食品安全監(jiān)管的公眾參與機(jī)制

劉欣然

【摘要】近年來，食品安全問題成為社會(huì)、民眾日益關(guān)注的問題，2015年新修訂的《食品安全法》為食品安全提供了法律支撐。文章通過分析公眾參與食品安全的現(xiàn)實(shí)意義，進(jìn)而探究食品安全監(jiān)管中公眾參與所面臨的困境，提出完善法律制度，擴(kuò)大公眾參與主體，增強(qiáng)公眾參與度等建議。

【關(guān)鍵詞】食品安全監(jiān)管 公眾參與 信息公開

【中圖分類號(hào)】D922.16 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

民以食為天，食以安為重。食品安全關(guān)系著公民的健康和生命，安全的食品是大多數(shù)消費(fèi)者最直接、最根本的需求。前幾年，三鹿奶粉事件、瘦肉精、漂白饅頭等重大食品安全事故屢見不鮮，所有矛頭和批評(píng)之音逐漸匯聚到以政府為主體的監(jiān)管機(jī)制的缺失，這也引起了我們對(duì)食品安全問題監(jiān)管的思考。2014年7月20日，上海廣播電視臺(tái)官方微博爆料出麥當(dāng)勞、肯得基等快餐供應(yīng)商上海福喜食品公司使用劣質(zhì)肉，當(dāng)夜上海食品藥監(jiān)部門、公安部門立即展開調(diào)查，收集證據(jù)并拘捕涉案人員，終于對(duì)此次食品安全劃上了句號(hào)。由此可見，對(duì)各類安全事件的曝光到傳播，媒體、大眾、網(wǎng)絡(luò)的作用是不可或缺的，并對(duì)探討食品安全監(jiān)管中公眾參與有著積極的推動(dòng)作用。

食品安全公眾參與機(jī)制的理論基礎(chǔ)

食品安全公眾參與機(jī)制問題的背景。食品安全公眾參與機(jī)制指的是公眾通過制度化的設(shè)計(jì)，遵循法律規(guī)章的約束，以一定的形式參與到食品安全問題的監(jiān)管中，維護(hù)市場(chǎng)健康穩(wěn)定的秩序①。改革開放以來，我國(guó)食品安全監(jiān)管主要是以政府為主導(dǎo)：設(shè)立食品安全委員會(huì)、質(zhì)量檢測(cè)局、衛(wèi)生局等監(jiān)管主體進(jìn)行監(jiān)督，通過頒布《食品安全法》進(jìn)行保障。然而，食品安全事故頻發(fā)，多重行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，更加凸顯食品安全監(jiān)管機(jī)制所體現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題：忽視公眾利益，缺少與公眾的溝通，忽視公眾在食品安全監(jiān)督管理機(jī)制中的重要地位。21世紀(jì)開始，食品安全問題的監(jiān)管向多元化發(fā)展，從之前的“全能型政府”向“有限型政府”轉(zhuǎn)變，并且大力倡導(dǎo)公眾參與。從2009年第一部《食品安全法》到2015年新修訂的《食品安全法》，不僅使政府在食品安全中扮演重要角色，還新增了許多操作性較強(qiáng)的法律條文，為公眾參與食品安全問題提供了有力的保障。

食品安全公眾參與的現(xiàn)實(shí)意義。第一，公眾參與是對(duì)政府監(jiān)管機(jī)制的補(bǔ)充。國(guó)家對(duì)于食品安全問題的監(jiān)管機(jī)制，主要以法律法規(guī)以及工商、質(zhì)檢等各個(gè)部門為監(jiān)督主體來保障運(yùn)行。對(duì)于具體發(fā)生的食品安全事故，收集食品安全信息十分復(fù)雜，而問題的發(fā)生也可能存在于食品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、保管、銷售等階段，而此類信息也可能被不特定的主體所掌握，在面臨這種情況時(shí)，單靠國(guó)家食品安全的監(jiān)督機(jī)制難以及時(shí)有效地收集資料、分析問題。公眾由于其利益的相關(guān)性，在面臨食品安全事故時(shí)有更大的積極性和熱情，他們所采取的措施也是尤為直接和有效的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)發(fā)展迅速，分工更加細(xì)化，政府所面臨的問題也日益復(fù)雜，并呈現(xiàn)不同的態(tài)勢(shì)。而公眾作為食品的直接消費(fèi)者，能夠直觀面對(duì)食品問題，更加容易發(fā)現(xiàn)政府監(jiān)管的陰影區(qū)，對(duì)政府監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行有效的補(bǔ)充。

