國(guó)家科技項(xiàng)目立項(xiàng)程序制度的完善

郎佩娟

【摘要】當(dāng)前，我國(guó)科技項(xiàng)目立項(xiàng)程序存在諸多問(wèn)題：立項(xiàng)程序法律原則缺乏規(guī)定，立項(xiàng)信息公開(kāi)制度不系統(tǒng)，立項(xiàng)回避制度不具體；對(duì)立項(xiàng)建議效力未作明確規(guī)定等。對(duì)此，文章從修改項(xiàng)目立項(xiàng)的法律原則，實(shí)行項(xiàng)目管理回避制度，明確立項(xiàng)建議的效力，健全公示與說(shuō)明理由制度，完善陳述與申辯制度以及促進(jìn)公眾參與和監(jiān)督等層面提出建議。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目 立項(xiàng) 制度完善

【中圖分類號(hào)】G30 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

國(guó)家科技計(jì)劃是指根據(jù)國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略安排，以中央財(cái)政支持或者以宏觀政策調(diào)控、引導(dǎo)，由政府有關(guān)部門組織實(shí)施的科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展活動(dòng)及相關(guān)的其他科學(xué)技術(shù)活動(dòng)，例如“重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃（973計(jì)劃）”、“高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）”、“科技支撐計(jì)劃”等。國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目是指由國(guó)家科技計(jì)劃安排，由單位或者個(gè)人承擔(dān)，并在一定時(shí)間周期內(nèi)進(jìn)行的科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)。從兩者關(guān)系看，國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目是在國(guó)家科技計(jì)劃之下、體現(xiàn)國(guó)家科技計(jì)劃任務(wù)和目標(biāo)的具體科技研發(fā)項(xiàng)目。例如，2015年，973計(jì)劃（含重大科學(xué)研究計(jì)劃）批準(zhǔn)農(nóng)業(yè)科學(xué)等9個(gè)領(lǐng)域81個(gè)項(xiàng)目、蛋白質(zhì)研究等6個(gè)重大科學(xué)研究計(jì)劃37個(gè)項(xiàng)目以及青年科學(xué)家專題34個(gè)項(xiàng)目立項(xiàng)。

國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目是一個(gè)從立項(xiàng)、執(zhí)行到驗(yàn)收的完整過(guò)程，立項(xiàng)是這一過(guò)程的開(kāi)端，既涉及國(guó)家科技計(jì)劃的整體實(shí)施，也涉及項(xiàng)目申請(qǐng)人的重要權(quán)益?？萍加?jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)依賴于正當(dāng)、完整的程序，這一程序既是科學(xué)立項(xiàng)、公平立項(xiàng)的保障，同時(shí)也是反立項(xiàng)腐敗、避免矛盾糾紛、平衡科技計(jì)劃項(xiàng)目管理活動(dòng)各參加人之間關(guān)系的保障。目前，我國(guó)科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)中的腐敗、糾紛等，大多與科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)程序方面的問(wèn)題有直接關(guān)聯(lián)性。

本文重點(diǎn)評(píng)估了《國(guó)家科技計(jì)劃管理暫行規(guī)定》、《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》、《國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《863計(jì)劃管理辦法》）、《國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃（973計(jì)劃）管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《973計(jì)劃管理辦法》）等規(guī)章，目的是發(fā)現(xiàn)我國(guó)科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)程序存在的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出立法建議。

