完善環(huán)境群體性事件中風(fēng)險溝通機制

申娜

【摘要】伴隨著我國經(jīng)濟規(guī)模的迅速壯大，高耗能、高污染、資源型產(chǎn)業(yè)比重過大的結(jié)構(gòu)性問題日益突出，導(dǎo)致環(huán)境壓力倍增，環(huán)境群體性事件頻發(fā)。要妥善解決環(huán)境風(fēng)險沖突，必須轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念，完善公眾等利益相關(guān)者的參與和監(jiān)督程序，推動環(huán)境風(fēng)險評估機制的完善，提高公眾環(huán)境保護素質(zhì)，通過“多管齊下”、“標(biāo)本兼治”的方式，構(gòu)建一整套環(huán)境風(fēng)險溝通的有效機制。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境群體性事件 環(huán)境風(fēng)險 風(fēng)險溝通 信息公開

【中圖分類號】D631.43 【文獻標(biāo)識碼】A

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中國正逐步邁向經(jīng)濟和社會急劇變革的時期，規(guī)模經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)是我國未來工業(yè)發(fā)展的主要特點，在這種工業(yè)發(fā)展模式下，人類在創(chuàng)造物質(zhì)財富的同時，也使得社會和環(huán)境的壓力不斷增大。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近些年，因環(huán)境問題而誘發(fā)的大規(guī)模公眾維權(quán)活動已經(jīng)越來越頻繁，如何減少因環(huán)境利用而引發(fā)的社會風(fēng)險，平息環(huán)境群體性事件，環(huán)境風(fēng)險溝通機制的構(gòu)建必不可少。

環(huán)境群體性事件和環(huán)境風(fēng)險

環(huán)境群體性事件是指由環(huán)境問題所誘發(fā)的，有相應(yīng)數(shù)量的個體參與并通過非理性方式表達環(huán)境訴求的群體性抗議事件。所謂環(huán)境風(fēng)險，國內(nèi)學(xué)者對其概念有不同的表述，有的學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)境風(fēng)險是由人類社會活動和自然災(zāi)害引起的，通過環(huán)境介質(zhì)，對整個生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境產(chǎn)生毀損、破壞乃至毀滅性的不良后果發(fā)生的概率”①。有的學(xué)者提出：“環(huán)境風(fēng)險指的是由人為或自然活動造成，產(chǎn)生于人與自然的環(huán)境系統(tǒng)中，并通過環(huán)境的媒介作用，對人與自然的環(huán)境系統(tǒng)構(gòu)成潛在的威脅，包括這種威脅爆發(fā)的不確定性與可能性的危險狀態(tài)，以及威脅導(dǎo)致的危害后果?！雹诰C合上述概念，我們可以看出環(huán)境風(fēng)險主要有以下幾個特征：

第一，環(huán)境風(fēng)險是人為活動或自然原因造成的，它的產(chǎn)生是隨機的。但是文章所探討的環(huán)境風(fēng)險多是人為活動造成的。

第二，環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生具有不確定性，我們一般基于風(fēng)險評估來預(yù)測環(huán)境風(fēng)險，但是在環(huán)境風(fēng)險評估過程中有很多不確定的因素，如客觀信息量及其準(zhǔn)確性不足，評價方法和模型不能較好的反映實際，風(fēng)險防范措施選擇的復(fù)雜性和資源及人類的有限性，等等，正是由于存在這些因素，環(huán)境風(fēng)險變得難以預(yù)測和控制。

第三，環(huán)境風(fēng)險具有一定的危害性，一旦發(fā)生會對人類健康、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展和整個社會穩(wěn)定造成損壞。

環(huán)境風(fēng)險溝通：環(huán)境群體性事件化解之道

風(fēng)險溝通，這個術(shù)語是人類進入風(fēng)險社會之后才開始出現(xiàn)的，最早廣泛用于社會學(xué)和公共管理領(lǐng)域。后來伴隨著環(huán)境污染的不斷加重，環(huán)境風(fēng)險的不斷擴大，人類開始了對環(huán)境風(fēng)險溝通的研究。美國學(xué)者曾把環(huán)境風(fēng)險溝通定義為群體和機構(gòu)之間交流環(huán)境信息和意見的一個互動過程。這一過程涉及多種多樣的信息，既包括有關(guān)環(huán)境風(fēng)險性質(zhì)的信息，也包括表達關(guān)切看法的信息，或者對環(huán)境風(fēng)險信息或環(huán)境風(fēng)險管理的立法和機構(gòu)安排做出反應(yīng)的信息。③整個溝通的本質(zhì)就是不同的利益訴求主體不斷地去定義風(fēng)險、重構(gòu)風(fēng)險的過程。

