國家制度環(huán)境與區(qū)域性金融中心建設(shè)研究

毛茜　甘璐

【摘要】文章以要素供給的視角來思考區(qū)域性金融中心建設(shè)過程中的制度供給，認(rèn)為金融中心無論是自發(fā)形成或是因政府推動而建，合理的監(jiān)管、法律等制度因素在風(fēng)險管控功能和創(chuàng)新機制特征方面存在共性。在考察各國典型的監(jiān)管、法律和推動政策的基礎(chǔ)上，試圖尋求適應(yīng)我國區(qū)域性金融中心建設(shè)和發(fā)展的制度環(huán)境，并提出針對性建議。

【關(guān)鍵詞】制度供給 區(qū)域性金融中心 制度環(huán)境 金融中心建設(shè)

【中圖分類號】F832.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正經(jīng)歷著“調(diào)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)方式，促升級”的轉(zhuǎn)型時期。從單純對量的追求到對質(zhì)的提升過程中，高效的資源配置離不開發(fā)達(dá)的金融市場。上海、香港等國際金融中心建設(shè)工作的推進(jìn)，以及國內(nèi)各區(qū)域性金融中心在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益凸顯，意味著我國未來幾年將迎來金融資源整合集聚，多個功能不同的區(qū)域性金融中心競相發(fā)展的狀態(tài)。如何提升金融中心產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)的問題已經(jīng)深入到我國金融改革發(fā)展的歷史課題當(dāng)中。

區(qū)域性金融中心被視為“融資樞紐”，外在表現(xiàn)為聚集的金融機構(gòu)、快速的信息傳遞、發(fā)達(dá)的市場、高效的服務(wù)，其集聚資本和會聚要素的獨特功能將有力推動周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，區(qū)域性金融中心的建設(shè)和升級已成為目前國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要向心力和推動力。

適應(yīng)區(qū)域性金融中心建設(shè)和發(fā)展的制度供給思辨

制度即規(guī)則，按照Schultz（1968）的定義，制度是對人們行為的一系列約束規(guī)則。對制度外延最為廣泛接受的是North（1994）的歸類：制度包含三個部分：正式制度，即法律法規(guī)等基本行為規(guī)則，由政府制定并明文規(guī)定；非正式制度，即傳統(tǒng)倫理道德規(guī)范，往往來源于歷史和民族文化；實施機制，即保證制度規(guī)則實現(xiàn)的一套方法。Davis和North（1971）在定義制度變遷時創(chuàng)造性地對制度范疇進(jìn)行區(qū)分，指出了制度安排與制度環(huán)境兩個層次，并為學(xué)術(shù)界廣泛接受。制度安排是指某領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行活動、或相互合作的規(guī)則安排；而制度環(huán)境是指經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中所有主體需遵循的政治、社會規(guī)則和法律制度。

關(guān)于制度供給的命題，一方面觀點是將制度視為金融體系的要素因子，并認(rèn)為制度是一種“公共物品”，其供給天生存在的外部效應(yīng)（姚作為等，2005）。而制度金融學(xué)的秉承者Bodie和Merton（2005）開創(chuàng)性地提出了“金融功能外生性和金融制度內(nèi)生性”命題，指出金融體系及制度是長期變遷過程的結(jié)晶，而并非事先給定。該命題對政府和法律法規(guī)在金融中心建設(shè)中應(yīng)該扮演的角色提出新的思考。

隨著國內(nèi)區(qū)域性金融中心建設(shè)的推進(jìn)和差異化競爭的要求，區(qū)域性金融中心的建設(shè)和發(fā)展以及其中的制度因素為國內(nèi)學(xué)者所關(guān)注。然而，已有的研究成果更偏重于政策的推動作用而忽視了對制度本身的內(nèi)生性考察，對制度的系統(tǒng)性和層次性討論不足，從而體現(xiàn)出研究結(jié)論和建議的碎片化。

