目錄編排體系與實際的目錄體系不一致的問題，如《四川省人民政府信息公開指南》。

1.4 內(nèi)容與立法宗旨不符

《綿陽市人民政府信息公開指南》寫明：“受理申請人的現(xiàn)場或信函、傳真書面申請，暫不受理通過電子郵件、電報、電話、短消息等方式提出的申請，但申請人可以通過電話咨詢相應(yīng)的服務(wù)業(yè)務(wù)?！边@種說明對于社會公眾具有約束力，申請人只能通過市政府同意的方式申請獲取信息，即只能利用傳統(tǒng)的手工（如填寫紙質(zhì)《申請表》）方式申請獲取政府信息。這意味著社會公眾不能利用現(xiàn)代化的通信工具申請公開政府信息。從政府信息公開發(fā)展歷程來看，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用是信息公開的基本手段，不允許社會公眾利用互聯(lián)網(wǎng)、傳真等現(xiàn)代化的通信手段申請公開政府信息，預(yù)示著社會公眾申請公開政府信息需要付出較多的時間、精力、情感等成本。長期來看，這種做法難以實現(xiàn)政府信息公開的目的，且有損政府形象。

1.5 權(quán)利描述不完整

《條例》規(guī)定，信息公開中社會公眾具有監(jiān)督權(quán)，如修改權(quán)、舉報權(quán)、行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)等，這既是明確告知公眾這些權(quán)利的一種方式，又是政府主動接受社會公眾監(jiān)督的途徑，還是促進《條例》有效實施的必要措施，各信息公開主體應(yīng)在《指南》中寫明這4項權(quán)利。但較多《指南》沒有完整地公開這些權(quán)利，如《河北省人民政府信息公開指南》《桂林市人民政府信息公開指南》《天水市人民政府信息公開指南》等，許多社會公眾可能不了解這些法律知識，從而影響他們正確及時地行使這些權(quán)利。此外，在社會公眾信息公開中，“權(quán)利告知”這部分的名稱多為“監(jiān)督和保障”。“監(jiān)督和保障”是《條例》第五章的名稱，作為《指南》的一級標(biāo)題名稱顯然不合理，主要是因為《條例》規(guī)定的“監(jiān)督和保障”共有八條內(nèi)容，即四十六條至五十三條，而規(guī)定社會公眾的舉報權(quán)、行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)只是第五十一條的內(nèi)容，即“監(jiān)督和保障”涵蓋的內(nèi)容遠(yuǎn)大于舉報權(quán)、行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)。筆者認(rèn)為，為方便公眾認(rèn)知，此標(biāo)題可改為“更正權(quán)、舉報權(quán)和權(quán)利救濟”。

2 構(gòu)建合理合法的《指南》結(jié)構(gòu)和內(nèi)容

2.1 構(gòu)建原則

2.1.1 法制原則。一是合憲性。憲法是國家的根本大法，是一切組織和個人的根本活動準(zhǔn)則。一切行政機關(guān)的行政權(quán)力都基于憲法的授權(quán)。同時，表達(dá)自由權(quán)、知情權(quán)是政府信息公開制度的權(quán)利基礎(chǔ)[1]。我國憲法第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”這一規(guī)定包含兩方面的內(nèi)容：首先說明了《條例》第五十一條的憲法來源，即“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)在政府信息公開工作中侵犯其合法權(quán)益的，可以向上一級行政機關(guān)或者政府信息公開工作主管部門投訴、舉報，也可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”其次說明了公民知情權(quán)的憲法來源。申訴、檢舉、控告等權(quán)利的實現(xiàn)必須有相關(guān)信息作為基礎(chǔ)，沒有相關(guān)信息公民無法了解政府行為和事實，權(quán)利實現(xiàn)也成為空談。因此，賦予公民對政府信息的知情權(quán)是實現(xiàn)上述權(quán)利的基本保障。我國憲法沒有明確規(guī)定公民的知情權(quán)，但隱含了這一權(quán)利。二是權(quán)利救濟原則?！盁o救濟”便“無權(quán)利”，即法律規(guī)定的權(quán)利無論怎樣完善，如果沒有相應(yīng)的法律保障，也只是法律文本上的權(quán)利，在法律實施中得不到實現(xiàn)。因此，《條例》第五十一條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)在政府信息公開工作中侵犯其合法權(quán)益的，可以向上一級行政機關(guān)或者政府信息公開工作主管部門投訴、舉報，也可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”該條明確了兩種救濟途徑，即行政救濟和司法救濟。根據(jù)司法最終原則，行政訴訟是權(quán)利救濟最權(quán)威的手段，所以是解決行政爭議的最后途徑[2]。三是專門法原則。該原則是指各行政機關(guān)制定的《政府信息公開指南》主要來源于政府信息公開的專門法律，主要指以下四類：①《條例》。這是我國最高國家行政機關(guān)——國務(wù)院在法定的職權(quán)范圍內(nèi)為實施憲法制定的。在我國未制定《中華人民共和國政府信息公開法》的情況下，《條例》是最重要的政府信息公開的法律規(guī)范，其效力僅次于憲法，其所及的效力范圍都應(yīng)該遵守實施。各行政機關(guān)《指南》的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)也應(yīng)以此為法定依據(jù)進行設(shè)計與編排。②部委規(guī)章。即國務(wù)院各部委在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)憲法和《條例》發(fā)布實施的政府信息公開辦法，如教育部的《高等學(xué)校信息公開辦法》、生態(tài)環(huán)境部的《生態(tài)環(huán)境部政府信息公開實施辦法》等。③地方性法規(guī)和地方規(guī)章。地方性法規(guī)是指省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本地區(qū)的實際情況和需要，在法定立法權(quán)內(nèi)制定實施的本地區(qū)的規(guī)范性文件。地方規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章，其效力低于憲法、法律（狹義的法律）、行政法規(guī)、地方性法規(guī)。從政府網(wǎng)站上的信息公開平臺來看，目前，31個省級人民代表大會及其常務(wù)委員會中（不包括香港、澳門、臺灣、新疆建設(shè)兵團），沒有一個制定了有關(guān)政府信息公開的地方性法規(guī)、自治條例或單行條例，有17個省級政府制定了有關(guān)政府信息公開的地方政府規(guī)章。制定了地方政府規(guī)章的省級政府在公開政府信息時理應(yīng)將此作為構(gòu)建《指南》的依據(jù)。④援引法律規(guī)范。法律規(guī)范是一種特殊的、在邏輯上周全的規(guī)范，一個完整的法律規(guī)范在結(jié)構(gòu)上有三個組成要素：假定、處理、制裁[3]。政府信息公開法律也是一種在邏輯上完整的行為規(guī)范，由這三個要素構(gòu)成。由于立法需要，有些制裁性規(guī)范或其他規(guī)范不直接在信息公開的專門法律文件中進行規(guī)定，而是在符合法定條件的情況下，援引其他法律文件中的規(guī)范。例如，違反信息公開法律而構(gòu)成犯罪的，可援引刑法的相關(guān)條款進行處理。

