鄉(xiāng)村振興促進法的法理闡釋

孫佑海 王操

摘 要：制定《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力法治保障，對于促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，具有重要意義。該法由黨和國家振興鄉(xiāng)村的相關(guān)政策轉(zhuǎn)化而成，在規(guī)范構(gòu)造上呈現(xiàn)出正向激勵的特征;以促進農(nóng)民全面發(fā)展為價值基礎(chǔ)，核心是保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)，促進農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興的參與者、支持者和受益者;整體確立促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興的制度措施，并在城鄉(xiāng)融合、扶持措施、監(jiān)督檢查等方面與其他涉農(nóng)法律法規(guī)相銜接。為保障該法有序運轉(zhuǎn)，確保鄉(xiāng)村振興目標全面實現(xiàn)，應(yīng)當建立黨的領(lǐng)導、政府協(xié)同的監(jiān)督機制和科學決策體系。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;《鄉(xiāng)村振興促進法》;促進型立法;農(nóng)民主體地位;農(nóng)民發(fā)展權(quán)

中圖分類號：D922.29????? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）07-0067-07

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進法》）自2021年6月1日起施行。該法共10章74條，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護、組織建設(shè)、城鄉(xiāng)融合、扶持措施等維度描繪了鄉(xiāng)村振興的法治圖景。產(chǎn)生于新時代的《鄉(xiāng)村振興促進法》，既是對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施成果的法律確認，也標志著我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法進入新的歷史階段。出于對“抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關(guān)工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用”①這一立法命題進行理論回應(yīng)，近年來學界對鄉(xiāng)村振興立法的討論漸多，多數(shù)研究聚焦于鄉(xiāng)村振興的立法設(shè)計，從功能定位、立法模式、域外經(jīng)驗、基本原則、實現(xiàn)路徑等形式層面勾勒立法輪廓②，但未能對立法的價值內(nèi)核、基礎(chǔ)法理等進行深層挖掘。在《鄉(xiāng)村振興促進法》已經(jīng)施行的背景下，理論研究進路應(yīng)從以創(chuàng)設(shè)制度為目標的立法論轉(zhuǎn)向以文本為依據(jù)的解釋論。本文基于《鄉(xiāng)村振興促進法》文本，從法理層面梳理立法背景、透視立法價值、判定規(guī)范本質(zhì)、推進法律銜接，以期促進該法的實施。

一、發(fā)生論：《鄉(xiāng)村振興促進法》的出臺背景

對事物發(fā)生的前提和過程進行研究，有助于洞察事物的本質(zhì)和本源。③從發(fā)生學視角審視《鄉(xiāng)村振興促進法》，就是回溯到立法之初，通過梳理其生成路徑，對其何以發(fā)生、如何發(fā)生等問題予以回應(yīng)。

1.立法動因

事物的生成與演化必然有發(fā)生學層面的動力。在解答《鄉(xiāng)村振興促進法》何以發(fā)生的問題上，發(fā)生學提供了理性建構(gòu)生成論（客觀層面）與自發(fā)演化生成論（主觀層面）兩條進路。前者強調(diào)外部環(huán)境發(fā)生變化導致事物發(fā)展的不均衡性，后者認為事物產(chǎn)生與發(fā)展的動力緣于其內(nèi)部成效分析與利己選擇。④鄉(xiāng)村振興立法的現(xiàn)實動因可以從這兩個方面予以闡釋。

（1）內(nèi)源動力。鄉(xiāng)村振興與法治建設(shè)之間是互為表里、互相依托的關(guān)系。鄉(xiāng)村振興離不開法治的引領(lǐng)與保障，全面依法治國也需要鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在呼應(yīng)。法的需要最初表現(xiàn)為人對社會秩序的需要。⑤有學者對當下鄉(xiāng)村社會的問題作了這樣的描述，“以農(nóng)業(yè)依賴扶持，產(chǎn)業(yè)陷入停滯的經(jīng)濟秩序失靈;村民素質(zhì)滑坡、傳統(tǒng)文化沒落的文化秩序失靈;農(nóng)村污染嚴重，資源肆意開發(fā)的生態(tài)秩序失靈;基層組織松散、權(quán)力失范的組織秩序失靈等為代表的系統(tǒng)性鄉(xiāng)村治理危機不斷發(fā)酵”⑥。該觀點雖然有些偏激，但在一定意義上揭示了制定《鄉(xiāng)村振興促進法》的內(nèi)源動力。以此來看，《鄉(xiāng)村振興促進法》作為回應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展需要的法律工具，即鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法律表達，具有“回應(yīng)型立法”的品格。