國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)程序的主要問(wèn)題

缺乏對(duì)立項(xiàng)程序法律原則的規(guī)定。與制定法的具體規(guī)定相比，法律原則具有抽象概括和不易操作的特點(diǎn)，但在法律具體規(guī)定不完善的情況下，法律原則能給問(wèn)題的解決提供基礎(chǔ)行為法則和基本判斷尺度。依據(jù)法律原則適用的領(lǐng)域，行政法學(xué)通常將法律原則區(qū)分為實(shí)體法原則和程序法原則，程序參與、程序公開(kāi)、程序維持（效力）等都是重要的程序法原則，能夠體現(xiàn)程序法原則的法律制度包括告知、聽(tīng)證、回避、信息公開(kāi)、說(shuō)明理由等。已評(píng)估的規(guī)章雖然規(guī)定了一些法律原則，但針對(duì)的都是科技計(jì)劃項(xiàng)目的整體管理。由于國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)關(guān)乎國(guó)家科技計(jì)劃的貫徹實(shí)施，也關(guān)乎項(xiàng)目申請(qǐng)人的重要權(quán)益，且容易引發(fā)爭(zhēng)議，因而有必要在制定法中單獨(dú)而明確地規(guī)定立項(xiàng)程序的法律原則，用以保障立項(xiàng)的科學(xué)與公平。

立項(xiàng)信息公開(kāi)制度不系統(tǒng)。在不違反國(guó)家保密制度的前提下，科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)信息公開(kāi)是防止暗箱操作的有效手段。已評(píng)估的規(guī)章或多或少都有信息公開(kāi)的規(guī)定，例如《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》第六條規(guī)定了科技部專項(xiàng)計(jì)劃部門項(xiàng)目指南發(fā)布義務(wù)；《863計(jì)劃管理辦法》第五條第一款提及了公開(kāi)原則，《973計(jì)劃管理辦法》第十四條規(guī)定了公示制度等。但是，上述規(guī)定的特點(diǎn)是支離、不系統(tǒng)、不完善。例如，《國(guó)家科技計(jì)劃管理暫行規(guī)定》第二十一條第一項(xiàng)規(guī)定：科技部在管理公開(kāi)制度中，除了涉及國(guó)家機(jī)密和計(jì)劃制定時(shí)確定的保密內(nèi)容外，應(yīng)對(duì)公告的信息內(nèi)容、方式、范圍、信息更新時(shí)間及爭(zhēng)議期的設(shè)定等事項(xiàng)作出具體規(guī)定。但時(shí)至今日，科技部并未針對(duì)科技信息公開(kāi)制定具體規(guī)定。

立項(xiàng)回避制度不具體。國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)涉及多個(gè)參加人，包括項(xiàng)目申請(qǐng)人、項(xiàng)目評(píng)審人、項(xiàng)目審議確定人等。項(xiàng)目申請(qǐng)人是指根據(jù)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目申請(qǐng)指南而向科技計(jì)劃組織實(shí)施機(jī)構(gòu)提出科技計(jì)劃項(xiàng)目申請(qǐng)的單位和個(gè)人；項(xiàng)目評(píng)審人是指受科技計(jì)劃組織實(shí)施部門委托對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)進(jìn)行專業(yè)評(píng)判并作出結(jié)論意見(jiàn)的組織和個(gè)人，主要由顧問(wèn)專家、領(lǐng)域?qū)＜液屯袑＜覙?gòu)成；項(xiàng)目審議確定人是指負(fù)責(zé)國(guó)家科技計(jì)劃組織實(shí)施的科技行政主管部門及其工作人員。在國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)中，回避制度主要適用于項(xiàng)目評(píng)審人和項(xiàng)目審議確定人，通過(guò)回避，使有關(guān)人員不作“自己案件”的法官，以保證項(xiàng)目評(píng)審的公正性。已評(píng)估的規(guī)章，《國(guó)家科技計(jì)劃管理暫行規(guī)定》第二十三條規(guī)定了回避制度，包括管理者的回避、選擇咨詢專家的回避、選擇中介機(jī)構(gòu)的回避等；《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》未規(guī)定回避制度；《973計(jì)劃管理辦法》第十二條提及專家回避以及各管理環(huán)節(jié)利益相關(guān)人的回避。上述法律規(guī)定的共同缺陷是未規(guī)定回避的具體方式，這使得法律規(guī)定的回避制度由于不易操作而難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