2.1.2 易用性原則。該原則是各行政機關(guān)構(gòu)建《指南》的又一重要原則，是指公眾獲取與利用政府的公開信息時，花費的時間、費用、精力等成本應(yīng)在其心理承受范圍內(nèi)。易用性與政府信息公開服務(wù)緊密相連，直接體現(xiàn)了信息公開服務(wù)各個環(huán)節(jié)的現(xiàn)實應(yīng)用情況。同樣，它也應(yīng)用于從信息采集到提供給社會公眾的各個環(huán)節(jié)。例如，相關(guān)人員在編排目錄時只有考慮到《指南》的快捷性、準(zhǔn)確性，才能使公眾準(zhǔn)確及時地找到所需信息。易用性原則主要體現(xiàn)在以下四個方面：首先，公眾想要獲得屬于合法公開范圍的信息，都可以通過相應(yīng)的渠道無障礙、高效率地獲取;其次，信息數(shù)據(jù)庫應(yīng)包含所有應(yīng)公開的信息，信息檢索系統(tǒng)可提供令社會公眾滿意的檢全率、檢準(zhǔn)率;再次，《指南》應(yīng)具備完善的導(dǎo)航系統(tǒng)，如政府信息公開目錄、目錄指南等;最后，相關(guān)部門應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)公開政府信息，如利用政府網(wǎng)站提供網(wǎng)絡(luò)化政府信息公開服務(wù)、利用數(shù)字化技術(shù)充分開發(fā)原有的檔案信息資源等。

2.2 合理構(gòu)建《指南》的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容

2.2.1 編制《指南》的目的和依據(jù)。這是《指南》結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的第一部分，起到總述《指南》的作用，目的是說明《指南》的意義、價值以及法律來源，顯示出《指南》的權(quán)威性和行政機關(guān)編制《指南》的職責(zé)。