（2）外在驅(qū)動。經(jīng)過七十余年探索發(fā)展，我國逐步構(gòu)建起以《農(nóng)業(yè)法》為核心，各領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)專門法為主干，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章為支撐，有關(guān)法律法規(guī)中的涉農(nóng)條款為補充的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，總體上實現(xiàn)了有法可依。⑦但是，隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，鄉(xiāng)村發(fā)展的新需要以及鄉(xiāng)土社會轉(zhuǎn)型引發(fā)的新問題不斷增多，尤其是在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，部分農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律規(guī)范已難以適應(yīng)新形勢的需要。例如，為扶持和引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)健康發(fā)展，我國《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》于1997年1月1日起施行，至今未作過修訂，多數(shù)條款已嚴重滯后于現(xiàn)實?！掇r(nóng)業(yè)法》自立法之初即被定位為農(nóng)業(yè)基本法，但該法對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施所涉及的重大事項或者未作規(guī)定或者僅有原則性規(guī)定，導致其統(tǒng)合效果日漸弱化。此外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域“小切口”式分散立法不可避免地導致立法碎片化。面對這些問題，亟須更具時代意義的法律出臺，以全面促進新時代鄉(xiāng)村振興事業(yè)。在此背景下，《鄉(xiāng)村振興促進法》應(yīng)運而生。

2.立法歷程

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年1月公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《意見》）對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作了全方位的安排部署。在法治層面，《意見》強調(diào)“抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關(guān)工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化”，“及時修改和廢止不適應(yīng)的法律法規(guī)”。這是中央文件中首次直接使用“鄉(xiāng)村振興法”的表述。此時的“鄉(xiāng)村振興法”尚處于前期構(gòu)想階段，不僅在名稱上與正式施行的法律有差異，具體的章節(jié)內(nèi)容還沒有考慮成熟。2018年9月，“鄉(xiāng)村振興促進法”被列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第二類項目，即需要抓緊制定、條件成熟時提請審議的立法項目，標志著該法正式列入立法議程。2020年，十三屆全國人大常委會第十九次會議、第二十四次會議先后審議了《鄉(xiāng)村振興促進法（草案）》，并向社會公開征求意見。2021年4月，十三屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過《鄉(xiāng)村振興促進法》。

從多年來我國立法工作的實際情況看，一部法律從起草、審議到表決通過，用時短則三五年、長則十幾年?；仡櫋多l(xiāng)村振興促進法》的制定過程，其立法進度之快，是過去幾十年來的農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法所無法比擬的。這部法律是黨中央高度重視、全國人大常委會和有關(guān)各方合力推進的重大立法成果，是貫徹落實黨中央決策部署，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施的重要舉措。這部法律的出臺，對于立足新發(fā)展階段，促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

二、價值論：促進農(nóng)民全面發(fā)展

法的價值論，“以研究法及法律生活之理想，法之目的——正義、公平為目的”⑧，具體關(guān)涉法為誰制定、滿足誰的需要、向哪個方面滿足需要等問題。從價值論的角度考察《鄉(xiāng)村振興促進法》，可以解釋和回答該法的價值取向、目標選擇問題。立足于促進型立法的性質(zhì)以及鄉(xiāng)村振興的功能，應(yīng)將《鄉(xiāng)村振興促進法》的價值基礎(chǔ)界定為“促進農(nóng)民全面發(fā)展”，此為整部法律的靈魂和基石。該法第1條提綱挈領(lǐng)地規(guī)定了“促進農(nóng)民全面發(fā)展”的立法目的，奠定了整部法律的價值基礎(chǔ)，將此在法理學上進行表達，核心要義就是保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)。

1.何為農(nóng)民發(fā)展權(quán)

農(nóng)民發(fā)展權(quán)是指，農(nóng)民作為個體或集體擁有的公平參與經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展過程并公平分享發(fā)展成果的權(quán)利。該權(quán)利源于1986年聯(lián)合國大會第41/128號決議通過的《發(fā)展權(quán)利宣言》所確認的發(fā)展權(quán)⑨，具體特征表現(xiàn)在四個方面：第一，在權(quán)利構(gòu)成上，該權(quán)利是農(nóng)民個體發(fā)展權(quán)與農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的有機統(tǒng)一，指向經(jīng)濟社會發(fā)展中農(nóng)民能夠占有的發(fā)展資源、獲得的發(fā)展利益、消費的發(fā)展成果;⑩第二，在實質(zhì)內(nèi)容上，該權(quán)利主要體現(xiàn)于農(nóng)民與政府的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，農(nóng)民有權(quán)請求政府幫助并保障其發(fā)展，政府有賦能于農(nóng)民，使其能自覺運用法律維護其作為公民和經(jīng)濟活動者的合法權(quán)益之義務(wù);[B11]第三，該權(quán)利的核心是農(nóng)民平等發(fā)展權(quán)，包括農(nóng)民主體獲得權(quán)利資格的機會平等、參與意見表達的程序平等、參與法律制度建構(gòu)的規(guī)則平等;[B12]第四，該權(quán)利是農(nóng)民發(fā)展的基礎(chǔ)性權(quán)利，派生出農(nóng)民的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)、政治發(fā)展權(quán)、文化發(fā)展權(quán)、社會發(fā)展權(quán)等子權(quán)利。