對(duì)立項(xiàng)建議的效力未作明確規(guī)定。項(xiàng)目評(píng)審人在評(píng)審結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)向科技計(jì)劃組織實(shí)施部門提出立項(xiàng)建議，但科技計(jì)劃組織實(shí)施部門對(duì)項(xiàng)目評(píng)審人提出的立項(xiàng)建議有自由裁量權(quán)。出于對(duì)政策原因、管理需要等因素的考量，科技計(jì)劃組織實(shí)施部門最終審議確定的立項(xiàng)項(xiàng)目有時(shí)與項(xiàng)目評(píng)審人提出的立項(xiàng)建議并不一致，對(duì)此《863計(jì)劃管理辦法》第五條第二項(xiàng)規(guī)定：863計(jì)劃“堅(jiān)持政府決策與專家咨詢相結(jié)合”。這一規(guī)定側(cè)重考慮的是政府的綜合平衡與宏觀調(diào)控權(quán)力，但卻可能降低立項(xiàng)建議的效力，使立項(xiàng)建議變成一種決策參考，而且，由于政府決策過(guò)程并不公開(kāi)，也降低了科技計(jì)劃組織實(shí)施部門的公信力。

公示與說(shuō)明理由制度的缺失。已評(píng)估的規(guī)章，《863計(jì)劃管理辦法》第五條第二項(xiàng)提及“公示制度”；《973計(jì)劃管理辦法》第十四條規(guī)定了“公示制度”，其余規(guī)章規(guī)定的是“公告”。例如《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》第十七條規(guī)定：“對(duì)通過(guò)可行性論證審核的項(xiàng)目，科技部將以部發(fā)文的形式給予批復(fù)，并根據(jù)管理公開(kāi)制度在相關(guān)范圍或媒體向社會(huì)公眾發(fā)布列入計(jì)劃項(xiàng)目公告”。公告的做法使未獲立項(xiàng)的項(xiàng)目申請(qǐng)人不能及時(shí)提出異議、主張權(quán)利，不利于其合法權(quán)益的保護(hù)，也不利于發(fā)揮整個(gè)社會(huì)對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)的監(jiān)督作用。此外，對(duì)于未獲立項(xiàng)的項(xiàng)目申請(qǐng)人，科技計(jì)劃組織實(shí)施部門還應(yīng)當(dāng)履行說(shuō)明理由程序，向其說(shuō)明未予立項(xiàng)的事實(shí)依據(jù)、選擇理由、考量的政策因素以及公益因素等。從實(shí)際情況看，我國(guó)科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)普遍缺乏說(shuō)明理由制度，這可能導(dǎo)致未獲立項(xiàng)的申請(qǐng)人由于不明就里而對(duì)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)產(chǎn)生懷疑乃至不滿，損害國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目的社會(huì)公信度。

陳述與申辯制度的缺失。已評(píng)估的規(guī)章均未規(guī)定科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)聽(tīng)證、陳述與申辯制度?？紤]到保密、成本、效率、難以操作以及可能引發(fā)其他不可預(yù)知困難等因素，如果科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)聽(tīng)證難以實(shí)施，應(yīng)當(dāng)考慮建立科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)陳述與申辯制度，賦予當(dāng)事人陳述與申辯的權(quán)利，使其有機(jī)會(huì)抗辯政府部門的行政決定，有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，并保證立項(xiàng)的科學(xué)性與公平性。

