公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的價值意蘊、現(xiàn)存問題及優(yōu)化策略

常荔 袁曉羽

摘 要：公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的提出與全面推廣是新時代深化公務(wù)員分類改革、健全公務(wù)員激勵保障機制的重要舉措，在推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化進程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。該制度突破了傳統(tǒng)單軌道晉升的邏輯，完善了職級晉升的條件，整合了多項改革措施，凸顯出改革的人本導(dǎo)向、激勵導(dǎo)向與系統(tǒng)思維。制度實施總體上取得了良好效果，但仍存在職級晉升向基層傾斜力度不足、晉升的競爭性條件的考核機制不完善、職務(wù)和職級并行晉升的協(xié)同性不足等問題。要通過優(yōu)化職級晉升機構(gòu)、完善公務(wù)員績效考核機制、加強職務(wù)與職級并行晉升的協(xié)同發(fā)展、強化相關(guān)保障機制，實現(xiàn)制度優(yōu)勢的長效發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員;職務(wù)與職級并行;整體性治理;優(yōu)化策略

中圖分類號：D621????? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）07-0020-07

2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度。按照中央的決策部署，近些年來，我國不斷優(yōu)化公務(wù)員管理制度。2018年12月，新修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》首次從法律層面對公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度作出規(guī)定：“國家實行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，根據(jù)公務(wù)員職位類別和職責(zé)設(shè)置公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職級序列?！雹?019年3月，中共中央辦公廳出臺的《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》對該項制度作出進一步解釋：“本規(guī)定所稱職級，是公務(wù)員的等級序列，是與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并行的晉升通道，體現(xiàn)公務(wù)員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、資歷貢獻，是確定工資、住房、醫(yī)療等待遇的重要依據(jù)，不具有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)?！雹谏鲜龇煞ㄒ?guī)的出臺不僅是落實黨的十八屆三中全會提出的“公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤”任務(wù)的重要舉措，而且是干部人事管理制度領(lǐng)域的一次重大制度創(chuàng)新，對于建設(shè)一支“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當、清正廉潔”的高素質(zhì)、專業(yè)化的公務(wù)員隊伍發(fā)揮著重要作用。目前，隨著公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度在全國范圍內(nèi)的推廣實施，與之相關(guān)的問題也逐漸凸顯。本文在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，剖析公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度現(xiàn)存的問題，提出優(yōu)化該項制度的若干策略。

一、公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度實施的價值意蘊

公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的建立并非一蹴而就，而是在長期醞釀的基礎(chǔ)上，對以往的公務(wù)員制度進行突破、完善與整合的結(jié)果，體現(xiàn)出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下公務(wù)員管理體制的全面創(chuàng)新。

1.突破了傳統(tǒng)單軌道晉升邏輯，強化制度創(chuàng)新的人本導(dǎo)向

傳統(tǒng)的職務(wù)與級別相結(jié)合制度雖然對級別作出了規(guī)定，但級別從屬于職務(wù)，職務(wù)晉升實質(zhì)上仍然是公務(wù)員唯一的晉升途徑。職務(wù)由職位決定，因職位而設(shè)，職位的有限性導(dǎo)致了職務(wù)資源的稀缺，從而使得公務(wù)員晉升渠道不暢。對此，現(xiàn)行的職務(wù)與職級并行制度作出了根本性突破，其最大的變化在于取消非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并增設(shè)職級，同時將原涵蓋八個層級的“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列”擴展為涵蓋十二個層級的“職級序列”，在縱向上形成了科員、主任科員、調(diào)研員、巡視員共四層十二級的職級序列，為普通公務(wù)員職級晉升提供了一條結(jié)構(gòu)清晰、可預(yù)期的晉升通道。由此，公務(wù)員的垂直晉升建構(gòu)了職務(wù)和職級雙通道，不再是“千軍萬馬過獨木橋”。這一制度拓展了公務(wù)員職業(yè)生涯縱向發(fā)展的空間，有助于打破中國社會長期形成的“官本位”思想，讓公務(wù)員體系回歸公共治理和公平公正的價值本位。③這種制度安排為廣大公務(wù)員科學(xué)規(guī)劃了兩種不同的職業(yè)成長渠道，即管理路徑和專業(yè)路徑，真正做到了以人為本。管理路徑通過職務(wù)晉升實現(xiàn)，以職位為本位，為公務(wù)員帶來權(quán)力，同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任義務(wù);專業(yè)路徑通過職級晉升實現(xiàn)，以人為本位，為公務(wù)員帶來物質(zhì)利益以及職業(yè)尊嚴的滿足。這既滿足了不同公務(wù)員的差異性職業(yè)發(fā)展需求，也緩解了基層公務(wù)員因職務(wù)晉升受阻而帶來的工作積極性受挫的問題，為公務(wù)員踏實工作營造了良好的制度環(huán)境。