2.農(nóng)民發(fā)展權(quán)的正當性證成

將《鄉(xiāng)村振興促進法》的價值基礎(chǔ)界定為“促進農(nóng)民全面發(fā)展”，主要緣于鄉(xiāng)村振興與農(nóng)民發(fā)展權(quán)在邏輯上、價值上的契合性。從權(quán)利本質(zhì)和權(quán)利實現(xiàn)的路徑看，保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)就是推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就是通過鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等方式紓解農(nóng)民發(fā)展不平衡、不充分之困。

（1）鄉(xiāng)村振興處于實現(xiàn)農(nóng)民生存權(quán)向?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)跨越的歷史節(jié)點。從生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的關(guān)系來看，生存權(quán)是發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)，發(fā)展權(quán)是生存權(quán)的延伸與升華。[B13]將此帶入主體視角，農(nóng)民在解決基本溫飽后必然追求進一步發(fā)展。在推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的背景下，我國經(jīng)歷著從保障農(nóng)民生存權(quán)向保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)的歷史性轉(zhuǎn)變，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正處于這一節(jié)點。在解決絕對貧困問題之后，農(nóng)民“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的初級福祉（對應(yīng)于生存權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)等）得以實現(xiàn)，轉(zhuǎn)而追求“日益增長的美好生活需要”的更高層級的福祉。與初級福祉以解決溫飽問題為導向不同，農(nóng)民更高層級的福祉以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！保▽?yīng)于經(jīng)濟發(fā)展權(quán)、生態(tài)發(fā)展權(quán)、文化發(fā)展權(quán)等）為目標。如此看來，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興之間是繼起遞進的關(guān)系，鄉(xiāng)村振興不僅是戰(zhàn)略層面的縱深部署，更蘊含價值層面的目標轉(zhuǎn)變。[B14]在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，應(yīng)當全面鞏固脫貧攻堅成果，并以此為基礎(chǔ)，實現(xiàn)農(nóng)民全面發(fā)展。

（2）發(fā)展權(quán)不平衡、不充分是農(nóng)民不能承受之重。近年來，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)等措施的推行，在一定程度上回應(yīng)了農(nóng)民發(fā)展訴求。但是，正如習近平總書記指出的：“我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分?！盵B15]客觀而論，我國農(nóng)民發(fā)展權(quán)依然處于總量上不充分、結(jié)構(gòu)上不平衡的困局之中。前者突出表現(xiàn)為農(nóng)民群體在發(fā)展決策等方面較低的參與度，其在相當多的場合僅為被動的接受者。后者在一定意義上是指城鄉(xiāng)二元體制下不合理的公共資源配置導致農(nóng)民在市場競爭中面臨極大的不均等甚至差別對待。兩者的側(cè)重點有所不同，但具有共時性、互構(gòu)性。一方面，緣于農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)相比在發(fā)展中處于先天劣勢。另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下有關(guān)制度安排不盡合理，在很大程度上導致農(nóng)民發(fā)展權(quán)受限。

破解農(nóng)民發(fā)展權(quán)不平衡、不充分的難題，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。具體而言，促進農(nóng)民發(fā)展權(quán)的作用方式有兩個層次：第一層次是保障農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民同等的發(fā)展權(quán)。例如，近年來國家采取措施推進技術(shù)、醫(yī)療服務(wù)下鄉(xiāng)支農(nóng)，對促進農(nóng)村穩(wěn)定、保障農(nóng)民生活起到了一定作用，但仍存在局限性。第一層次的不足應(yīng)當在第二層次予以修正，即盡快縮小城鄉(xiāng)差距，構(gòu)建城鄉(xiāng)平等發(fā)展、均衡發(fā)展、和諧發(fā)展的制度機制。

3.農(nóng)民發(fā)展權(quán)的多元化整合

“發(fā)展權(quán)的保障，既表現(xiàn)在經(jīng)濟、文化、社會、環(huán)境權(quán)利的實現(xiàn)之中，又表現(xiàn)在公民權(quán)利與政治權(quán)利的獲得之中。”[B16]除了權(quán)利類型多樣，發(fā)展權(quán)的多元性還體現(xiàn)為權(quán)利主體身份多樣、權(quán)利訴求差異化。[B17]《鄉(xiāng)村振興促進法》將農(nóng)民發(fā)展權(quán)融入“促進農(nóng)民全面發(fā)展”的整體方案，其對農(nóng)民發(fā)展權(quán)的整合表現(xiàn)在以下三個方面。