對(duì)公眾參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)規(guī)定不足。公眾參與要求政府部門在作出關(guān)乎公共利益和公民切身利益的決定時(shí)，能夠聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，給公眾陳述、辯駁的機(jī)會(huì)；公眾監(jiān)督要求政府部門對(duì)外開(kāi)展的各項(xiàng)活動(dòng)都主動(dòng)接受社會(huì)的監(jiān)察督導(dǎo)。公眾參與、監(jiān)督是提升公民權(quán)利意識(shí)和社會(huì)自律程度的有效途徑，同時(shí)也是衡量法治政府的基本指標(biāo)。已評(píng)估的規(guī)章，《國(guó)家科技計(jì)劃管理暫行規(guī)定》第三條第四項(xiàng)規(guī)定了“公眾了解和參與國(guó)家科技計(jì)劃管理”的法律原則，《973計(jì)劃管理辦法》第十四條規(guī)定了“973計(jì)劃公示與接受社會(huì)監(jiān)督”，其他規(guī)章未見(jiàn)有關(guān)公眾參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的規(guī)定?，F(xiàn)有規(guī)定的不足主要有二，一是規(guī)定籠統(tǒng)，不易操作，二是未規(guī)定公眾參與、監(jiān)督意見(jiàn)的采納方式。法律規(guī)定的不足使公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)難以行使。

立項(xiàng)救濟(jì)制度的缺失。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和管制行政的慣性，項(xiàng)目申請(qǐng)人對(duì)于項(xiàng)目審議確定人的管理行為大多采取了服從的態(tài)度，很少提出疑義。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的漸趨成熟和社會(huì)整體權(quán)利意識(shí)的提升，加之國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目的重大社會(huì)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，項(xiàng)目申請(qǐng)人與項(xiàng)目審議確定人之間的爭(zhēng)議會(huì)逐漸增多，項(xiàng)目申請(qǐng)人或者對(duì)立項(xiàng)結(jié)果的公正性提出質(zhì)疑，或者認(rèn)為自己的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)受到侵犯。爭(zhēng)議的防范與解決可以從兩方面著手，一是規(guī)范項(xiàng)目審議確定人的管理行為，這是一種從源頭上杜絕立項(xiàng)腐敗、防范爭(zhēng)議產(chǎn)生的思路；二是在法律中規(guī)定申訴、復(fù)議、訴訟等權(quán)利救濟(jì)途徑，這是一種事后管理的思路，目的是依法解決立項(xiàng)糾紛，維護(hù)項(xiàng)目申請(qǐng)人的合法權(quán)益。

完善國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)程序的立法建議

改革開(kāi)放后，從第一個(gè)高科技計(jì)劃“863計(jì)劃”至今，我國(guó)科技計(jì)劃經(jīng)歷了30年的歷程。國(guó)家科技計(jì)劃的實(shí)施增強(qiáng)了國(guó)家科技實(shí)力，但時(shí)至今日也顯現(xiàn)出重復(fù)、分散、封閉、低效等弊端，項(xiàng)目多頭申報(bào)、資源配置“碎片化”等問(wèn)題十分突出，亟待優(yōu)化整合。按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》，優(yōu)化整合后，我國(guó)將形成總體布局合理、功能定位清晰的五類科技計(jì)劃，包括國(guó)家自然科學(xué)基金、國(guó)家科技重大專項(xiàng)、國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項(xiàng)（基金）、基地和人才專項(xiàng)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，國(guó)家科技計(jì)劃管理不僅要依賴公開(kāi)統(tǒng)一的“國(guó)家科技管理平臺(tái)”，還要依賴健全和完善的法律制度。

可以預(yù)見(jiàn)，隨著國(guó)家科技計(jì)劃的優(yōu)化整合，一些規(guī)章要廢止，例如《863計(jì)劃管理辦法》、《973計(jì)劃管理辦法》等；一些規(guī)章要修改，例如《國(guó)家科技計(jì)劃管理暫行規(guī)定》、《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》。在結(jié)構(gòu)上，我國(guó)科技計(jì)劃立法主要由三部分構(gòu)成，即國(guó)家科技計(jì)劃管理法+國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理法+單項(xiàng)國(guó)家科技計(jì)劃管理法。由于單項(xiàng)國(guó)家科技計(jì)劃管理法的制定要以國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理法為依據(jù)，因而修改、完善國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理法是更基礎(chǔ)、更根本的立法任務(wù)。為保證國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性與公正性，本文針對(duì)現(xiàn)行《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》的立項(xiàng)程序提出修改建議并作簡(jiǎn)要說(shuō)明。