在美國，從20世紀(jì)80年代起，環(huán)境風(fēng)險溝通就開始被用于平息環(huán)境鄰避運動等環(huán)境風(fēng)險沖突事件（所謂鄰避運動，類似于我國的風(fēng)險型環(huán)境群體性事件，是指居民或單位因擔(dān)心某個建設(shè)項目對身體健康、環(huán)境質(zhì)量或資產(chǎn)價值等帶來的負(fù)面影響，而采取的集體反對或抗?fàn)幮袆樱?983年，時任美國環(huán)保署署長的拉克爾肖斯在一次演講中提出：公眾對風(fēng)險的主觀感知與專家對風(fēng)險的科學(xué)評估之間必然存在差距，因此專家、政府以及相關(guān)機構(gòu)有責(zé)任與公眾進行有關(guān)風(fēng)險信息的溝通，以便公眾能夠接受專家對風(fēng)險的評估以及建立在專家意見基礎(chǔ)之上的政策，④這次演講意味著美國開啟了環(huán)境風(fēng)險溝通的時代。隨后，美國環(huán)保署通過對風(fēng)險溝通不斷研究，陸續(xù)推出了《超級基金法》、《緊急規(guī)劃與社區(qū)知情法案》等，1988年，美國環(huán)保署又頒布了《風(fēng)險溝通的七個基本原則》。通過這些努力，美國鄰避運動發(fā)生的次數(shù)越來越少，形式也逐漸趨于理性和平靜。

從環(huán)境風(fēng)險溝通出現(xiàn)的背景我們可以看出，風(fēng)險溝通的主要目的就是通過交流消除利益各方對于風(fēng)險認(rèn)識的差異。環(huán)境群體性事件中風(fēng)險溝通涉及到的主體主要有四類，政府、企業(yè)、公眾、媒體?；凇肮残磐小崩碚?，政府是作為受托人替公眾來保護和管理環(huán)境，在環(huán)境信息公開上承擔(dān)主要的責(zé)任和義務(wù)，因此其在整個環(huán)境風(fēng)險溝通機制中處于核心和引導(dǎo)的地位。企業(yè)是現(xiàn)代社會導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險發(fā)生的主要因素，而企業(yè)出于自身的利益，往往不愿意或沒有及時把相關(guān)風(fēng)險信息公布于眾，在這時就需要政府的規(guī)制和引導(dǎo)。公眾有享有適宜自身生存和發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境的法律權(quán)利，因此對于任何開發(fā)環(huán)境的行為都有監(jiān)督和獲知相關(guān)信息的權(quán)利。媒體作為一個“紐帶”和“喉舌”，其主要功能就是傳播信息和輿論監(jiān)督，它可以及時滿足公眾的知情權(quán)，緩解政府和公眾信息不對稱的狀況。因此，通過合理的方式在環(huán)境風(fēng)險利益相關(guān)者之間進行溝通和交流，消除隔閡，可以有效降低環(huán)境群體性事件的發(fā)生概率。

風(fēng)險溝通的運用現(xiàn)狀及其障礙

現(xiàn)狀。從近年多起環(huán)境群體性事件中我們可以看到，在環(huán)境沖突爆發(fā)前后，地方政府和相關(guān)企業(yè)也展開了一定的風(fēng)險溝通工作，但是大多數(shù)溝通仍停留在“單向模式”的階段。大部分公眾的參與權(quán)和知情權(quán)都沒有得到有效的保障，公眾獲取和項目相關(guān)的資料渠道非常有限，很多是通過媒體（報紙或者網(wǎng)絡(luò)）獲知，而來自政府或環(huán)保組織的信息微乎其微。即使政府通過發(fā)放傳單或者宣講會的方式向公眾進行告知，也是選取一些“內(nèi)定”的代表，而無法做到所有有利害關(guān)系的群眾都可以獲知。這種單向的模式忽視了公眾的參與權(quán)，沒有對公眾的疑惑進行一一回應(yīng)，非但沒有能夠化解民眾對于風(fēng)險的對抗和恐懼，反而會陷入一種惡性循環(huán)的模式—不完全的信息會增加公眾的疑慮，認(rèn)為政府有意隱瞞，這種不信任的情緒會愈演愈烈，最終導(dǎo)致無法協(xié)調(diào)的沖突。