（1）統(tǒng)籌農(nóng)民個人發(fā)展權(quán)與農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)。從權(quán)利淵源看，農(nóng)民發(fā)展權(quán)是農(nóng)民個人所有權(quán)與農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的結(jié)合，兩者并存、相對獨立、相互作用。農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)實現(xiàn)是農(nóng)民個人發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的前提與條件，農(nóng)民個人發(fā)展權(quán)實現(xiàn)是農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的最終目的。[B18]長期以來，我國諸多地方存在重視農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)而忽視農(nóng)民個人發(fā)展權(quán)的傾向。對此，《鄉(xiāng)村振興促進法》強調(diào)堅持農(nóng)民主體地位，實現(xiàn)農(nóng)民個體發(fā)展權(quán)與農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的統(tǒng)籌促進。如該法第12條規(guī)定，“增強農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟發(fā)展活力，促進集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益”，“培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”，將農(nóng)民個人與集體結(jié)合為發(fā)展共同體。

（2）集成農(nóng)民在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域的發(fā)展權(quán)。除了制定《農(nóng)業(yè)法》，我國還對農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)活動、土地利用、組織建設(shè)、科技發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域制定了若干專門性法律，包括《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會組織法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《土壤污染防治法》等。上述立法各自聚焦于單一的領(lǐng)域，對農(nóng)民發(fā)展權(quán)的保障不夠全面?！多l(xiāng)村振興促進法》強調(diào)“促進農(nóng)民全面發(fā)展”，第2—6章對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護和組織建設(shè)作出規(guī)定，對應(yīng)于農(nóng)民的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)、社會發(fā)展權(quán)、文化發(fā)展權(quán)、生態(tài)環(huán)境發(fā)展權(quán)、政治發(fā)展權(quán)。這種統(tǒng)合性立法模式，整合出一個完整的農(nóng)民發(fā)展權(quán)利鏈條，有助于農(nóng)民發(fā)展權(quán)的整體實現(xiàn)。

（3）協(xié)調(diào)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的農(nóng)民發(fā)展權(quán)。不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的自然稟賦和歷史機遇不同，相應(yīng)地，農(nóng)民發(fā)展的機會和富裕程度存在一定差別?！多l(xiāng)村振興促進法》第4條中“堅持因地制宜”“根據(jù)鄉(xiāng)村的歷史文化、發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分類推進”的規(guī)定表明，應(yīng)當正視不同地區(qū)、不同領(lǐng)域在農(nóng)民發(fā)展權(quán)實現(xiàn)程度上的差異，對不發(fā)達地區(qū)、不發(fā)達領(lǐng)域的農(nóng)民給予更多的經(jīng)濟等方面扶持，鼓勵農(nóng)民走差異化發(fā)展道路，從實質(zhì)上保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)實現(xiàn)。

三、本體論：《鄉(xiāng)村振興促進法》的本質(zhì)判定

法哲學意義上的本體論是對法的本質(zhì)、本質(zhì)規(guī)律和結(jié)構(gòu)的形而上探討。[B19]從本體論角度考察《鄉(xiāng)村振興促進法》，就是對該法內(nèi)容及其本質(zhì)進行認識與概括，即回答該法究竟“是什么”的問題。該法第1條規(guī)定了“促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展”的立法目的，表明了欲求“促進”的領(lǐng)域和方向?；诖?，下文結(jié)合促進型立法的功能，透過條文表述，洞察《鄉(xiāng)村振興促進法》的本質(zhì)。

1.淵源維度：鄉(xiāng)村振興政策法定化

法律與政策均屬上層建筑之范疇，在本質(zhì)上具有一致性。政策是法律的初型，法律是政策的定型化、規(guī)范化。[B20]兩者的互動關(guān)系突出表現(xiàn)為政策向法律轉(zhuǎn)化，也就是政策法律化。從這個角度看，促進型立法在一定意義上可視為介于政策與法律之間的狀態(tài)，其以政策宣示、確定發(fā)展導向為核心功能，同時具備穩(wěn)定性、權(quán)威性等法律特征。正如《意見》所強調(diào)的，“把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化”。從立法淵源角度考察，《鄉(xiāng)村振興促進法》是對近年來黨和國家頒布的一系列實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策文件的確認與升華，這一點，從有關(guān)政策與法律在內(nèi)容表述方面的相似性即可看出。比如，《鄉(xiāng)村振興促進法》第53條第1款就是《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》第30章第一段話的法律化表達。需要注意的是，《鄉(xiāng)村振興促進法》的部分條款雖然在一定程度上可以視為政策話語的法律化表達，但絕非機械地照抄照搬政策話語。相反，該法在由政策向法律轉(zhuǎn)化方面有明顯提升。比如，該法第62條將《意見》關(guān)于鄉(xiāng)村振興資金、基金的表述擴充為“設(shè)立的相關(guān)專項資金、基金應(yīng)當按照規(guī)定加強對鄉(xiāng)村振興的支持”，“支持以市場化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，重點支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，“優(yōu)化鄉(xiāng)村營商環(huán)境，鼓勵創(chuàng)新投融資方式，引導社會資本投向鄉(xiāng)村”，從而強化了解決鄉(xiāng)村振興資金、基金問題的規(guī)范性與可操作性。