項(xiàng)目立項(xiàng)的法律原則。修改建議：項(xiàng)目立項(xiàng)應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正、公開(kāi)的原則。

說(shuō)明：規(guī)定項(xiàng)目立項(xiàng)的法律原則，目的是保證立項(xiàng)的科學(xué)性與公正性，從源頭上防范爭(zhēng)議的產(chǎn)生。在這里，“公平”是指公平競(jìng)爭(zhēng)，項(xiàng)目立項(xiàng)結(jié)果是眾多項(xiàng)目申請(qǐng)人公平競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，沒(méi)有公平競(jìng)爭(zhēng)，必定導(dǎo)致其他公平競(jìng)爭(zhēng)人的權(quán)益受損?！肮笔侵疙?xiàng)目評(píng)審人和項(xiàng)目審議確定人應(yīng)當(dāng)正直而無(wú)偏私地運(yùn)用權(quán)力，在提出評(píng)審意見(jiàn)、立項(xiàng)建議以及審議確定立項(xiàng)項(xiàng)目時(shí)，杜絕權(quán)錢交易和暗箱操作，使國(guó)家有限的R&D投入能夠真正用于支持有價(jià)值的研究項(xiàng)目和有實(shí)力的研究機(jī)構(gòu)。“公開(kāi)”是指項(xiàng)目立項(xiàng)信息要公開(kāi)，在不違背國(guó)家保密制度的前提下，凡是與項(xiàng)目立項(xiàng)有關(guān)的信息都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，降低暗箱操作發(fā)生的機(jī)率。

項(xiàng)目管理的回避制度。修改建議：國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理實(shí)行回避制度。

項(xiàng)目申請(qǐng)人認(rèn)為項(xiàng)目管理人與項(xiàng)目管理有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正管理，有權(quán)申請(qǐng)項(xiàng)目管理人回避。

項(xiàng)目管理人認(rèn)為自己與項(xiàng)目管理有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正管理，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)回避。

項(xiàng)目管理人應(yīng)當(dāng)回避而未回避的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即停止其項(xiàng)目管理工作，并對(duì)其已經(jīng)進(jìn)行的工作進(jìn)行復(fù)查。

前三款規(guī)定的項(xiàng)目管理人，適用于項(xiàng)目評(píng)審人、受委托組織內(nèi)管理人員以及項(xiàng)目審議確定人等。

回避申請(qǐng)由科技部專項(xiàng)計(jì)劃管理機(jī)構(gòu)受理、審查并作出決定。

當(dāng)事人對(duì)決定不服，可以申請(qǐng)復(fù)議一次。

說(shuō)明：本條是對(duì)包括項(xiàng)目立項(xiàng)在內(nèi)的整個(gè)項(xiàng)目管理回避制度的規(guī)定，目的是保證項(xiàng)目立項(xiàng)以及整個(gè)項(xiàng)目管理的公正性。回避制度的主要內(nèi)容包括回避主體、回避事由、回避方式、法律后果、回避申請(qǐng)的受理與決定、回避決定的復(fù)議等。在立項(xiàng)階段，回避主體涉及項(xiàng)目評(píng)審人、受委托組織內(nèi)管理人員、項(xiàng)目審議確定人等；回避事由是“與項(xiàng)目立項(xiàng)有利害關(guān)系”；回避方式是項(xiàng)目申請(qǐng)人申請(qǐng)回避、項(xiàng)目管理人主動(dòng)申請(qǐng)回避等?；乇苤黧w應(yīng)當(dāng)回避而未回避的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)立即停止其項(xiàng)目立項(xiàng)工作，并對(duì)其已經(jīng)進(jìn)行的工作進(jìn)行復(fù)查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后及時(shí)糾正?；乇苌暾?qǐng)需經(jīng)有權(quán)機(jī)構(gòu)審查、批準(zhǔn)，當(dāng)事人對(duì)回避決定不服，可以申請(qǐng)復(fù)議。