2.完善了職級晉升資格條件，突出制度創(chuàng)新的激勵導(dǎo)向

2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，探索在原公務(wù)員法框架內(nèi)實施公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度改革的路徑。在此基礎(chǔ)上，2019年全面推廣的公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度突破了原公務(wù)員法的框架，針對縣以下并行制度實施過程中的突出問題作出調(diào)整，有關(guān)職級晉升的資格條件更加完善，制度激勵作用更加明顯。

職級晉升的資格條件主要表現(xiàn)在擔(dān)任前一個職級的最低年限要求上，包括2年、3年和4年三個最低年限，與縣以下實施的并行制度規(guī)定的8年、12年、15年三個年限相比，在職級晉升所需的資格時間上有實質(zhì)性縮短，強化了公務(wù)員的晉升預(yù)期，激勵效應(yīng)更為突出。同時，公務(wù)員的職級晉升更加注重嚴格考核，增設(shè)了晉升職級的排除性條件，強調(diào)職級的能上能下。制度明確提出，公務(wù)員晉升職級應(yīng)當綜合考慮多種因素，不是達到最低任職年限就必須晉升，也不能簡單按照任職年限論資排輩，有違規(guī)行為的不能晉升職級或應(yīng)按規(guī)定降低職級。這就在一定程度上糾正了縣以下機關(guān)實施的并行制度可能導(dǎo)致的普惠性升級以及熬資歷問題，凸顯出制度創(chuàng)新的激勵作用，體現(xiàn)了正確的用人導(dǎo)向。

3.整合了晉升和工資改革等多項改革舉措，凸顯制度創(chuàng)新的整體性思維

公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的提出與完善不僅是為了解決公務(wù)員職業(yè)發(fā)展和工資待遇問題，更是一次全面的干部管理制度的創(chuàng)新。此次改革是對前期碎片化的相關(guān)制度改革的一次全面整合與鞏固升華，突破了過去單純改革工資制度所帶來的局限性。1993年我國實施的公務(wù)員工資制度改革就已引入級別工資的概念，2006年實施的職務(wù)與級別相結(jié)合制度進一步加大了級別工資在工資結(jié)構(gòu)中的比重，并增加了級別晉升空間。④但是，以往多次改革始終未能系統(tǒng)解決公務(wù)員晉升空間小、工資收入低的問題，其原因就在于前期的改革僅在已有制度框架內(nèi)修補完善，著眼于局部而忽略了級別相對于職務(wù)的獨立關(guān)系以及級別與待遇的關(guān)聯(lián)關(guān)系等，導(dǎo)致級別的實際激勵作用難以發(fā)揮。此次并行制度改革則從全局出發(fā)，構(gòu)建了職務(wù)晉升和職級晉升的雙通道，調(diào)整職務(wù)、職級、晉升、待遇、考核等多方面制度規(guī)定，將職級晉升與考核掛鉤、生活待遇與職級掛鉤，融合了公務(wù)員分類管理、干部從嚴管理等相關(guān)改革措施，有效發(fā)揮制度各要素的作用，充分協(xié)調(diào)各要素之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，形成了多維度、持續(xù)性、協(xié)同化和系統(tǒng)化的公務(wù)員管理機制。

為全面貫徹落實《中華人民共和國公務(wù)員法》《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》等法律法規(guī)，地方各級政府結(jié)合當?shù)貙嶋H，陸續(xù)發(fā)布了公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度實施方案，擬定了具體的實施步驟和相關(guān)工作要求。筆者所在的課題組選取廣東省Y縣作為實地調(diào)研對象，根據(jù)職級晉升的相關(guān)數(shù)據(jù)剖析公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度實施以來所取得的整體效果。Y縣共有基層公務(wù)員2053人，自2019年7月以來，該縣穩(wěn)步有序推進公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度改革并精準建立起公務(wù)員職級晉升數(shù)據(jù)庫。政府各部門能夠按照初核、民主測評和考核、公示、審批的程序做好公務(wù)員并行晉升工作，堅持擇優(yōu)制，確保職務(wù)晉升和職級晉升的公平、公正和公開。實踐證明，職務(wù)和職級并行制度的實施打破了基層公務(wù)員晉升渠道狹窄的瓶頸，明顯提高了公務(wù)員的生活待遇，也有效激發(fā)了基層公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

首先，從職級晉升情況來看，公務(wù)員晉升效果比較明顯。晉升職級的公務(wù)員共41人，其中，縣領(lǐng)導(dǎo)班子晉升4人，縣直部門晉升32人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)晉升5人;自動套轉(zhuǎn)1196人，其中，縣領(lǐng)導(dǎo)班子4人，縣直部門晉升893人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)晉升299人。該縣已形成了職務(wù)和職級晉升的雙通道，多數(shù)公務(wù)員能夠得到提升，一定程度上緩解了基層公務(wù)員晉升難、職業(yè)發(fā)展空間不足的問題。