《鄉(xiāng)村振興促進法》將鄉(xiāng)村振興政策法定化，呈現(xiàn)出以正向激勵為主的特點。立法對行為模式的設(shè)定，多以權(quán)利性規(guī)范或義務(wù)性規(guī)范呈現(xiàn)出來，進而在一定程度上反映立法傾向。[B21]在《鄉(xiāng)村振興促進法》文本框架內(nèi)選擇“應(yīng)當”“禁止”等二十余個表征性詞語進行檢索，并統(tǒng)計各詞的出現(xiàn)頻次，可以看出，該法中權(quán)利性規(guī)范遠多于義務(wù)性規(guī)范，“促進”“推動”“鼓勵”“支持”等正向激勵語詞范圍占比較大，為77%。比如，該法第11條對在鄉(xiāng)村振興促進工作中作出顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵的規(guī)定屬于精神激勵;第17條關(guān)于促進開展農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)的規(guī)定屬于技術(shù)激勵;第28條關(guān)于為返鄉(xiāng)人才提供必要生產(chǎn)生活服務(wù)的規(guī)定屬于福利激勵;第55條關(guān)于發(fā)展與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)型項目的規(guī)定屬于項目激勵;第62條關(guān)于設(shè)立鄉(xiāng)村振興專項資金、基金的規(guī)定屬于資金方面的激勵。

2.核心層次：“五大振興制度群”

《鄉(xiāng)村振興促進法》中直接以“各級人民政府”“縣級以上地方人民政府”“地方各級人民政府及其有關(guān)部門”為主語（實施主體）的條款有五十余個，占比高達七成，展現(xiàn)出政府主導的色彩。仔細分析可以發(fā)現(xiàn)，較之傳統(tǒng)的管理型立法，《鄉(xiāng)村振興促進法》雖以政府作為實施制度的核心主體，但對政府的角色定位有所轉(zhuǎn)變。具體而言，《鄉(xiāng)村振興促進法》中政府更多地扮演鄉(xiāng)村振興中引導者與服務(wù)者的角色，旨在通過政策引導、經(jīng)濟杠桿等間接方式，實現(xiàn)對基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)村發(fā)展的扶持。《鄉(xiāng)村振興促進法》第2—6章設(shè)立了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興“五大振興目標”，相應(yīng)地設(shè)置了“五大振興制度群”。

（1）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興制度群。圍繞確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給的政策要求，《鄉(xiāng)村振興促進法》通過完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、建立農(nóng)用地分類管理制度、實行永久基本農(nóng)田保護制度、加強農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護利用和種質(zhì)資源庫建設(shè)、加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)、鼓勵農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)等，夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，并推動農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)延伸，支持鄉(xiāng)村特色農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、手工業(yè)、綠色建材、紅色旅游、康養(yǎng)、物流、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系全面振興。

（2）鄉(xiāng)村人才振興制度群。圍繞依靠人才實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的政策思路，《鄉(xiāng)村振興促進法》在兩個方面作出重要規(guī)定。一方面，培育本土人才。加強農(nóng)村教育工作統(tǒng)籌，積極培育醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)科技、經(jīng)營管理、法律服務(wù)等方面人才，組織開展農(nóng)業(yè)技能培訓、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓和職業(yè)技能培訓，培養(yǎng)高素質(zhì)農(nóng)民和農(nóng)村實用人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人。另一方面，吸納外部人才。鼓勵高校畢業(yè)生到農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)，鼓勵城市人才向鄉(xiāng)村流動，建立健全城鄉(xiāng)、區(qū)域、校地之間人才培養(yǎng)合作與交流機制。

（3）鄉(xiāng)村文化振興制度群。《鄉(xiāng)村振興促進法》對鄉(xiāng)村文化振興作出一系列規(guī)定：加強農(nóng)村精神文明建設(shè)，培育文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風，不斷提高鄉(xiāng)村社會文明程度;健全完善鄉(xiāng)村公共文化體育設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)運行機制，支持三農(nóng)題材文藝創(chuàng)作，拓展鄉(xiāng)村文化服務(wù)渠道;推進鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的生產(chǎn)性保護與鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在充分保護農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的前提下，激活鄉(xiāng)村文化發(fā)展的內(nèi)生動力，建設(shè)特色鮮明、優(yōu)勢突出的農(nóng)業(yè)文化展示區(qū)、文化產(chǎn)業(yè)特色村落，活躍繁榮農(nóng)村文化市場。這些規(guī)定凸顯中華民族優(yōu)良文化傳統(tǒng)和社會主義核心價值觀的有機結(jié)合。