立項(xiàng)建議的效力。修改建議：國(guó)務(wù)院科學(xué)技術(shù)行政部門審核、批復(fù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)參照項(xiàng)目可行性論證或者評(píng)估報(bào)告的明確結(jié)論意見(jiàn)。

說(shuō)明：按照《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》第十四條、第十六條的規(guī)定，科技部組織或者委托有關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)經(jīng)過(guò)篩選的項(xiàng)目建議書(shū)進(jìn)行可行性論證或者評(píng)估工作，撰寫(xiě)論證或者評(píng)估報(bào)告，并在報(bào)告上標(biāo)注可行、不可行或者需作復(fù)議等明確結(jié)論意見(jiàn)，提交科技部審核。但是，該辦法并未規(guī)定科技部審核的方式和標(biāo)準(zhǔn)，在這方面，行政機(jī)關(guān)有較大的自由裁量權(quán)。在項(xiàng)目審核、批復(fù)環(huán)節(jié)，是賦予行政自由裁量權(quán)還是限制行政自由裁量權(quán)？?jī)烧呃讬?quán)衡的結(jié)論是，限制行政自由裁量權(quán)利大于弊，其結(jié)果是使立項(xiàng)結(jié)果更客觀公正，并盡可能避免項(xiàng)目立項(xiàng)中的長(zhǎng)官意志和人為干擾。本條用語(yǔ)為“參照”，意為“參考并仿照”，說(shuō)明科技計(jì)劃組織實(shí)施部門對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)有自由裁量權(quán)，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)尊重項(xiàng)目論證或者評(píng)估報(bào)告的明確結(jié)論意見(jiàn)。

公示與說(shuō)明理由制度。修改建議：通過(guò)科技部審核的項(xiàng)目向社會(huì)公示。

科技部根據(jù)公示情況批準(zhǔn)項(xiàng)目立項(xiàng)，發(fā)文批復(fù)，并向社會(huì)公告。

科技部或者科技部委托的機(jī)構(gòu)對(duì)未通過(guò)科技部審核的項(xiàng)目申請(qǐng)人，發(fā)書(shū)面通知，并說(shuō)明未通過(guò)審核的理由。

說(shuō)明：在功能上，公告與公示的主要區(qū)別是：公告是對(duì)某種既定結(jié)果的公開(kāi)通告，公告之后，既定結(jié)果不受影響；公示是對(duì)擬定結(jié)果的公開(kāi)通告與征詢意見(jiàn)，并附期限，在附期限內(nèi)，社會(huì)公眾可以對(duì)擬定結(jié)果提出意見(jiàn)、實(shí)施監(jiān)督，在公示后，有關(guān)機(jī)關(guān)作出最終決定并向社會(huì)公告。《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》第十七條規(guī)定：“對(duì)通過(guò)可行性論證審核的項(xiàng)目，科技部將以部發(fā)文的形式給予批復(fù)，并根據(jù)管理公開(kāi)制度在相關(guān)范圍或媒體向社會(huì)公眾發(fā)布列入計(jì)劃項(xiàng)目公告”。此條僅規(guī)定了公告程序而未規(guī)定公示程序，不利于保護(hù)其他項(xiàng)目申請(qǐng)人的合法權(quán)益，也不利于發(fā)揮全社會(huì)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的監(jiān)督作用。增加公示程序，有利于提高項(xiàng)目立項(xiàng)的社會(huì)公信度。說(shuō)明理由制度是指行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的決定時(shí)說(shuō)明作出該決定依據(jù)的制度。說(shuō)明理由制度的功能主要有二。第一，督促行政機(jī)關(guān)在作出決定前充分考慮問(wèn)題，盡力避免作出的決定被人質(zhì)疑；第二，使當(dāng)事人了解行政決定的根由，便于行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間的溝通理解。考慮到可行性，本條規(guī)定的說(shuō)明理由制度，其適用范圍僅限于未能通過(guò)科技部審核的項(xiàng)目申請(qǐng)（下轉(zhuǎn)11頁(yè)）（ 上接14頁(yè)）人，不包括項(xiàng)目評(píng)審其他階段的項(xiàng)目申請(qǐng)人。