第二，公眾參與能夠減少政府監(jiān)管的成本。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度不斷深化，社會(huì)公共事務(wù)不斷細(xì)化，政府處理公共事務(wù)的成本也隨之不斷提高，這就需要社會(huì)組織和團(tuán)體能夠分擔(dān)政府在處理公共事務(wù)上的巨大負(fù)擔(dān)②。一方面，可以作為政府信息收集的渠道，減少政府對(duì)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的投入；另一方面，有利于保證政府的獨(dú)立性和公正性。公眾參與食品安全監(jiān)督機(jī)制的重要目的是對(duì)政府的監(jiān)管提供有效及時(shí)的信息。隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，食品的生產(chǎn)方式逐漸以工業(yè)生產(chǎn)、流線生產(chǎn)為主，其復(fù)雜程度脫離民眾的原有觀念，食品的質(zhì)量也更加難以保障。在發(fā)生食品安全事故時(shí)，食品安全信息的確定，則是能否及時(shí)有效的控制食品安全事故發(fā)生的重要因素。而公眾的組成主體廣泛，不乏各行各業(yè)的領(lǐng)軍人物，因而在面對(duì)食品安全的預(yù)警和防范能夠更加的快捷、準(zhǔn)確。

食品安全公眾參與機(jī)制的障礙

食品安全公眾參與機(jī)制的規(guī)范化程度低。2015年新修訂的《食品安全法》第九條規(guī)定：食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，按照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和內(nèi)部獎(jiǎng)懲機(jī)制，提供食品安全信息、技術(shù)等服務(wù)，引導(dǎo)和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識(shí)。消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織對(duì)違反本法規(guī)定，損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，依法進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。這是本法關(guān)于公眾參與食品安全監(jiān)管機(jī)制的明確規(guī)定。同時(shí)《食品安全法》第三條、第十條也涉及公眾參與的內(nèi)容。由此可見，關(guān)于公眾參與的法律規(guī)定完全是籠統(tǒng)的、概括的。這些規(guī)定大多是原則性的，僅僅是規(guī)定了應(yīng)當(dāng)增加公眾參與的機(jī)制，沒有明確公眾參與食品安全的監(jiān)管機(jī)制所具體遵循的程序以及享有的權(quán)利。缺乏制度保障的公眾參與，不可能具體落實(shí)到各地的實(shí)踐當(dāng)中，缺乏具體的操作流程，不可能調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，最終公眾參與機(jī)制僅僅是停留在法律條文當(dāng)中，也只是流于形式。

公眾參與主體大部分是食品的直接消費(fèi)者，當(dāng)食品安全問題發(fā)生時(shí)，他們作為主要的公眾參與主體進(jìn)行維權(quán)活動(dòng)。而食品是生活的必須品，價(jià)格大多都在百元以下，生產(chǎn)者或者銷售者即使以幾倍或者十幾倍的價(jià)格進(jìn)行賠償，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于消費(fèi)者其投訴或者訴訟所花費(fèi)的時(shí)間成本和金錢，這使得消費(fèi)者不得不放棄維權(quán)?！妒称钒踩ā返谝话偎氖藯l第二款中規(guī)定，銷售者明知不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)仍然銷售，生產(chǎn)者生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，消費(fèi)者可以要求生產(chǎn)者或者銷售者賠償損失，并且賠償購(gòu)買食品價(jià)款的十倍或者遭受損失三倍的賠償，懲罰金額不足一千元的按照一千元計(jì)算。我國(guó)民事訴訟的周期一般在三個(gè)月以上，從收集資料到起訴再到一審判決，消耗的時(shí)間、精力不僅是這十倍的價(jià)款或者三倍的損失能夠等價(jià)對(duì)比。