（4）鄉(xiāng)村生態(tài)振興制度群。遵循人與自然和諧共生的生態(tài)文明理念，《鄉(xiāng)村振興促進法》為推進農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)作出一系列規(guī)定：推動種養(yǎng)結(jié)合、農(nóng)業(yè)資源綜合開發(fā)，優(yōu)先發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè);加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，推進農(nóng)業(yè)投入品減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化;實行耕地養(yǎng)護、修復、休耕和草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度;持續(xù)開展國土綜合整治、生態(tài)修復以及農(nóng)村人居環(huán)境整治，不斷改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境與人居環(huán)境;加強對廢舊農(nóng)膜和農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品包裝廢棄物回收處理等農(nóng)村突出環(huán)境問題治理，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、住房建設(shè)的綠色化與生態(tài)化，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

（5）鄉(xiāng)村組織振興制度群。鄉(xiāng)村振興的根本保障是黨領(lǐng)導下有效的組織治理。對此，《鄉(xiāng)村振興促進法》作出規(guī)定：強化農(nóng)村基層黨組織的主導地位，充分發(fā)揮村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基礎(chǔ)作用與基層群團組織、農(nóng)村社會組織的紐帶作用;指導和支持農(nóng)村基層群眾性自治組織規(guī)范化、制度化建設(shè)，實現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督;構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，科學設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu);健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作干部隊伍的培養(yǎng)、配備、使用、管理機制，加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè);健全農(nóng)村社會治安防控與公共安全體系，打造自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系。

3.支撐體系：鄉(xiāng)村振興的必由之路

為有效落實“五大振興制度群”，《鄉(xiāng)村振興促進法》設(shè)計了城鄉(xiāng)融合、扶持措施、監(jiān)督檢查三大支撐體系，這是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的必由之路。城鄉(xiāng)融合是鄉(xiāng)村振興的核心與指向，其要義是：推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)同實施;合理劃定生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展布局;努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公務(wù)服務(wù)均等、社會保障統(tǒng)籌、就業(yè)創(chuàng)業(yè)平等的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。扶持措施是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的著力點與途徑，其要義是：堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，從財政投入、補貼、土地出讓收入、資金基金、股權(quán)融資和擔保、金融服務(wù)、保險以及用地保障等方面加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)力度。監(jiān)督檢查為鄉(xiāng)村振興提供標尺與保障，其要義是：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標責任制和考核評價制，強化人大、政府及其部門對鄉(xiāng)村振興促進工作的監(jiān)督，落實主體責任，確保鄉(xiāng)村振興各項工作有序開展。

四、運行論：《鄉(xiāng)村振興促進法》的實施路徑

法的運行論是對法律從創(chuàng)制到實施各環(huán)節(jié)、各階段內(nèi)在邏輯和運行機制的認識與概括，旨在回答“如何經(jīng)過法的創(chuàng)制與實施，使法律轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生活，從而實現(xiàn)法律對社會生活的調(diào)節(jié)與控制”[B22]?！多l(xiāng)村振興促進法》已經(jīng)施行，需要從運行論角度闡釋鄉(xiāng)村振興制度運行的系統(tǒng)化、規(guī)范化及其保障。

1.各方參與

《鄉(xiāng)村振興促進法》強調(diào)政府在鄉(xiāng)村振興中的主導地位與作用，并非忽視其他主體的能動性。相反，基于促進型立法的性質(zhì)定位，其立法效益是通過“政府正向引導與扶持—激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動力與主體意識—社會各方積極參與—實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面發(fā)展”這一鏈條來傳導實現(xiàn)的。該法第4條將“堅持農(nóng)民主體地位”明確為鄉(xiāng)村振興的基本原則，意味著只有堅持農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的實踐參與主體、成果享受主體和效果評價主體，才能使鄉(xiāng)村振興的各項措施取得應(yīng)有的效果。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施還有賴于社會組織、企事業(yè)單位等主體的廣泛和實質(zhì)參與。為此，《鄉(xiāng)村振興促進法》通過保障守法主體權(quán)益，引導其投身鄉(xiāng)村振興事業(yè)。比如，該法第25條第2款規(guī)定“建立縣鄉(xiāng)村上下貫通的職業(yè)發(fā)展機制”，“對在鄉(xiāng)村工作的醫(yī)療衛(wèi)生人員實行優(yōu)惠待遇”，有利于吸引更多醫(yī)療衛(wèi)生人員向鄉(xiāng)村流動。