其次，從人均工資增長情況來看，公務(wù)員工資收入有了比較明顯的增加。根據(jù)晉升職級層次的不同，公務(wù)員人均增資額在90元至1245元不等，自動套轉(zhuǎn)的公務(wù)員只是進一步明確職級序列，其工資待遇無變化。待遇提升與職級晉升掛鉤的規(guī)定得到落實，形成了對公務(wù)員的物質(zhì)激勵，有助于促使公務(wù)員在本職崗位上踏實工作，一定程度上達成了職級晉升制度的福利待遇提升目標。⑤

最后，從公務(wù)員轉(zhuǎn)任、兼任和提升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)方面來看，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與職級雙通道實現(xiàn)了較好的協(xié)同運行，能夠滿足公務(wù)員差異化的職業(yè)發(fā)展需求。Y縣已晉升職級的公務(wù)員中共有5人轉(zhuǎn)任、23人兼任以及1人被提升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。職務(wù)與職級并行通道的適當轉(zhuǎn)任、兼任有助于最大限度調(diào)動各層級人員的積極性，尤其對于年紀較大的領(lǐng)導(dǎo)者而言，可以適當減少工作量，平穩(wěn)過渡至退休。

二、公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度現(xiàn)存的問題

如前所述，公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度突破了長期以來干部人事管理制度的基本框架，管理制度的設(shè)計更具有整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和公平性，使得那些想干事、能干事的公務(wù)員有干頭更有奔頭。但從目前實施情況看，該項制度在發(fā)揮其優(yōu)勢的同時，也逐漸暴露出一些潛在的問題，制度實施的現(xiàn)實狀況與制度設(shè)計的目標之間一定程度上存在偏差，制度的激勵作用尚未充分發(fā)揮。

1.受多種晉升因素影響，職級晉升向基層公務(wù)員傾斜力度不足

職級晉升結(jié)構(gòu)是公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的基本構(gòu)成要素，科學(xué)合理的職級晉升結(jié)構(gòu)是確保職務(wù)與職級并行晉升順利運行的基本條件。在調(diào)研中我們了解到，當前實施《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》的過程中，影響公務(wù)員職級晉升的因素非常復(fù)雜，既有個體差異，如工作資歷、性別和職位等，又有機構(gòu)層級的差異;既有硬性規(guī)定的因素，如職級職數(shù)比例限制、個人任職時間和綜合考核結(jié)果等，也有相對彈性的因素，如民主測評等。其中，最核心的影響因素是職級職數(shù)比例限制，它會影響不同層級行政單位可供晉升的職數(shù)規(guī)模，由此不僅影響基層公務(wù)員的晉升比例和職級晉升的動態(tài)結(jié)構(gòu)，而且也會影響其他因素作用的發(fā)揮。正是由于公務(wù)員職級晉升體系的運行受到個體、組織和制度多種因素的影響，考察基層公務(wù)員職級晉升體系的運行過程顯得非常有必要，它將有助于完整理解基層公務(wù)員職級晉升中可能面臨的阻滯效應(yīng)，系統(tǒng)評估制度的實施效果，以便更有效地實現(xiàn)制度目標。

以初任的基層公務(wù)員為例，其職級晉升可能遇到一些阻滯。就初期平級套轉(zhuǎn)階段情況來看，在平級套轉(zhuǎn)人員已占滿或超出所設(shè)職級職數(shù)的情況下，后續(xù)基層公務(wù)員職級晉升就會受到影響。廣東Y縣縣財政局機關(guān)三、四級主任科員職數(shù)設(shè)置為11名，而平級套轉(zhuǎn)后現(xiàn)在崗的四級主任科員已有15名，這就意味著后續(xù)人員只能通過原在崗人員退休、調(diào)動、晉升等途徑調(diào)整出職數(shù)空缺才能獲得晉升機會。在缺乏晉升職數(shù)指標的情況下，其他晉升資格條件如任職時間和考核結(jié)果等因素均無法發(fā)揮作用。從長期看現(xiàn)行制度的運行，晉升一級和二級主任科員時同樣會面臨晉升阻滯的困境。《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》第十一條明確提出，在市級、直轄市的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子、副省級城市的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子以及縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)，一級至四級主任科員不超過機關(guān)綜合管理類職位數(shù)量的60%，其中一級、二級主任科員不超過一級至四級主任科員總數(shù)的50%。這意味著當基層單位一二級主任科員比例達到50%時，即使個人滿足其他晉升條件，基層公務(wù)員也很難實現(xiàn)從三級到二級主任科員的順利晉升，只有在一二級主任科員比例低于50%，且二級主任科員的職數(shù)未超限額的情況下，他們才有可能繼續(xù)得以晉升職級。公務(wù)員晉升一級和二級調(diào)研員時也會面臨類似的阻滯困境。根據(jù)《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》，在市（地、州、盟）、直轄市的區(qū)機關(guān)，一級、二級調(diào)研員不超過一級至四級調(diào)研員總數(shù)的40%;在縣（市、區(qū)、旗）層級，三級、四級調(diào)研員不超過機關(guān)綜合管理類職位數(shù)量的10%，其中，三級調(diào)研員不超過三級、四級調(diào)研員總數(shù)的40%。這同樣意味著，公務(wù)員從主任科員晉升調(diào)研員過程中，即使個人滿足其他晉升條件，若所在單位調(diào)研員職數(shù)占比超額，他們也難以實現(xiàn)順利晉升。