以2014年廣東茂名PX事件為例，在2014年以前，我國因為PX項目事件已經(jīng)引發(fā)多起環(huán)境群體性事件，因此，茂名市政府事前對PX項目可能引發(fā)的爭議已經(jīng)有所認(rèn)識，并試圖做一些工作來消除爭議，但是到了2014年3月30日，仍然爆發(fā)了千人抗議事件?？v觀這件事情的始末，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國雖然現(xiàn)在已經(jīng)認(rèn)識到了風(fēng)險溝通的重要性，但是在實際運用中還是存在很多問題。初期，茂名市政府早在多年前就開始醞釀PX項目，2012年10月，國家發(fā)改委同意了茂名市PX項目，并將其列入國家“十二五”規(guī)劃，但是大部分民眾對此并不知情。直到2014年該項目正式辦理相關(guān)手續(xù)之前，茂名市政府指示《茂名日報》接連發(fā)表《PX到底有沒有危害》、《PX項目的真相》等20多篇科普文章，但是這種單向性的灌輸式的傳播并沒有起到任何效果，反而激起了民眾的不安。隨后茂名市政府一個失誤的決策更是火上澆油—要求部分民眾簽署承諾書，高壓式的承諾書降低了民眾對于政府的信任，2014年3月28日，茂名市政府又組織了一次PX推廣會，會上官員的不當(dāng)應(yīng)對和強硬表現(xiàn)，使茂名失去了最后一次和民眾進行溝通的絕佳良機。屢次溝通無效后，茂名市再次上演了一出PX項目失敗的鬧劇。⑤

實踐表明，我國在預(yù)防和應(yīng)對環(huán)境群體性事件時，政府也試圖通過溝通來緩解矛盾和沖突，但是種種理念和制度的障礙，使得環(huán)境風(fēng)險溝通在我國的推行步履維艱。

環(huán)境風(fēng)險溝通在我國適用的障礙。第一，風(fēng)險溝通在理念上存在一定的障礙。立法者與執(zhí)法者深受官本位思想影響，無論是立法也好，執(zhí)法也好，都是從管理者的身份出發(fā)，而忽視了被管理者的感受。對于環(huán)境風(fēng)險信息，盡管我國的相關(guān)行政部門專門建立了環(huán)境信息收集、分析和發(fā)布機構(gòu)，但是這些信息大多只為政府進行宏觀決策或數(shù)據(jù)分析的時候使用，很少向社會公眾開放。政府對環(huán)境風(fēng)險信息的公開也抱有謹(jǐn)慎的態(tài)度，認(rèn)為一旦向公眾開誠布公，就會誘發(fā)不可控的混亂，而自身也會攬上更多的責(zé)任。同時由于我國公眾環(huán)境意識相對比較單薄，也沒有意識到自己的環(huán)境信息獲知權(quán)，長此以往，就形成了環(huán)境風(fēng)險溝通障礙。直到矛盾激化，才讓人有所警醒，但是已經(jīng)造成了社會資源和成本的浪費。綜上所述，陳舊的理念是我國環(huán)境風(fēng)險溝通機制的最大障礙。

第二，相關(guān)立法欠缺，可操作性不強。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，我國已經(jīng)制定了一些和環(huán)境風(fēng)險相關(guān)的法律法規(guī)，但是直接涉及環(huán)境風(fēng)險概念、規(guī)定環(huán)境風(fēng)險溝通制度的法條卻很少。此外和環(huán)境風(fēng)險相關(guān)的法律規(guī)范散布在各個不同的法條中，缺少了對于法律的整合和系統(tǒng)化，規(guī)定也相當(dāng)原則、粗糙，欠缺法律應(yīng)當(dāng)具有的規(guī)范性、程序性和制度性。