文章認(rèn)為，制度差異而引致的金融景觀的差別，是正式制度、非正式制度及實施機制差異的綜合成果。從制度供給主體—政府而言，其可主導(dǎo)的正式制度和實施機制也會因其有所作為而與非正式制度產(chǎn)生微妙的結(jié)合，從而產(chǎn)生正向的效果，推動金融中心的發(fā)展。無論是經(jīng)過長期自然造就，還是政府推動引導(dǎo)，在充分尊重歷史、文化、習(xí)慣、道德、風(fēng)俗等非正式制度的基礎(chǔ)上，合理的監(jiān)管及法律等正式制度因其本身所涵蓋的風(fēng)險管控功能和創(chuàng)新機制而存在共性。若將視野放置于一國之內(nèi)，這些監(jiān)管和法律規(guī)則便成為區(qū)域性金融中心的成長土壤，扮演著制度環(huán)境的重要作用。

正因如此，文章意在梳理適合金融中心形成和發(fā)展的制度環(huán)境，在考察各國典型的監(jiān)管、法律和推動政策的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，尋求適應(yīng)我國區(qū)域性金融中心建設(shè)和發(fā)展的制度環(huán)境因素，以提出針對性的建議。

促進(jìn)金融中心發(fā)展的法律制度與監(jiān)管機制

完善監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)和組織能力?？傮w而言，層次過多且功能相互割裂的監(jiān)管組織不利于風(fēng)險控制，也會因信息的互不相通而影響監(jiān)管效率。即便是以金融產(chǎn)品創(chuàng)新著稱的紐約國際金融中心，也在21世紀(jì)初，因監(jiān)管層次眾多，部門機構(gòu)復(fù)雜而一度制約了創(chuàng)新，最終政府增設(shè)監(jiān)管機構(gòu)來完善監(jiān)管機構(gòu)的功能。

新加坡是典型的政府主導(dǎo)型國際金融中心和離岸中心，政府重組的監(jiān)管機構(gòu)及其監(jiān)管模式的革新推進(jìn)著新加坡成為國際金融中心速度。1998年亞洲金融危機后，新加坡改革了過去的分業(yè)監(jiān)管模式建立了統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制，將過去對財政、銀行、保險、證券、貨幣發(fā)行等各類金融監(jiān)管職能融于新加坡金融管理局（MAS，Monetary Authority of Singapore），并實行“組團(tuán)”式監(jiān)管方式，即在MAS中下設(shè)部門組織或團(tuán)體，對銀行、保險、證券、貨幣發(fā)行等各領(lǐng)域分類監(jiān)管。金融監(jiān)管機構(gòu)組織架構(gòu)的改革從根本上改善了分業(yè)監(jiān)管缺乏協(xié)調(diào)、存在監(jiān)管空白的狀況。

針對機構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險的預(yù)警和監(jiān)管。對于金融風(fēng)險的預(yù)警和防范，以政府主導(dǎo)而成為國際金融中心的新加坡發(fā)展出獨特而全面的系統(tǒng)性風(fēng)險管控機制。

新加坡金融管理局在2001年開始運用影響程度和風(fēng)險評估模型（IRAM，Influence and Risk Assessment Model）。對金融機構(gòu)的風(fēng)險狀況打分，以分值高低對金融機構(gòu)進(jìn)行分類，進(jìn)而實施針對性監(jiān)管。該監(jiān)管模式意在對金融風(fēng)險提早預(yù)估，不僅高效利用有限的監(jiān)管資源，也能不失審慎地針對低風(fēng)險機構(gòu)施以較寬松和自由的監(jiān)管。

以保障投資者為路徑促進(jìn)證券市場效率。法國巴黎金融中心在證券管理方面保持領(lǐng)先，來自于良好的賬戶管理和保障性的法律制度。

賬戶管理方面主要表現(xiàn)在：在票據(jù)交易所（Chambre de Compensation）結(jié)算時，需提供每筆交易的“凈”賬目而不是“累積”賬目。這一方法可以確定出交易員的責(zé)任，尤其當(dāng)中介出現(xiàn)違約情況時，可以確保清晰的歸責(zé)。同時，虛擬化及其配套的財務(wù)和法律準(zhǔn)則能提供明確的賬戶管理人身份，從而確保了監(jiān)管機構(gòu)對賬戶管理人的嚴(yán)格監(jiān)管。