建立公務(wù)員職級晉升的獨立通道體現(xiàn)了黨和政府對基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的重視，著力營造了鼓勵基層公務(wù)員扎根基層、踏實做事的制度環(huán)境，是以人為本的現(xiàn)代人力資源管理理念在公務(wù)員系統(tǒng)中的具體反映?；鶎庸珓?wù)員職級晉升面臨的根本矛盾在于有限的職級職數(shù)和龐大的基層公務(wù)員基數(shù)之間存在天然矛盾，從短期和可預(yù)見的長期實踐效果看，基層公務(wù)員的職級晉升面臨多維影響因素的制約，向基層傾斜力度尚存不足。這不僅會誘發(fā)職級晉升結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡，同時必然導(dǎo)致在公務(wù)員職業(yè)生涯發(fā)展的早期就會遭遇職級晉升過程的阻滯，弱化對基層公務(wù)員勤政務(wù)實和踏實做事的激勵效果，甚至打擊年輕的基層公務(wù)員的工作積極性。

2.職級晉升的競爭性條件的考核機制不完善

公務(wù)員職級晉升并非簡單的自然晉升模式，而是競爭性晉升模式，考核結(jié)果會影響到職級晉升所需的任職年限，被視為影響職級晉升結(jié)果的重要競爭性條件?！豆珓?wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》第十九條規(guī)定，公務(wù)員晉升職級所要求任職年限的年度考核結(jié)果均應(yīng)為稱職以上等次，其間每有1個年度考核結(jié)果為優(yōu)秀等次的，任職年限縮短半年;每有1個年度考核結(jié)果是基本稱職等次或者不定等次的，該年度不計算為晉升職級的任職年限。同時，第二十二條規(guī)定，不能勝任職位職責(zé)要求的、年度考核結(jié)果被確定為不稱職等次的，應(yīng)當按照規(guī)定降低職級?？梢?，公務(wù)員年度考核結(jié)果會影響其晉升職級所需要的任職時間和職級等次，是公務(wù)員職級晉升的重要激勵條件。考核優(yōu)異者不僅可以在職級晉升中“搶先一步”，同時，優(yōu)秀的考核結(jié)果也能凸顯出個人德才表現(xiàn)和工作實績，從而為選拔晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)奠定良好的基礎(chǔ)。這種競爭性晉升模式最重要的兩個功能在于選擇與激勵，即通過優(yōu)勝劣汰的方式選拔優(yōu)秀人才，確保職級能上能下，同時對公務(wù)員個體產(chǎn)生壓力，存在競爭壓力的個體努力程度相應(yīng)增加，最終轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ鞣e極性，激發(fā)廣大基層公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當作為。由此可見，健全公務(wù)員績效考核體系是公務(wù)員職務(wù)與職級并行晉升制度順利實施的重要評估和激勵制度。

現(xiàn)階段的實際操作中，公務(wù)員一般在年底開展績效評估工作，評估流程通常是自己撰寫年度考核登記表、遞交領(lǐng)導(dǎo)審閱、簽字同意。這種考核方式往往局限于內(nèi)部考核和領(lǐng)導(dǎo)考核，考核內(nèi)容與崗位職責(zé)結(jié)合度不高，也缺乏對“德、能、勤、績、廉”各項指標的客觀測評，導(dǎo)致考核結(jié)果趨于同質(zhì)化，難以科學(xué)區(qū)分公務(wù)員工作表現(xiàn)的差異。對廣東省Y縣的調(diào)研顯示，該縣一些單位在公務(wù)員考核評比工作中表現(xiàn)得比較溫和，考核結(jié)果區(qū)分度低，導(dǎo)致不少干部錯誤地認為考核定等次只是在走形式，缺乏爭先評優(yōu)的積極性。整個考核過程具有明顯的形式主義色彩。在這種背景下，若簡單地將其結(jié)果運用于公務(wù)員職級晉升，不僅會引發(fā)認知的不公平，影響基層公務(wù)員的工作積極性，而且也很難發(fā)揮競爭性晉升模式的選擇與激勵作用。