2.規(guī)范銜接

《鄉(xiāng)村振興促進法》是由近年來一系列鄉(xiāng)村振興政策轉(zhuǎn)化、升華而來，是一部確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的基本框架與導向的促進型立法，而非確定鄉(xiāng)村振興具體事項、工具和手段的管制型立法，加之該法諸多條款的宏觀性較強，故其實施有賴于相關(guān)法律規(guī)范和配套措施的協(xié)同跟進。具體而言，可從三個層面考慮《鄉(xiāng)村振興促進法》與其他農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法的銜接。第一，《農(nóng)業(yè)法》的補充完善?！掇r(nóng)業(yè)法》與《鄉(xiāng)村振興促進法》雖然在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護等方面存在些許重合，但在立法宗旨、性質(zhì)定位、規(guī)范內(nèi)容、出臺時間等方面有較大差異，兩者之間具有較強的互補關(guān)系?！多l(xiāng)村振興促進法》可為《農(nóng)業(yè)法》提供方向指引、增添新的內(nèi)容、豐富規(guī)制措施。第二，專項法律的對照填充?！多l(xiāng)村振興促進法》第2章“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”與《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等法律關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、土地承包、技術(shù)推廣的規(guī)定相銜接;第5章“生態(tài)保護”與《森林法》《漁業(yè)法》《水污染防治法》等法律關(guān)于生態(tài)環(huán)境、自然資源的規(guī)定相銜接;第6章“組織建設(shè)”與《村民委員會組織法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等法律的有關(guān)規(guī)定相銜接。囿于篇幅，不再一一列舉。第三，配套法規(guī)、規(guī)章的細化。針對《鄉(xiāng)村振興促進法》中的一些原則性規(guī)范，應(yīng)當通過配套立法予以細化和補充。配套立法既涉及《農(nóng)業(yè)保險條例》《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》等法規(guī)、規(guī)章，也包括將來可能出臺的《鄉(xiāng)村振興促進法》其他配套法規(guī)。第四，地方立法的具體落實。目前，湖北、江西等地已先后出臺關(guān)于鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)?？梢灶A見，隨著《鄉(xiāng)村振興促進法》的施行，將有更多地方性的鄉(xiāng)村振興法規(guī)出臺。對此，一方面應(yīng)保證地方性的鄉(xiāng)村振興立法始終置于《鄉(xiāng)村振興促進法》的框架之內(nèi);另一方面，應(yīng)充分發(fā)揮地方立法對國家立法的“拾遺補缺”作用。

3.運行保障

為保障制度規(guī)范的有序運行，《鄉(xiāng)村振興促進法》從黨的領(lǐng)導、科學決策兩方面作了特別強調(diào)。其一，強調(diào)中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導下的監(jiān)督機制。堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本保證，為此，《鄉(xiāng)村振興促進法》在總則中規(guī)定：“全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)當堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導?！痹邳h的領(lǐng)導下還需充分發(fā)揮有關(guān)國家機關(guān)的作用，為此，《鄉(xiāng)村振興促進法》將“本級人民代表大會或其常務(wù)委員會”“上一級人民政府”“縣級以上人民政府發(fā)展改革、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、審計等部門”納入監(jiān)督體系，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下共同監(jiān)督鄉(xiāng)村振興促進工作。其二，強調(diào)鄉(xiāng)村振興指標與統(tǒng)計體系下的科學決策?！多l(xiāng)村振興促進法》第3條重申“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傮w要求，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的宏大性與復雜性，需要對該條規(guī)定進行再分解、指標化。《鄉(xiāng)村振興促進法》第68條設(shè)定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施目標責任制和考核評價制，將鄉(xiāng)村振興促進工作的考核結(jié)果作為綜合考核評價的重要依據(jù)，以此落實地方政府及其負責人的主體責任。為了更加系統(tǒng)、全面地評價鄉(xiāng)村振興促進工作，以便根據(jù)評估結(jié)果進行科學決策，《鄉(xiāng)村振興促進法》在第69條規(guī)定：“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門建立客觀反映鄉(xiāng)村振興進展的指標和統(tǒng)計體系。”

五、結(jié)語

“重農(nóng)固本是安民之基、治國之要”[B23]。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手?！多l(xiāng)村振興促進法》的制定施行，既為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了法治保障，也為有力推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了行動指南。該法的施行并非終點，而僅是鄉(xiāng)村振興的起點和加油站。該法施行初期，較之具體條款的理解與適用，對整部法律進行法理闡釋更有意義。從發(fā)生論、價值論、本體論、運行論等角度進行多維審視，《鄉(xiāng)村振興促進法》的價值基礎(chǔ)在于促進農(nóng)民全面發(fā)展，核心在于保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)。唯有準確把握該法的立法目的、基本原則和制度措施，并輔之以相關(guān)配套措施，方能確保其有序運轉(zhuǎn)。此外，應(yīng)充分認識到，一部法律不可能一經(jīng)施行就達到“完美狀態(tài)”。隨著《鄉(xiāng)村振興促進法》的深入實施，各種不足之處必將有所顯現(xiàn)。因此，應(yīng)當以黨和國家政策為指引、實際需求為導向、基礎(chǔ)法理為遵循、執(zhí)法檢查為方法，適時對《鄉(xiāng)村振興促進法》進行修正和完善。