法國法律強調(diào)對擔(dān)保物權(quán)的保護(hù)，它為金融市場的銷售和交易提供了良好的安全機制。法國法律關(guān)于擔(dān)保物權(quán)在1996年作了很大修改，以所有權(quán)轉(zhuǎn)讓（而不是以證券擔(dān)保）的思路來考慮抵押行為。當(dāng)相應(yīng)規(guī)則偏離一般破產(chǎn)法的要求時，各方當(dāng)事人可以選擇對有價的抵押物以完全的所有權(quán)進(jìn)行交付，交付后物權(quán)受益人可在市場借出或銷售該資產(chǎn)，特別是在抵押合同明確規(guī)定了抵押財產(chǎn)可用于支付抵押權(quán)人，或明確規(guī)定可用于在市場變化情況下對權(quán)益人進(jìn)行補償時。

信用建設(shè)重在有效信息的透明化。香港承襲英聯(lián)邦的寬松監(jiān)管模式，自發(fā)成長為國際金融中心，而寬松的監(jiān)管模式更利于金融創(chuàng)新的同時，也加劇了系統(tǒng)性風(fēng)險。因此香港的監(jiān)管制度非常重視有效信息的披露。財務(wù)監(jiān)管是香港監(jiān)管制度的重點， 其中包含了財務(wù)信息披露制度，并隨著國際標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展趨勢不斷修正。香港金融監(jiān)管部門1994年發(fā)布財務(wù)信息披露的指引性文件，強化了信息的透明性。隨著不斷修訂，如今形成了較完善的銀行業(yè)財務(wù)信息披露基本準(zhǔn)則和規(guī)范金融風(fēng)險披露制度。

法國巴黎金融中心對上市公司的財務(wù)披露要求非常全面，要求披露的信息包括周期性信息和永久性信息。周期性信息包括：發(fā)行IPO或債券的公司的半年或全年合并報表，并需通過外部審計；各公司還需發(fā)布季度的銷售數(shù)據(jù)；同時，監(jiān)管層不斷尋求著這些信息流通機制的高效和披露時滯如何減少。永久性信息包括：上市公司重要事件，即便是可能影響到公司正當(dāng)利益的信息，在足夠保密的情形下依然要盡早發(fā)布；對那些準(zhǔn)備進(jìn)行金融交易或已發(fā)布了意圖聲明的當(dāng)事人也必須公示其交易規(guī)則；同時，相關(guān)法規(guī)也逐步強調(diào)著對利潤預(yù)警的披露。

金融中心促進(jìn)創(chuàng)新的制度供給

有針對金融業(yè)的開放性政策。第一，準(zhǔn)確把握發(fā)展突破口，針對性地提供開放寬松的金融制度。新加坡在1998年危機之后迅速將建設(shè)突破口定位在資產(chǎn)管理和債券市場。確定了突破口，新加坡不僅與同為離岸中心的香港形成了功能互補及稟賦競爭之勢，更權(quán)衡了市場的成長空間，為其成為國際金融中心把握住了建設(shè)重點，使政府的推動有的放矢。債權(quán)市場建設(shè)體現(xiàn)在業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的開放和完善，一方面允許外資機構(gòu)發(fā)行新元債券，從而促進(jìn)新元國際化；另一方面發(fā)行政府長期債券，豐富和完善債券市場收益結(jié)構(gòu)。

資產(chǎn)管理市場建設(shè)方面，政策以放松管制為主，具體舉措主要在創(chuàng)新金融產(chǎn)品、放寬基金管理限制和交易機制靈活化幾方面：首先是制定基金管理業(yè)激勵政策。如擴(kuò)大投資咨詢和基金管理公司準(zhǔn)入；部分政府公共基金試行商業(yè)化管理或擴(kuò)大投資渠道等。其次是抓住時機發(fā)展金融衍生品市場。如，推出創(chuàng)新型股指期貨產(chǎn)品，以交易成本優(yōu)勢或交割標(biāo)的創(chuàng)新而增強期貨產(chǎn)品對投資者的吸引力。最后是改良和規(guī)范交易制度，具體體現(xiàn)在：證券交易制度方面對內(nèi)外資投資機構(gòu)實行統(tǒng)一的衍生品交易準(zhǔn)入制度；對資本市場交易制度進(jìn)行一系列調(diào)整和改革。如，交易結(jié)算期限從5天調(diào)短至3天并逐步過渡到1天；各證券經(jīng)營機構(gòu)傭金決策權(quán)得以放松，可自行決定傭金水平；放寬并逐步取消外資機構(gòu)最低交易額限制、以上調(diào)貸款與其流動資金比例和下調(diào)法定最低資本金的方式放寬對經(jīng)紀(jì)商的資金限制等。