3.職務(wù)和職級并行晉升的協(xié)同性不足

從整體性視角考察公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，公務(wù)員的晉升結(jié)構(gòu)突破了傳統(tǒng)的單軌制晉升模式，而是在縱向上形成了以職務(wù)序列和職級序列為基礎(chǔ)的公務(wù)員縱向晉升結(jié)構(gòu)，橫向上形成了職級序列與省部級副職以下的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列之間的交叉對應(yīng)關(guān)系，以及綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的不同類型職位的橫向配置結(jié)構(gòu)，它們相輔相成、相互支撐，共同形成職務(wù)與職級雙軌道互為支撐的公務(wù)員晉升結(jié)構(gòu)。該并行制度長期有效運行的關(guān)鍵在于理順職務(wù)與職級的關(guān)系，充分發(fā)揮各自在公務(wù)員晉升體系中的功能，既促進公務(wù)員立足本職安心工作，也激勵公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當作為。但從現(xiàn)有制度的運行實踐看，職務(wù)和職級并行晉升的協(xié)同性尚存在不足，職級晉升作用的發(fā)揮存在弱化傾向，長期發(fā)展會加劇對制度認知的不公平感。

一是職務(wù)晉升和職級晉升依據(jù)類似，未能充分體現(xiàn)其功能的差異性。從并行制度設(shè)計來看，職務(wù)與職級分別承擔(dān)不同的功能。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置體現(xiàn)公務(wù)員權(quán)力和責(zé)任的有機結(jié)合，職級的設(shè)置則綜合反映了公務(wù)員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和資歷貢獻，給公務(wù)員帶來物質(zhì)利益及職業(yè)尊嚴的滿足。⑥職務(wù)晉升和職級晉升是相對獨立又有序銜接的兩個晉升渠道，各自形成層級合理的晉升體系，為不同類型的公務(wù)員任免提供有效支撐。根據(jù)《公務(wù)員職務(wù)任免和職務(wù)升降規(guī)定》，晉升鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)的公務(wù)員應(yīng)在思想政治素質(zhì)、工作能力、文化程度、任職經(jīng)歷和考核結(jié)果等方面具備資格條件;而在公務(wù)員職務(wù)與職級并行的制度框架下，受不同職級職數(shù)比例限制，以上多種因素同樣影響著公務(wù)員職級晉升，在一定程度上干擾了公務(wù)員對職級晉升的心理預(yù)期。同時，為了降低職級晉升中因信息不對稱而產(chǎn)生的不公平感，人事部門需要在職級晉升中平衡任職時間、性別、職數(shù)比例、軍轉(zhuǎn)干身份、績效考核結(jié)果等多重因素的影響。設(shè)計獨立職級晉升通道本在于將任職資歷、團結(jié)合作、政治忠誠和工作能力等因素置于相對重要地位，持續(xù)激發(fā)普通公務(wù)員工作士氣和熱情。盡管當前制度框架避免了試行制度中的“熬資歷”和“論資排輩”，可類似的多維晉升因素混淆了職務(wù)晉升和職級晉升的功能邊界，一定程度上不利于職級和職務(wù)的協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮，也不利于在基層營造和諧穩(wěn)定的工作環(huán)境。

二是職級晉升程序復(fù)雜，弱化了職級晉升的激勵功能發(fā)揮。職級晉升程序與其晉升依據(jù)密切聯(lián)系。由于各單位存在職級職數(shù)的限制，職級晉升不再具有普惠性，而是遵循競爭性晉升原則。換言之，達到最低任職年限并不一定能晉升，還必須結(jié)合德才表現(xiàn)、工作實績等綜合考慮，這必然導(dǎo)致同一批進入公務(wù)員隊伍的公務(wù)員職級晉升存在緊張的競爭關(guān)系。由于需要平衡工作資歷、德才表現(xiàn)、工作實績、機構(gòu)差異等多個因素，職級晉升程序因而也變得復(fù)雜繁瑣?！豆珓?wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》明確規(guī)定，凡具有職數(shù)比例限定的職級晉升，公務(wù)員晉升職級需要遵循民主推薦或民主測評—多種方式的組織考察—黨委（黨組）討論確定擬晉升人選—公示等若干晉升程序?！豆珓?wù)員職務(wù)任免和職務(wù)升降規(guī)定》同樣明確提出，公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)也遵循民主推薦—組織考察—黨委（黨組）集體討論—公示等基本程序?？梢?，因受到不同單位不同職級比例限定的影響，這種競爭性的職級晉升模式變得與職務(wù)晉升程序有一定程度的相似，具有復(fù)雜性和隱匿性，減少了職級晉升過程的透明度，實際操作起來繁瑣復(fù)雜、費時費力。這不僅在基層公務(wù)員中制造了職級晉升的緊張氛圍，不利于在基層創(chuàng)造有利于團結(jié)協(xié)作、踏實干事的良好工作環(huán)境，同時也為權(quán)力尋租提供了一定的空間和可能性。如同職務(wù)晉升一樣，職級晉升過程也可能出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決定、暗箱操作等現(xiàn)象，尤其在民主測評和考核階段。有實證研究表明，制度執(zhí)行的公平性對公務(wù)員職業(yè)忠誠度、職業(yè)獲得感有顯著影響。⑦這些彈性因素在客觀上都會弱化職級晉升的功能發(fā)揮，影響職級晉升的效果。