食品安全公眾參與機(jī)制的組織化規(guī)模小。公眾參與食品安全監(jiān)管主要是公眾購(gòu)買到不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，而向消費(fèi)者協(xié)會(huì)投訴或者向法院起訴的過程。目前就公眾個(gè)人主動(dòng)對(duì)食品安全的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行批評(píng)建議的行為少之又少。如杭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局公布的2014年食品抽查中，亨氏聯(lián)合有限公司生產(chǎn)的米粉中鉛含量嚴(yán)重超標(biāo)，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)該公司對(duì)于消費(fèi)者的投訴大多是主動(dòng)和解、賠償，大部分受害者沒有這方面的維權(quán)意識(shí)。一些消費(fèi)者因不符合標(biāo)準(zhǔn)的食品而遭受損害，即使進(jìn)行了維權(quán)行動(dòng)，但是面對(duì)這些資本雄厚，擁有更多信息的大型公司，個(gè)人維權(quán)過于分散、力量弱小，難以形成廣泛的社會(huì)影響和關(guān)注度。分散的公眾參與形式更多的導(dǎo)致食品安全的監(jiān)管機(jī)關(guān)與具有更大的社會(huì)影響的企業(yè)之間的利益博弈，食品監(jiān)管機(jī)關(guān)成為企業(yè)的代言人，導(dǎo)致公眾參與只能浮于表面③，損害公眾的利益，使得食品安全公眾參與機(jī)制的權(quán)利被架空，最終導(dǎo)致市場(chǎng)混亂，公共利益受損。

公眾參與大多是以個(gè)人的形式，使其相對(duì)于大型的企業(yè)、組織，存在著天然的弱勢(shì)。公眾參與的群體性組織形式主要是消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及其他自治組織，它們大多都是民間的、非盈利的、自愿的。這類組織是對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的全國(guó)性社會(huì)組織，而實(shí)踐中在面對(duì)重大的食品安全問題，很難看到消費(fèi)者協(xié)會(huì)進(jìn)行及時(shí)有效的問題預(yù)防和處理。消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為一個(gè)民間組織，與大型企業(yè)相比，其力量稍顯薄弱。造成公眾參與的群體性組織全部失效的主要原因：其一，資金的來源主要依賴政府和社會(huì)組織，在其行動(dòng)上也往往依附于政府；其二，社會(huì)組織進(jìn)行公眾參與的過程經(jīng)常受到行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干涉，難以保障其獨(dú)立性和公正性。

食品安全公眾參與機(jī)制實(shí)現(xiàn)的可能性低。設(shè)立食品安全公眾參與機(jī)制是為了保障公眾能夠更好地參與到食品安全監(jiān)管機(jī)制中，能夠?yàn)檎谋O(jiān)管提供良好的途徑，減少政府在監(jiān)管中的巨大開支，提升食品安全的標(biāo)準(zhǔn)，使得廣大消費(fèi)者能夠安心的購(gòu)買食品。公眾參與食品監(jiān)管是一個(gè)動(dòng)態(tài)的參與過程，需要公眾去了解食品安全的相關(guān)信息，有良好的途徑去向有關(guān)部門提出建議、批評(píng)和舉報(bào)，政府對(duì)于公眾的意見應(yīng)當(dāng)及時(shí)的反饋。

公開和參與構(gòu)成了現(xiàn)代民主的兩大要素。公開是參與的前提，沒有信息公開，就沒有公眾的知情權(quán)，那么公眾參與也無從談起。然而在我國(guó)食品問題發(fā)生后，只能從政府網(wǎng)站上查到相關(guān)的產(chǎn)品召回信息，對(duì)于后續(xù)的處理仍舊沒有公開。而在政府的政務(wù)公開欄目中，更多的是相關(guān)的法律法規(guī)，缺乏實(shí)際的內(nèi)容。而在實(shí)踐中，消費(fèi)者與企業(yè)之間的信息存在巨大差異，消費(fèi)者只能依靠個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)來判斷食品的安全，這使得公眾對(duì)食品安全的信任越來越少，參與的積極性和熱情受到打擊。公眾參與需要更加合理的便捷渠道，使得公眾的意見能夠快速傳達(dá)給政府機(jī)構(gòu)。在食品安全問題當(dāng)中，越早發(fā)現(xiàn)食品安全問題，則對(duì)于問題的解決、損失的減少有著重大影響。目前我國(guó)公眾參與的渠道大多以消費(fèi)者的投訴、起訴，消費(fèi)者協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)為主，但是周期長(zhǎng)、見效慢，仍然是目前公眾參與表達(dá)意見的重要難點(diǎn)。同時(shí)對(duì)于公眾所提出的意見，政府機(jī)構(gòu)難以形成重視，造成了公眾意見的拖延。我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)于公眾意見的答復(fù)期限沒有明確的規(guī)定，造成公眾意見及時(shí)反饋出現(xiàn)困難，許多問題也在拖延中無疾而終。