環(huán)境風(fēng)險溝通機制的建構(gòu)與完善

環(huán)境群體性事件的不斷爆發(fā)，既增加了社會的不穩(wěn)定因素，又降低了政府在民眾心目中的威信。要預(yù)防和解決這個問題，應(yīng)從以下幾個層面入手，搭建合理有效的環(huán)境風(fēng)險溝通平臺，構(gòu)建全面完善的環(huán)境風(fēng)險溝通制度，促進社會、經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

轉(zhuǎn)變風(fēng)險溝通的理念，確立政府的服務(wù)意識和危機意識。風(fēng)險社會的到來已經(jīng)使政府的執(zhí)政環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，政府必須拋棄之前陳舊的執(zhí)政理念，站在新的視角和高度，積極應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險所帶來的機遇和挑戰(zhàn)。

第一，敢于、樂于接受公眾的監(jiān)督。通過對法律規(guī)章和相關(guān)制度的完善，改變政府高高在上的姿態(tài)，將政府權(quán)力置于公眾的監(jiān)督之下，使自覺接受社會公眾和企業(yè)的監(jiān)督成為常態(tài)，增強對政府行為的制約，從而減少因監(jiān)管失效帶來的懶政怠政行為和權(quán)力尋租等現(xiàn)象。在環(huán)境風(fēng)險溝通過程中，要充分實現(xiàn)政府、企業(yè)與公眾三者之間的交流與互動，這樣既保證了公眾對環(huán)境利用的知情權(quán)，也增強了公眾對于政府環(huán)境開發(fā)利用決策的理解，從而形成一種良性的循環(huán)。

第二，化被動為主動，拓展多種溝通方式。新媒體時代的到來，對政府而言既是機遇又是挑戰(zhàn)，隨著社交軟件的發(fā)展，維權(quán)者憑借互聯(lián)網(wǎng)諸多的技術(shù)性優(yōu)勢，通過微信、論壇等新技術(shù)工具迅速建立其發(fā)布信息的平臺，從而形成“一呼百應(yīng)”的效果。政府應(yīng)順應(yīng)形勢，既要利用傳統(tǒng)媒體謹(jǐn)慎客觀的優(yōu)勢，又要把握新媒體迅捷靈敏的特點，多多開展“參與式溝通”，具體措施如下：在新的環(huán)境項目規(guī)劃和環(huán)評等各個階段，通過電視和當(dāng)?shù)刂髁鲌蠹埌l(fā)布相關(guān)的消息，及時保證公眾的知情權(quán)；同時開建網(wǎng)站，開通熱線電話接納來自群眾的反饋意見；主動在微信上創(chuàng)辦公眾號，在qq上組建群組，利用新的社交媒體具和群眾進行交流；邀請專家舉辦論壇，召開聽證會等方式向公眾進行解疑答惑。⑥

完善相關(guān)法律法規(guī)，依法促進環(huán)境風(fēng)險溝通的規(guī)范化發(fā)展。第一，健全環(huán)境風(fēng)險溝通的法律法規(guī)體系。主要是通過制定和修訂環(huán)境法律法規(guī)，在《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律中增加和環(huán)境風(fēng)險相關(guān)的條款，切實改變“環(huán)境風(fēng)險”在環(huán)境法律中的失語現(xiàn)狀⑦。

第二，盡快修訂《環(huán)境影響評價法》，使項目從規(guī)劃到實際運行階段對環(huán)境的影響和分析都能及時的為公眾所知悉，適當(dāng)延長環(huán)評信息公開時限，進一步明確參與公眾的范圍；此外在立法中明確政府和企業(yè)信息公開的義務(wù)，對政府在環(huán)境公眾參與工作中的失職或瀆職行為一律嚴(yán)厲問責(zé)；提高環(huán)境社會團體的社會地位，給予環(huán)境團體更多參與環(huán)境行政決策的機會。