此外，領(lǐng)導(dǎo)干部同時占據(jù)職務(wù)晉升和職級晉升雙通道，換言之，領(lǐng)導(dǎo)干部晉升職務(wù)的同時也對應(yīng)晉升職級。在單位整體職級晉升職數(shù)有限以及職級職數(shù)比例限制的情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的雙通道會擠占基層公務(wù)員職級晉升的職數(shù)空間，降低基層公務(wù)員晉升職級的心理預(yù)期。

公務(wù)員職務(wù)與職級晉升協(xié)同性不足會導(dǎo)致其實際運行與制度設(shè)計初衷相背離，不僅弱化了職級晉升激勵作用的發(fā)揮，而且一定程度上破壞了公務(wù)員職級晉升中的機會公平。這種不公平一旦產(chǎn)生，組織誘因與貢獻的平衡便無法維持，基層公務(wù)員將可能會通過消極怠工、抱怨、辭職等重建公平感。⑧

三、公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的優(yōu)化策略

公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度能否持續(xù)發(fā)揮其優(yōu)勢不僅關(guān)系到公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性和戰(zhàn)斗力，而且還關(guān)乎國家各項改革事業(yè)的順利實施。因而，應(yīng)根據(jù)制度實施中出現(xiàn)的問題，進一步加強對公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度本身的優(yōu)化設(shè)計，同時完善相關(guān)配套措施，以實現(xiàn)該制度優(yōu)勢的長效發(fā)揮。

1.進一步優(yōu)化職級晉升結(jié)構(gòu)

在我國，縣、鄉(xiāng)兩級的基層公務(wù)員人數(shù)幾乎占到公職人員總量的60%，他們是以人民為中心發(fā)展理念的貫徹踐行者，對我國各項改革事業(yè)的深入推進起到舉足輕重的作用。因此，在職級結(jié)構(gòu)安排上，有必要向基層公務(wù)員傾斜，從而真正做到以人為本，起到鼓勵公務(wù)員服務(wù)基層、扎根基層的作用。

其一，應(yīng)將職級職數(shù)配置向基層傾斜。根據(jù)薩帕的職業(yè)生涯發(fā)展理論，人一生完整的職業(yè)發(fā)展分為成長、探索、創(chuàng)業(yè)、衰退四個階段。⑨公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的規(guī)劃必須遵循科學(xué)的職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)律，職級職數(shù)的設(shè)置應(yīng)當與公務(wù)員的職業(yè)生涯實際相吻合。在確定職級職數(shù)比例時，應(yīng)綜合考慮機關(guān)內(nèi)部公務(wù)員的人員數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)等因素，優(yōu)先向基層一線公務(wù)員傾斜，尤其向基層工作業(yè)績突出、工作環(huán)境惡劣的公務(wù)員傾斜。結(jié)合當?shù)貙嶋H，可適當增加基層機動統(tǒng)籌的職級職數(shù)，提高基層公務(wù)員職務(wù)職級晉升的系統(tǒng)性、合理性、計劃性。

其二，可考慮根據(jù)組織層級不同適當調(diào)整不同的職級晉升任職年限。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，不同行政級別的機構(gòu)因任職年限規(guī)定相同而有相同的晉升速度，具有形式上的公平性。但其差別在于，中央、省、自治州、直轄市和副省級城市機關(guān)主任科員層級的晉升未規(guī)定職數(shù)比例限制，可視為自然晉升。換言之，只要符合其他晉升資格條件，規(guī)定的任職時間符合即可晉升。然而，其他基層行政機關(guān)公務(wù)員人數(shù)相比基數(shù)大，并且，在主任科員層級就開始面臨職級職數(shù)比例限制。若采用同樣的晉升速度，受職數(shù)比例限制，基層機關(guān)在很大程度上會過早地在二級主任科員層級晉升中出現(xiàn)人員規(guī)模過大的情況，也就是在職業(yè)發(fā)展的早期階段就面臨晉升困境，這不僅會打擊基層干部的工作積極性，而且會引發(fā)職級晉升動態(tài)結(jié)構(gòu)的失衡。因而，從長期看，在現(xiàn)行的職數(shù)比例限制背景下，可考慮根據(jù)不同的機構(gòu)層級適當調(diào)整不同的職級晉升任職年限。相對高層機關(guān)，基層機關(guān)可適當延長晉升的任職年限，努力保持一種均衡而有序的晉升結(jié)構(gòu)，形成踏實工作便可持續(xù)晉升的穩(wěn)定預(yù)期，不斷激發(fā)基層干部的工作積極性。