第二，引進(jìn)和培育促進(jìn)繁榮的直接融資。美國的金融市場中，豐富的產(chǎn)品、多樣化的機構(gòu)、以及成熟的市場機制，為紐約成為國際金融中心提供良好的制度環(huán)境，并體現(xiàn)出強大的直接融資功能。從20世紀(jì)80年代開始，紐約引進(jìn)先進(jìn)而豐富的金融產(chǎn)品，如證券化資產(chǎn)、衍生金融產(chǎn)品等；同時培育多樣化的機構(gòu)投資者，使養(yǎng)老基金、投資銀行、保險公司、共同基金公司等在市場百花齊放。豐富的產(chǎn)品和多樣的機構(gòu)促使金融市場的交易量爆炸式增長，金融體系的市場化導(dǎo)向因此而迅速加強，突出表現(xiàn)在金融證券化過程當(dāng)中。金融市場化導(dǎo)向，致使金融市場功能強于金融中介的作用，最終使得直接金融的發(fā)展速度大大超過間接金融的發(fā)展速度，并呈現(xiàn)出總量占比日益趕超之勢。

東京的崛起也依賴于直接金融的擴(kuò)大。日本金融改革前，企業(yè)籌資以銀行借貸等間接融資為主導(dǎo)，金融改革增強了銀行業(yè)務(wù)選擇的彈性，股票發(fā)行和公司債券的買賣隨著銀行業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大而日益活躍，企業(yè)發(fā)行公司債券和銀行在國內(nèi)外市場上發(fā)行各類債券的條件也較為靈活，長期資本交易增加，直接金融的地位由此提高。由于直接金融的交易場所不可避免地集中在東京，這對于提升東京作為金融中心的地位大有裨益。

形成政企合作機制。美國自21世紀(jì)初出現(xiàn)的一系列商業(yè)舞弊案，及隨之出臺的更加嚴(yán)厲的刑法，使紐約金融中心的活力受到嚴(yán)峻考驗。更嚴(yán)格的執(zhí)法、更注重懲戒而非協(xié)調(diào)的美國式監(jiān)管環(huán)境下，紐約漸漸失去了對上市公司的吸引力，創(chuàng)新活動也受到制約。在此背景下，政府主導(dǎo)進(jìn)行了一系列保持紐約國際金融中心競爭力和創(chuàng)新力的工作，其中包括新設(shè)紐約州委員會。紐約州委員會（The Partnership for New York City）原本是一個非政府的民間商業(yè)合作組織，由當(dāng)?shù)厣探珙I(lǐng)袖和代表組成。2007年該委員會在紐約政府引導(dǎo)下重新組建，委員由市長任命，更進(jìn)一步明確了組織的工作目標(biāo)，即關(guān)注本市經(jīng)濟(jì)，提升并保持紐約的國際金融中心地位。

新加坡引入民間力量主要體現(xiàn)在監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立金融業(yè)發(fā)展咨詢委員會（FSRG）。該組織由當(dāng)時的監(jiān)管局局長負(fù)責(zé)，由政府官員、銀行家、專業(yè)咨詢?nèi)耸康冉M成，設(shè)立的職能委員會分別負(fù)責(zé)對金融各領(lǐng)域提供整改建議，包括：債券市場、股票市場、基金管理、國債及風(fēng)險管理、企業(yè)融資、保險和再保險、全球電子銀行等。①而香港承襲英聯(lián)邦的寬松監(jiān)管傳統(tǒng)，崇尚市場機制和行業(yè)自律，一直沒有建立起真正的中央銀行。在此制度環(huán)境下，由政府成立的專門機構(gòu)及私人商業(yè)銀行來共同扮演中央銀行的角色，充分運用政企合作機制完成市場監(jiān)管職能。