建立完善的環(huán)境風(fēng)險溝通平臺，促使政府和利益相關(guān)主體進行有效的溝通。首先，完善環(huán)境風(fēng)險評估機制，堅持風(fēng)險評估先行、防范化解聯(lián)動。環(huán)境風(fēng)險信息是綜合性的、復(fù)雜的信息，因此我們在進行風(fēng)險溝通之前，首要的一步就是進行風(fēng)險評估。風(fēng)險評估是風(fēng)險溝通的重要環(huán)節(jié)，在美國和德國都設(shè)置有專門的組織對項目或技術(shù)后果進行評估，以此預(yù)測環(huán)境風(fēng)險發(fā)生的概率。目前，我國環(huán)境風(fēng)險評估的工作被分散在不同的管理部門和事業(yè)單位，這也造成了環(huán)境風(fēng)險評估職能過于分散，可能會導(dǎo)致對同一環(huán)境對象重復(fù)評估，多次評估，造成社會資源不必要的浪費。⑧因此，應(yīng)合并之前分散的風(fēng)險評估預(yù)警等相關(guān)職能，成立相應(yīng)的司局對環(huán)境風(fēng)險評估工作進行統(tǒng)一管理，實現(xiàn)各級各部門之間成果共享。在環(huán)境風(fēng)險評估之前，確認(rèn)和開發(fā)項目相關(guān)的利益牽涉者，對評價內(nèi)容進一步擴大化和詳細(xì)化，發(fā)布事故概率應(yīng)用手冊并定期更新。

其次，建立專門的風(fēng)險交流機構(gòu)。從政府的角度而言，我們可以效仿食品風(fēng)險交流機制，各級環(huán)保部門以及環(huán)境有關(guān)的行政機關(guān)都應(yīng)設(shè)立專門的風(fēng)險交流處室，并定期開展相關(guān)的活動：如向公眾進行環(huán)境問題的科普宣傳；舉辦“校園行”之類的校園宣傳活動；利用各個主題開展系統(tǒng)性的環(huán)境風(fēng)險交流活動；同時針對社會上頻繁發(fā)生的環(huán)境群體運動對公眾進行專業(yè)的講解，消除公眾的恐慌。從企業(yè)的角度講，也可以效仿西方國家，組織群眾代表監(jiān)督會，設(shè)立公眾參觀日，自覺地接受來自于政府和公眾的監(jiān)督。

提高公眾環(huán)境保護素養(yǎng)，增強公眾參與的能力。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境污染已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國居民的基本生活，公眾的環(huán)境危機意識也逐漸增強，但是由于環(huán)境保護的專業(yè)性，很多人對環(huán)保知之甚少，環(huán)境保護素養(yǎng)不高。因此我們要逐步提高公眾環(huán)境保護素養(yǎng)，增強公眾參與風(fēng)險溝通的能力。

首先，在我國的中小學(xué)教材中大量地普及一些環(huán)保的基本常識，引導(dǎo)孩子自幼養(yǎng)成保護環(huán)境、愛護環(huán)境的意識。其次，政府部門應(yīng)投入更多的資金去進行環(huán)保宣講工作，在每個城市招募環(huán)保志愿者，定期深入社區(qū)進行科普宣傳。最后，公眾要增強自身的維權(quán)意識，在環(huán)境風(fēng)險溝通過程中對自身權(quán)利有一個理性的認(rèn)識，并主動采用法律手段維護自己的權(quán)益。

（作者單位：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)；本文系河南省教育廳課題“環(huán)境群體性事件中風(fēng)險溝通機制研究”階段性研究成果，項目編號：2016-qn-254）

【注釋】

①李蔚卿：《環(huán)境評價》，北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2003年，第143頁。

②程盛通：《環(huán)境災(zāi)害學(xué)引論》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2009年，第137頁。

③ional research council： improving risk communication， national academypress， 1989.

④kelshaus，W.D，： Science，Risk， and Public Policy， Science， vol. 221， 1983， pp. 1026-1028.

⑤盧文剛，黃小珍：“群體性事件的政府應(yīng)急管理—以廣東茂名PX項目事件為例”，《江西社會科學(xué)》，2014年第7期。

⑥高原，馬克布扎·葉爾江：“公眾參與環(huán)保，重要的是細(xì)節(jié)”，《法治周末》，2015年第4期。

⑦曾繁旭，王宇琦：“新媒體時代的環(huán)境風(fēng)險、環(huán)境事件和參與式溝通”，《世界環(huán)境》，2014年第1期。

⑧常紀(jì)文，焦一多：“還有多少執(zhí)法難題亟待破解”，《環(huán)境經(jīng)濟》，2015年Z7期。

責(zé)編 /王坤娜