2.完善公務(wù)員績效考核機制

客觀評定公務(wù)員的德才表現(xiàn)和工作實績是順利實施公務(wù)員職級晉升的基本要求，這必然要求創(chuàng)新公務(wù)員績效考核機制，建立一套更為精致和人性化的考核體系，使之與當前的基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度相互配合，協(xié)同運行。建構(gòu)科學(xué)有效的公務(wù)員績效考核機制，其核心內(nèi)容包括考核測評機制、信息整合機制和結(jié)果應(yīng)用機制。

其一，完善考核測評機制。在考核內(nèi)容方面，應(yīng)細化和具體化考核內(nèi)容，根據(jù)崗位性質(zhì)，將其工作內(nèi)容和職責(zé)與考核內(nèi)容設(shè)計密切結(jié)合，將“德、能、勤、績、廉”轉(zhuǎn)化為具體化的測評指標，從而形成針對不同類別公務(wù)員的考核指標體系。在測評手段上，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以主觀測評為主的測評方式，盡可能采用量化指標或?qū)Χㄐ灾笜诉M行適度量化處理，建立層次科學(xué)合理的標準體系。同時，根據(jù)工作性質(zhì)和目標，明確其工作結(jié)果、工作行為和工作能力等績效要素的相對重要性，客觀區(qū)分不同績效指標的價值貢獻度，避免評價結(jié)果受到過多人為因素干擾。

其二，完善信息整合機制。應(yīng)重點加強績效信息的常態(tài)化歸集和整合利用。公務(wù)員績效信息來源多元化，既有來自政府內(nèi)部的績效信息，如部門內(nèi)部的工作職責(zé)履行狀況、部門間合作的參與狀況，還包括來自外部服務(wù)對象的績效信息，如群眾對其工作的滿意度評判等。因而，應(yīng)建立專門的績效信息管理平臺，整合不同來源的績效信息，加強信息和數(shù)據(jù)的常態(tài)化歸集和規(guī)范化利用，為公務(wù)員的考核測評提供必要而充分的信息數(shù)據(jù)支撐。

其三，完善結(jié)果應(yīng)用機制。應(yīng)強化結(jié)果的應(yīng)用和溝通反饋，具體而言，一方面，應(yīng)加強溝通反饋，及時將考核結(jié)果反饋給考核對象，明確指出當前存在的問題，并幫助其總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn);另一方面，應(yīng)加大考核結(jié)果的兌現(xiàn)力度，將結(jié)果與評優(yōu)評先、晉升等掛鉤，避免考核流于形式，從物質(zhì)與精神兩方面切實發(fā)揮考核的激勵和懲戒功能，營造干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。

3.加強職務(wù)與職級并行晉升的協(xié)同發(fā)展

從整體性治理的視角審視公務(wù)員職務(wù)與職級并行晉升制度，有必要進一步加強職務(wù)與職級并行晉升的協(xié)同發(fā)展，更好發(fā)揮職級的保障功能和激勵功能。

其一，應(yīng)在思想上認識職務(wù)晉升與職級晉升功能的差異性。職務(wù)晉升和職級晉升通道相互獨立、彼此分離，同時又尋求整體運行過程中的協(xié)調(diào)、合作與互補，協(xié)同推進公務(wù)員隊伍建設(shè)。只有職務(wù)與職級各自發(fā)揮其功能，才能選拔出德才突出、敢于負責(zé)擔(dān)當且業(yè)績優(yōu)異的公務(wù)員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并激勵其繼續(xù)奮發(fā)有為。同時，也為踏實肯干的普通公務(wù)員提供職級晉升空間，從而實現(xiàn)公務(wù)員職業(yè)發(fā)展與工作積極性提升之間的良性循環(huán)。因而，相對職務(wù)晉升而言，職級晉升更應(yīng)突出任職資歷、團結(jié)合作、政治忠誠和職業(yè)能力等因素的重要性，優(yōu)化晉升依據(jù)，簡化晉升程序，持續(xù)激發(fā)普通公務(wù)員工作士氣和熱情。

其二，在職級晉升中可考慮將自然晉升模式和競爭性晉升模式相結(jié)合。運用自然晉升模式意味著普通公務(wù)員達到規(guī)定任職年限且考核合格的就可以晉升職級，取消職級職數(shù)限制。采用自然晉升模式的優(yōu)勢在于可簡化晉升程序，減少尋租空間，增加職級晉升機會，使基層公務(wù)員能夠立足本職安心工作?；鶎庸珓?wù)員數(shù)量大，晉升需求也大，一般從事日常事務(wù)性工作。因而，在地方財政允許的情況下，可在較低職級（如一級主任科員及以下職級）統(tǒng)一采用自然晉升模式。運用競爭性晉升模式意味著設(shè)置職級職數(shù)比例，符合晉升資格條件的公務(wù)員之間必須展開競爭，優(yōu)勝者才能晉升。這有利于在較高職級選拔高素質(zhì)專業(yè)化的人才，激發(fā)公務(wù)員積極進取的競爭精神和持續(xù)學(xué)習(xí)的熱情。具體而言，在較高職級（如四級調(diào)研員及以上職級）可采用競爭性晉升模式。當然，職級晉升模式選擇應(yīng)具有一定的靈活性，可由地方政府根據(jù)地方財政情況進行彈性安排。