注釋

①《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，《人民日報》2018年2月5日。

②參見鄭澤宇、陳德敏：《鄉(xiāng)村振興的立法考量——基本法與促進法的視角》，《廣西社會科學》2020年第8期;楊東霞、劉齊齊：《鄉(xiāng)村振興促進法的立法定位與模式》，《農(nóng)村工作通訊》2019年第22期;朱智毅：《論鄉(xiāng)村振興立法的功能定位與基本原則》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2020年第2期;代水平、高宇：《〈鄉(xiāng)村振興法〉立法：功能定位、模式選擇與實現(xiàn)路徑》，《西北大學學報》（哲學社會科學版）2019年第2期。

③參見張乃和：《發(fā)生學方法與歷史研究》，《史學集刊》2007年第5期。

④參見王妍：《公司制度研究：以制度發(fā)生學為視角》，《政法論壇》2016年第2期。

⑤參見嚴存生：《法的生成的幾個問題》，《華東政法學院學報》2002年第1期。

⑥沈費偉：《鄉(xiāng)村秩序重構(gòu)：實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的策略選擇》，《學術(shù)交流》2020年第7期。

⑦參見楊東霞、劉齊齊：《農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)70年回顧與展望》，《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學院學報》2019年第4期。

⑧李龍、汪習根：《二十世紀中國法理學回眸》，《法學評論》1999年第4期。

⑨《發(fā)展權(quán)利宣言》第1條提出，“發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展”。參見《發(fā)展權(quán)利宣言》，聯(lián)合國公約與宣言檢索系統(tǒng)，https：//www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-41-128.shtml。

⑩參見汪習根：《平等發(fā)展權(quán)法律保障制度研究》，人民出版社，2018年，第35、41—46頁。

[B11]參見汪習根主編：《發(fā)展、人權(quán)與法治研究——新發(fā)展理念與中國發(fā)展權(quán)保障暨聯(lián)合國〈發(fā)展權(quán)利宣言〉通過三十周年紀念》，武漢大學出版社，2017年，第35頁。

[B12]參見汪習根：《法治社會的基本人權(quán)——發(fā)展權(quán)法律制度研究》，中國人民公安大學出版社，2002年，第1頁。

[B13]參見丁德昌：《農(nóng)民發(fā)展權(quán)法制保障研究》，中國政法大學出版社，2015年，第27、90頁。

[B14]參見朱啟銘：《脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興：連續(xù)性、繼起性的縣域?qū)嵺`》，《江西財經(jīng)大學學報》2019年第3期。

[B15]習近平：《把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作總抓手》，《求是》2019年第11期。

[B16]國務(wù)院新聞辦公室：《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實踐與貢獻》，《人民日報》2016年12月2日。

[B17]參見王瑞雪：《論發(fā)展權(quán)的多元性》，《人權(quán)》2019年第6期。

[B18]汪習根：《發(fā)展權(quán)主體的法哲學探析》，《現(xiàn)代法學》2002年第1期。

[B19]參見胡平仁：《從法哲學的范圍與品格看部門法哲學研究》，《法制與社會發(fā)展》2010年第3期。

[B20]張浩：《略論政策與法律的關(guān)系》，《政法論壇》1982年第1期。

[B21]參見焦海濤：《規(guī)范對象、規(guī)范方式及制度激勵——經(jīng)濟法保障經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基本模式》，《經(jīng)濟法研究》2012年第1期。

[B22]南同茂：《論法理學的學科性與科學性》，《當代法學》2000年第1期。

[B23]中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關(guān)于“三農(nóng)”工作論述摘編》，中央文獻出版社，2019年，第20頁。

責任編輯：鄧 林

Jurisprudential Interpretation of the Rural Revitalization Promotion Law

Sun Youhai?? Wang Cao

Abstract：The formulation of ?Rural Revitalization Promotion Law of the People′s Republic of China ?provides a strong legal guarantee for the full implementation of the Rural Revitalization Strategy， which is of great significance for promoting the overall upgrading of agriculture， the overall progress of rural areas， the overall development of farmers， and the comprehensive construction of a modern socialist country. The law is formulated on the relevant policies of the Party and the state to revitalize the countryside， showing the characteristics of positive incentive in the normative structure; based on the value of promoting the all-round development of farmers， the core is to protect the farmers′ right to development and promote farmers to become the participants， supporters and beneficiaries of Rural Revitalization. The law establishes the system and measures to promote the revitalization of rural industry， talents， culture， ecology and organization， and link up with other agricultural laws and regulations in the aspects of urban-rural integration， support measures， supervision and inspection. In order to ensure the orderly operation of this Law and ensure the full realization of the goal of rural revitalization， we should establish a supervision mechanism and a scientific decision-making system under the leadership of the Party and the government.

Key words：rural revitalization; ?the Rural Revitalization Promotion Law ; promoting legislation; the dominant position of farmers; farmers′ right to development