2.2.2 公開的政府信息的分類、編排體系。這是《指南》的第二部分，也是《條例》第十二條規(guī)定的指南的第一個核心內(nèi)容。政府信息的分類、編排體系包含兩部分內(nèi)容，一是政府信息分類，二是政府信息按照分類結(jié)果如何編排。根據(jù)《指引》的規(guī)定，政府公開信息的分類主要有四種形式，即主題分類、機構(gòu)分類、體裁分類、服務(wù)對象分類，它們共同構(gòu)成我國政府公開信息的分類體系。從政府公開信息分類實踐看，這四種分類方法基本符合信息公開的公共服務(wù)性和社會公眾信息易用性的需求。因此，作為《指南》結(jié)構(gòu)與內(nèi)容的一部分，政府信息分類需要寫明以下六個方面的內(nèi)容：一是分為哪幾類，二是分類的依據(jù)，三是分類依據(jù)的描述，四是類別之間的主次關(guān)系，五是每個類別的相對優(yōu)勢，六是每個類別的檢索方法等。政府信息分類是信息編排的前提條件，政府信息編排是信息分類的目的所在。在數(shù)量龐大的政府信息中，信息編排是否條理清晰、合理有序是滿足社會公眾政府信息需求的基礎(chǔ)。從分類目的和信息公開實踐看，信息編排可以使社會公眾快速有效地瀏覽、檢索并最終獲取政府信息。根據(jù)上述《指南》目錄編排體系中元數(shù)據(jù)存在的問題和《指引》規(guī)定的元數(shù)據(jù)內(nèi)容可知，分類編排體系包括五項內(nèi)容：一是目錄使用的元數(shù)據(jù)及其描述;二是目錄導(dǎo)航，即一級與二級類目名稱和編排依據(jù)、順序;三是信息條目包含的各項目名稱，一般有序號、信息名稱、發(fā)布日期;四是目錄與信息具體內(nèi)容的呈現(xiàn)，說明目錄體系由哪幾種目錄組成及其呈現(xiàn)的形式;五是信息檢索系統(tǒng)設(shè)計，說明檢索項和檢索范圍、檢索類型。如果某項內(nèi)容較復(fù)雜，可作大致說明后以參照方式呈現(xiàn)，也可將其單獨作為網(wǎng)站一級類目“政府信息公開”的下級類目，與政府信息公開依據(jù)、政府信息公開工作年度報告等并列。特別需要注意的是，政府信息的分類編排體系要與實際應(yīng)用的目錄體系相一致。

2.2.3 公開的政府信息獲取方式。這是《指南》結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的第三部分。社會公眾獲取公開的政府信息有兩種基本形式：一是政府主動公開信息的渠道，主要指《條例》第二十三條、二十五條規(guī)定的政府公報、政府網(wǎng)站或者其他互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等途徑;國家檔案館、公共圖書館、政務(wù)服務(wù)場所設(shè)置的政府信息查閱場所等;二是依申請公開的渠道，即按照《條例》第二十七條的規(guī)定，社會公眾依據(jù)一定的程序向行政機關(guān)申請獲取的信息，對于社會公眾而言這是通過申請獲取政府信息的方式。需要說明的是，社會公眾關(guān)注的是他們?nèi)绾潍@取政府信息，從哪里可以獲取政府信息。因此，《條例》第二十三條、二十五條規(guī)定的主動公開信息具體的獲取政府信息方式，以及申請獲取政府信息的方式都應(yīng)在《指南》中清晰寫明，根據(jù)各種方式的實際情況，主要寫明獲取信息方式的具體名稱、地址、聯(lián)系方式、受理機關(guān)的相關(guān)信息等內(nèi)容。對于主動公開而言，社會公眾只要了解公開的具體方式即可，他們可不必知曉主動公開的流程。與之相比，依申請公開是由社會公眾根據(jù)自身需求主動向政府提出的申請獲取信息而啟動的程序，對政府而言這是一種被動的信息公開程序。因此，申請人需要了解這種信息獲取的資格、程序、要求、方式等內(nèi)容。依申請公開包括以下內(nèi)容：申請目的說明;不予公開范圍說明;受理機構(gòu);申請方式：書面提出申請，通過互聯(lián)網(wǎng)提出申請，當(dāng)面提出申請;申請受理;申請答復(fù)：答復(fù)期限，答復(fù)方式;受理機構(gòu)將根據(jù)情況分別作出相應(yīng)答復(fù);申請收費標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.4 政府信息公開工作機構(gòu)。這是《指南》結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的第四部分。政府信息公開工作機構(gòu)具體負(fù)責(zé)信息公開工作，對信息公開工作了解較為全面，是社會與政府溝通信息公開工作直接而有效的橋梁。根據(jù)《條例》第十二條的規(guī)定，《指南》中該部分應(yīng)寫明以下信息：名稱、辦公地址、辦公時間、聯(lián)系電話、傳真號碼、互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)系方式等內(nèi)容。

2.2.5 更正權(quán)、舉報權(quán)和權(quán)利救濟。這是《指南》結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的第五部分。為便于明示，方便群眾認(rèn)知，《指南》中的一級標(biāo)題“監(jiān)督和保障”可改為“更正權(quán)、舉報權(quán)和權(quán)利救濟”，該項共包括7項權(quán)利：意見建議權(quán)、舉報權(quán)、二次舉報權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政訴訟、更正權(quán)、投訴權(quán)。

3 結(jié)語

《指南》是《條例》規(guī)定必須向社會公眾公開以指引社會公眾利用公開的政府信息的文件，其本身也屬于主動公開的信息類型之一，是政府信息公開便民基本原則的具體表現(xiàn)，可較直接地向社會展現(xiàn)政府形象。因此，在政府信息公開工作中，各級行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)《條例》的立法宗旨和政府信息公開原則，依照法定的內(nèi)容和形式做好《指南》的編制和公開工作。

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（編校：周雪芹）

收稿日期：2021-07-16

作者簡介：張舒揚（1988— ），鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院信息管理學(xué)院研究生;白清禮（1972— ），鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院信息管理學(xué)院教授。