4.強化財政預(yù)算和信息保障機制

公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度實施涉及職級晉升、薪資調(diào)整等多項公務(wù)員切身利益，故而，要確保實現(xiàn)該制度長效實施，必須強化相關(guān)保障機制，形成強有力的資源支撐，創(chuàng)造良好的制度執(zhí)行環(huán)境。

其一，應(yīng)加強財政預(yù)算保障。由于我國的政治與經(jīng)濟資源在縱向分布上呈現(xiàn)出逐級衰減的趨勢，而職級晉升通道的設(shè)置意味著有更多的基層公務(wù)員在職業(yè)生涯期間實現(xiàn)穩(wěn)步晉升。相應(yīng)地，晉升后必然帶來工資待遇的增加，公共財政支出也會隨之擴大。因而，要使公務(wù)員晉升后的物質(zhì)待遇能夠落實到位，應(yīng)強化財政預(yù)算保障。一方面，中央政府要加強宏觀調(diào)控，加大公共財政轉(zhuǎn)移支付力度，撥付專項資金，確保?？顚Ｓ?另一方面，地方政府要加強微觀管理，協(xié)調(diào)好各項經(jīng)費開支，完善基層公務(wù)員津補貼制度。[B10]

其二，應(yīng)加強公務(wù)員管理的信息保障。大數(shù)據(jù)時代，公務(wù)員的智慧管理和高效治理依賴全面而客觀的公務(wù)員基礎(chǔ)信息和業(yè)務(wù)信息的支持。一方面，各地方政府應(yīng)進一步加強公務(wù)員信息管理系統(tǒng)和各類數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，對公務(wù)員的各項信息進行充分調(diào)查摸底，明確公務(wù)員的基本信息、年度考核、工作實績、獎懲情況以及各單位職級職數(shù)占用、空缺情況等。同時，加強信息和數(shù)據(jù)的動態(tài)更新維護，保證信息的準確性和時效性，提升信息質(zhì)量。另一方面，應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)等信息技術(shù)的運用力度，加強對公務(wù)員數(shù)據(jù)的分析利用，為公務(wù)員晉升安排或職數(shù)設(shè)置比例的調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。

注釋

①《中華人民共和國公務(wù)員法》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-12/30/content_5353490.htm，2021年1月7日。

②《中共中央辦公廳印發(fā)〈公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定〉》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-03/27/content_5377422.htm，2020年12月15日。

③侯莉媛：《淺析我國公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的改革困境及對策》，《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報》2015年第4期。

④江玉榮：《改革開放以來公務(wù)員工資制度改革的回顧與展望》，《中國人力資源開發(fā)》2018年第10期。

⑤李學(xué)明：《激勵視角下的公務(wù)員職級晉升制度研究》，《中國行政管理》2019年第10期。

⑥安迎春：《對“雙通道”下的公務(wù)員晉升之路的再思考》，《人才資源開發(fā)》2015年第12期。

⑦呂維霞、賀天：《公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度對基層公務(wù)員激勵效果的實證研究》，《東北大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2019年第5期。

⑧居民：《有效激勵對行政人員工作的影響》，《人民論壇》2012年第2期。

⑨宋斌、閔軍：《國外職業(yè)生涯發(fā)展理論綜述》，《求實》2009年第6期。

⑩白現(xiàn)軍、高衛(wèi)星：《基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度研究》，《中州學(xué)刊》2017年第9期。

責(zé)任編輯：文 武

The Value Implication， Existing Problems and Optimization Strategies of the System of Parallel Position and Rank of Civil Servants

Chang Li?? Yuan Xiaoyu

Abstract：The proposal and comprehensive promotion of the system of parallel posts and ranks of civil servants is an important measure to deepen the classification reform of civil servants and improve the incentive and guarantee mechanism of civil servants in the new era. It plays an important role in promoting the modernization of national governance capacity and governance system. The system breaks through the traditional logic of the single-track promotion， improves the conditions of rank promotion， integrates a number of reform measures， and highlight the reform people-oriented， incentive-oriented and systematic thinking. The implementation of the system has generally achieved good results， but there are still problems， such as the insufficient inclination of rank promotion to the grassroots level， the imperfect assessment mechanism of competitive conditions for promotion， and the insufficient coordination in parallel promotion of positions and ranks. We should optimize the promotion institutions of ranks， improve the performance evaluation mechanism of civil servants， promote the coordinated development of the parallel promotion of posts and ranks， and strengthen the relevant guarantee mechanism， so as to achieve the long-term exertion of the institutional advantages.

Key words：civil servants; parallel position and rank; overall governance; optimization strategies