食品安全公眾參與機(jī)制的構(gòu)建路徑

完善食品安全公眾參與機(jī)制的規(guī)范化。構(gòu)建一個(gè)行之有效的食品安全公眾參與機(jī)制，其前提在于國(guó)家法律制度的保障。《食品安全法》第十二條：任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品安全違法行為，依法向有關(guān)部門了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。從法律上確立了公眾參與機(jī)制的基礎(chǔ)，但是并未明確規(guī)定公眾參與的具體程序和權(quán)利。首先應(yīng)明確公眾在參與過程中的具體權(quán)利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，面對(duì)紛繁復(fù)雜的食品安全問題，需要何時(shí)發(fā)揮公眾參與的作用，應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮及應(yīng)對(duì)一直存在的問題。以消費(fèi)者協(xié)會(huì)為例：在面對(duì)食品安全問題時(shí)，消協(xié)主要以事后的調(diào)查為主，而食品安全的問題嚴(yán)重，則完全由國(guó)家的工商、衛(wèi)生等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，公眾參與在此階段缺乏可行性。由此公眾參與的具體權(quán)利應(yīng)當(dāng)以法律的形式明確，與食品安全問題的事前預(yù)防和事后調(diào)查相結(jié)合。

確立公眾參與食品安全的機(jī)制，要求公眾能夠有良好的參與意識(shí)，樹立正確的維權(quán)觀念，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)提高懲罰金額和賠償金額，加強(qiáng)食品安全的公益訴訟。食品安全問題的受害者主要是消費(fèi)者，而時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本和維權(quán)成功后獲得的賠償價(jià)額是大部分消費(fèi)者維權(quán)的主要考量因素。在我國(guó)雖然規(guī)定消費(fèi)者在受到食品安全問題的侵害后可以要求賠償金和懲罰金，但是其力度太小，更多的是彌補(bǔ)消費(fèi)者的損失，難以調(diào)動(dòng)公眾維權(quán)的積極性。同時(shí)對(duì)于食品安全的問題，公眾可以提出公益訴訟④，維護(hù)因食品問題受到損失的消費(fèi)者的權(quán)益。在此可以參考美國(guó)關(guān)于食品安全的公益訴訟，公眾可以在勝訴后獲得一定比例的懲罰金。

加強(qiáng)食品安全公眾參與機(jī)制的組織化。食品安全公眾參與機(jī)制的有效運(yùn)行，需要公眾組織與食品監(jiān)督管理機(jī)制的協(xié)同作用。在公眾參與過程中，個(gè)體占據(jù)大部分，但因其存在著天然的弱勢(shì)：個(gè)人的力量薄弱，信息量小，影響力較低。這使得在公眾參與的過程，個(gè)體的參與難以獲得成功，即使取得成果，其影響力較低，也達(dá)不到通過公眾參與對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管作用。而對(duì)于社會(huì)組織、行業(yè)組織來說，代表著一個(gè)行業(yè)、集體的利益，食品安全損害其利益時(shí)所產(chǎn)生的影響是個(gè)體不能相比的。

社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織能否有效的發(fā)揮公眾參與的作用，需要加強(qiáng)組織的行業(yè)自律性、公正性及獨(dú)立性建設(shè)。具體來說，一個(gè)組織發(fā)揮作用的首要前提是該組織有著明確的目標(biāo)和保障實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)的合理制度。目前我國(guó)進(jìn)行公眾參與的社會(huì)組織以政府的認(rèn)可為形成條件，在職能上從屬于政府的活動(dòng)，缺乏了行業(yè)、組織本身的獨(dú)立性和公正性，更不用說通過社會(huì)團(tuán)體、組織對(duì)食品安全進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管。