陳述與申辯制度。修改建議：未通過(guò)科技部審核的項(xiàng)目，在立項(xiàng)公告發(fā)布后的15日內(nèi)，項(xiàng)目申請(qǐng)人可以向科技部專項(xiàng)計(jì)劃管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行陳述與申辯。

科技部專項(xiàng)計(jì)劃管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人的陳述與申辯作出答復(fù)。

說(shuō)明：行政機(jī)關(guān)作出不予立項(xiàng)的決定，涉及項(xiàng)目申請(qǐng)人的重要權(quán)益，因而有必要設(shè)立陳述與申辯制度，敞開(kāi)言路，這既給項(xiàng)目申請(qǐng)人提供了表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也是一種權(quán)利救濟(jì)方式。陳述與申辯不僅影響項(xiàng)目立項(xiàng)的權(quán)威性，而且有利于科技計(jì)劃組織實(shí)施機(jī)構(gòu)深入了解情況，為以后的項(xiàng)目立項(xiàng)積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。此外，陳述與申辯使項(xiàng)目申請(qǐng)人的意見(jiàn)能夠通過(guò)正規(guī)途徑得到表達(dá)，有利于消除對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的疑慮，為日后再行申請(qǐng)項(xiàng)目打下基礎(chǔ)。

公眾參與和監(jiān)督。修改建議：個(gè)人或者組織有權(quán)對(duì)項(xiàng)目管理中弄虛作假、徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守等行為進(jìn)行檢舉和控告。

說(shuō)明：科技計(jì)劃項(xiàng)目管理是一項(xiàng)需要公眾參與的事業(yè)。對(duì)于公民在公共管理中的權(quán)利義務(wù)，我國(guó)法律主要從三個(gè)方面予以關(guān)注：第一，賦予公民參與公共管理的權(quán)利。例如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十一條規(guī)定：“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)。但是，國(guó)家規(guī)定需要保密的情形除外”。第二，為公民設(shè)定一般性義務(wù)。例如《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第五十五條規(guī)定：“科學(xué)技術(shù)人員應(yīng)當(dāng)弘揚(yáng)科學(xué)精神，遵守學(xué)術(shù)規(guī)范，恪守職業(yè)道德，誠(chéng)實(shí)守信；不得在科學(xué)技術(shù)活動(dòng)中弄虛作假，不得參加、支持迷信活動(dòng)”。第三，規(guī)定公共管理中公民權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)制度。例如《專利法》第六十條規(guī)定：管理專利工作的部門處理專利糾紛，認(rèn)定侵權(quán)行為成立的，責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，當(dāng)事人不服的，可以自收到處理通知之日起十五日內(nèi)依照《行政訴訟法》向人民法院起訴。在法律中明確規(guī)定公眾在項(xiàng)目立項(xiàng)乃至整個(gè)項(xiàng)目管理活動(dòng)中的監(jiān)督權(quán)、檢舉權(quán)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目管理中的不端行為，保證項(xiàng)目管理的公開(kāi)、科學(xué)與公正，有重要意義。

上述立法建議未涉及“立項(xiàng)信息公開(kāi)”。本文的觀點(diǎn)是，我國(guó)需要針對(duì)科技信息公開(kāi)制定專門法律（包括規(guī)章），使包括國(guó)家科技計(jì)劃管理在內(nèi)的整個(gè)科技管理過(guò)程更加公開(kāi)透明。

責(zé)編 /王坤娜