促進(jìn)金融中心發(fā)展的政策保障及制度建設(shè)思考

當(dāng)前我國金融監(jiān)管體制存在突出問題，一方面體現(xiàn)在分業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)性盲區(qū)和法律體系的空白領(lǐng)域，影響著金融創(chuàng)新和風(fēng)險管控；另一方面體現(xiàn)在行政管制過于嚴(yán)格，不利于市場機制的發(fā)揮和金融市場的長遠(yuǎn)發(fā)展。這些突出問題無疑阻礙著金融中心建設(shè)進(jìn)程。文章認(rèn)為應(yīng)專注于以下方面，強化制度供給，推進(jìn)金融中心的建設(shè)和升級。

以宏觀審慎的思維，加強系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管。隨著金融深化的推進(jìn)和金融業(yè)務(wù)全球化趨勢，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的金融混業(yè)經(jīng)營和市場的開放將使我國金融體系中的風(fēng)險特征與世界趨同。而分業(yè)監(jiān)管體制的弊端及其對系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管盲點必將面臨金融行業(yè)的關(guān)聯(lián)性日益增強而帶來風(fēng)險升級的挑戰(zhàn)。因此以整體化視角，運用宏觀審慎的思維和方法對我國金融體系行使監(jiān)管，更利于應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險。

建立實體化、法治化的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。隨著我國金融改革的深入、市場的開放和產(chǎn)品的日新月異，穩(wěn)定的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制亟需建立。盡管在當(dāng)前我國的分業(yè)監(jiān)管體制中已經(jīng)存在“一行三會”之間聯(lián)席會議式的協(xié)調(diào)機制，但這種協(xié)調(diào)機制缺乏正式的制度保障，因而其穩(wěn)定性和運轉(zhuǎn)良好與否還有待考驗。試點設(shè)立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，使其具有明確的法律身份，實現(xiàn)監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的法治化，這不失為彌補當(dāng)前監(jiān)管體系空缺的適當(dāng)舉措。

充分利用金融市場的風(fēng)險分擔(dān)機制。在大金融背景之下，尋求金融機構(gòu)、金融產(chǎn)品的合作與創(chuàng)新。市場信用風(fēng)險方面，充分利用擔(dān)保市場以及引入保險機制進(jìn)行事前的評估和事后的損失補償，同時強化金融市場自律機制，尋求政企合作的行業(yè)自律途徑。系統(tǒng)性風(fēng)險方面，推進(jìn)存款保險制度化“隱”為“顯”，完善相關(guān)法律法規(guī)。在法制化的過程中，使政府平穩(wěn)地精簡政治，放權(quán)市場。

尋求法律制度及其實施機制的創(chuàng)新，以保護(hù)金融消費者和中小投資者利益。發(fā)達(dá)金融體系都具有較成熟全面的中小投資者和消費者保護(hù)措施，也是其金融體系國際競爭力的重要體現(xiàn)。雖然保護(hù)消費者和投資者利益被納入我國的相應(yīng)法律立法目的之中，然而霸王條款、中小投資者的債權(quán)訴求得不到保障等現(xiàn)象在金融領(lǐng)域不斷出現(xiàn)，其背后暴露出我國金融法規(guī)制度缺乏實質(zhì)性的實施機制的隱憂。因此，制定專門法規(guī)，或成立實體性保障組織建立金融投資者和消費者保障機制的可行路徑。

強化金融信息共享及加強國際合作。從目前我國金融體系現(xiàn)狀出發(fā)，從完善征信系統(tǒng)著手，健全支付清算體系及信息披露制度，為市場參與者提供決策依據(jù)，也為監(jiān)管實施審慎性監(jiān)管提供信息支持。同時，金融市場的融合與交匯，不僅依賴于單純的開放性政策，更需要上層監(jiān)管在財務(wù)制度、風(fēng)險評估等方面與國際標(biāo)準(zhǔn)保持一致。因此，金融的國際合作，不僅在產(chǎn)品、資金、金融機構(gòu)等市場層面，也在于金融監(jiān)管的國際交流與國際化水平的對接。

（作者單位：西華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；本文系西華大學(xué)科技與創(chuàng)業(yè)金融研究中心項目和四川省國別與區(qū)域研究基地澳大利亞研究中心2014年項目的階段性成果，項目編號：JR201306、szjj2014-098）

【注釋】

①肖本華：“新加坡國際金融中心建設(shè)的措施、成效與啟示”，《亞太經(jīng)濟(jì)》，2010年第3期，第35～41頁。

責(zé)編 /張蕾 徐娟（實習(xí)）