為保障食品安全公眾參與機(jī)制的有效運(yùn)行，組織的獨(dú)立性建設(shè)尤為關(guān)鍵。首先，應(yīng)當(dāng)保證組織資金來源的獨(dú)立。如消費(fèi)者協(xié)會(huì)的活動(dòng)資金主要是通過政府劃撥。其次，政府應(yīng)當(dāng)尊重組織在公眾參與者中的地位，保證在進(jìn)行食品安全監(jiān)管時(shí)的平等。最后，政府應(yīng)當(dāng)下放一部分監(jiān)管權(quán)利。發(fā)揮組織和政府的協(xié)同作用，保證食品安全監(jiān)管機(jī)制的有效運(yùn)行。

提高食品安全公眾參與機(jī)制的可操作性。拓展公眾的參與渠道是提高食品安全公眾參與機(jī)制可操作性的重要條件。目前，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，積極發(fā)展網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)上的交流，提高政府與公眾之間的互動(dòng)，便于政府的監(jiān)管機(jī)制了解民意民情，輿論動(dòng)向，并針對(duì)情況做出對(duì)策。同時(shí)貫徹落實(shí)民眾的法律聽證權(quán)利，在建立法律法規(guī)的過程中，聽取各階層的聲音，鼓勵(lì)公眾的網(wǎng)絡(luò)參與，拓寬參與渠道，共同踐行公眾參與機(jī)制。

為了保障公眾參與的有效進(jìn)行，政府的信息公開是前提，公眾的參與是關(guān)鍵，政府的反饋是保障。一方面，應(yīng)當(dāng)完善政府的信息公開制度，公眾能夠獲取足夠有效的信息，是參與食品安全監(jiān)管機(jī)制的前提，離開了信息，公眾難以對(duì)復(fù)雜的食品問題做出準(zhǔn)確的判斷。在我國(guó)，信息的公開主要是通過各部門的分工公開，更容易造成信息的遺漏。建立一個(gè)協(xié)調(diào)完善的信息管理公開制度是確有必要的，由統(tǒng)一的部門對(duì)于政府公開的信息進(jìn)行整合公開，統(tǒng)一發(fā)布，同時(shí)注意食品安全網(wǎng)絡(luò)信息公開也是政府信息公開的重要組成部分。另一方面，建立及時(shí)有效的政府反饋機(jī)制。公眾對(duì)食品安全進(jìn)行參與，提出了意見，政府應(yīng)當(dāng)在平等的基礎(chǔ)上，及時(shí)進(jìn)行回饋，這反映了政府公眾利益的關(guān)心程度。建立完整的政府反饋制度，是政府執(zhí)政為民，服務(wù)型政府的重要體現(xiàn)。政府的反饋機(jī)制有效運(yùn)行，需要從立法的角度規(guī)定政府的反饋義務(wù)，反饋的期限，反饋的評(píng)價(jià)機(jī)制，問題的追責(zé)機(jī)制，由此才能提高食品安全公眾參與實(shí)現(xiàn)的可能性。

結(jié)語

近年來，食品事故的頻發(fā)導(dǎo)致了公眾對(duì)食品安全問題的關(guān)注度日益提高，這凸顯了我國(guó)目前的食品安全監(jiān)管體制存在著較大漏洞，即缺乏公眾參與。為了保障食品安全監(jiān)管機(jī)制的有效運(yùn)行，確有必要加強(qiáng)公眾參與，從而減少食品安全事故隱患，保障人民群眾的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院）

【注釋】

①齊萌：“從威權(quán)管制到合作治理：我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)制之轉(zhuǎn)變”，《河北法學(xué)》，2013年第3期，第52頁。

②高秦偉：“私人主體與食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定基于合作規(guī)制的法理”，《中外法學(xué)》，2012年第4期，第723頁。

③吳元元：“食品安全信用檔案制度之構(gòu)建—從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度切入”，《法商研究》，2013年第7期，第13頁。

④戚建剛：“食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性的雙重性及對(duì)監(jiān)管法制改革之寓意”，《中外法學(xué)》，2014年第5期，第50～53頁。

責(zé)編 /張蕾 徐娟（實(shí)習(xí)）