關于加強行政事業(yè)單位國有資產管理的思考

辜曉荔

摘要：2021年2月1日，國務院發(fā)布了《行政事業(yè)性國有資產管理條例》（以下簡稱“條例”），作為我國行政事業(yè)性國有資產管理的第一部行政法規(guī)，條例填補了國有資產管理法規(guī)領域的空白，并將通過立法形式促進國有資產管理的法治化、規(guī)范化、科學化，提高整體管理水平。本文從闡述行政事業(yè)單位國有資產的概念入手，深入分析目前國有資產管理方面存在的問題，總結政府會計制度改革對國有資產管理帶來的影響，最后結合實際工作經驗，有針對性地提出了相應的完善建議。

關鍵詞：行政事業(yè)單位;政府會計制度改革;國有資產管理

行政事業(yè)單位國有資產是本單位履行政府職能、保障日常正常運轉以及提供公共服務的最基本的物質基礎。加強行政事業(yè)單位國有資產管理，對全面貫徹依法治國理念，提升政府部門的公信力，切實提高資產使用效率，具有重要的歷史意義和現實意義。

一、行政事業(yè)單位國有資產概述

行政事業(yè)單位國有資產是指本單位依法無償占有、使用的、所有權屬于國家所有的，能以貨幣形式計量的各種經濟資源的總稱。這里需要特別注意的是，廣義范圍的資產并不局限于具有實物形態(tài)的、有實物作為固定載體的資產，也包括貨幣資金、往來款項等以非實物形態(tài)形式存在的各種經濟資源。與企業(yè)持有的傳統(tǒng)資產相比，行政事業(yè)單位國有資產具有非營利性和無償性兩大顯著特點，其根本目的是為了保障和促進單位的發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位國有資產管理存在的問題

（一）制度缺失，監(jiān)督力度不夠

近年來，制度性文件不斷出臺，各項清理、清查等工作也持續(xù)開展，取得了一定的成效，但仍有部分單位落實情況一般。有些單位對政策法規(guī)學習不夠深入，對國有資產管理工作缺乏必要的重視，思想意識薄弱，未針對自身實際情況及時制定、強化內部管理規(guī)范，也未建立監(jiān)督、評價體系，檢查、清查應付了事、浮于表面，造成內部管理缺失，存在極大的審計風險。

（二）產權不清，登記意識不強

根據產權登記的相關要求，凡占有、使用國有資產的行政事業(yè)單位，都應向國有資產管理部門申報、辦理產權登記。但在實際操作中，某些行政事業(yè)單位因分立、合并等歷史原因，產權未及時分割，賬面無記錄、重復記錄、錯誤記錄的情況時有發(fā)生。加上時間跨度過長，內部管理不善等原因，原始檔案材料缺失，后續(xù)認定工作無法開展。還有一些單位自行建造的固定資產，施工期限較長，缺乏必要的入賬依據和基礎材料，無法核定真實的價值。上述情況都對產權登記工作帶來較大的影響，無法完整體現國有資產的真實價值。

（三）臺賬不全，基礎工作薄弱

某些行政事業(yè)單位基礎工作較為薄弱，臺賬記錄不完整、不詳細，單位內部資產無法核對，賬實不符，賬賬不符的情況屢有發(fā)生;另外，年中抽查、年末盤點工作流于形式，未嚴格按照制度要求執(zhí)行，賬面形成盤盈、盤虧后也未進行進一步核查，尋找原因，后續(xù)處置手續(xù)拖沓，造成賬面長期賬實不符。

（四）概念混淆，會計核算不嚴謹

根據政府會計準則中固定資產的定義，行政事業(yè)單位擁有或控制的，使用年限在1年以上的（不含1年）、單位價值超過規(guī)定標準的，且在使用過程中原有物質形態(tài)基本不改變的資產，都應作為固定資產核算。準則中同時規(guī)定，對于一次性采購的大批同類別物資，單位價值是否達到規(guī)定標準不是唯一的衡量指標，還應結合具體使用年限來判斷是否應確認為固定資產。準則中所說的規(guī)定標準，指的是單價超過1000元的通用設備，或單價超過1500元的專用設備。但在實際核算時，某些財務人員對準則的理解不夠透徹，或者是為了規(guī)避后續(xù)固定資產管理，簡單地將原本應該納入固定資產范圍的資產直接費用化，一方面使得單位的資產價值無法得到真實的體現，另一方面也使得這些資產后續(xù)管理缺乏必要的約束，形成內控管理的漏洞。

這種現象在無形資產方面更為嚴重，政府會計準則第4號中對無形資產有明確定義，但是長期以來大家重視程度不高，加上定義過于狹窄，如何判斷無形資產的標準，如何確認無形資產的入賬價值，精準劃分資本化和費用化，是很多財務人員頭痛的地方，即便是專業(yè)的審計人員，也可能因為對政策文件理解的角度不同，影響其在報告中的最終判斷。

（五）配置不齊，人員素質不高

根據內部控制管理要求，不相容崗位必須職責分離，比如貨幣資金支付的審批與執(zhí)行、保管與盤點、會計記錄與審計監(jiān)督、資產配置及處置的申請與審核、配置與驗收等。但是在實際工作當中，行政事業(yè)單位人員編制數有限，一人多崗的現象無法避免，長此以往舞弊風險較大。加上部分單位人員本身專業(yè)與實際業(yè)務脫鉤，后續(xù)的職業(yè)培訓教育也無法跟上，業(yè)務素質始終得不到提高，資產管理的精細化和規(guī)劃化水平始終得不到提升。

（六）效率低下，資產配置不合理

由于行政事業(yè)單位的資產無法直接產生經濟效益，且預算資金基本能得到保證，有些單位養(yǎng)成了隨用隨買，想買就買的不良風氣，對日常資產的采購缺乏計劃化性、前瞻性，也未進行必要的比價程序，加上有些負責人只關注業(yè)務，忽視資產管理這些細節(jié)性的具體工作，致使部分固定資產長期處在無維修、無保養(yǎng)、無管理的三無狀態(tài)，人為縮短了資產的使用壽命，這是對資源極大的浪費;另外也有些單位，因公用經費有限，盲目追求低價，忽略了資產實際使用的效果，特別是電子類產品，本身更新換代的速度較快，如果僅關注價格而忽視了實際的工作需求，很可能新購置的資產馬上就被淘汰，反而是另一種形式的浪費;還有一些單位，在安裝操作系統(tǒng)、配置安全軟件時，因正版的價格過高，轉而選擇盜版系列，從當時來看好像是為單位節(jié)省了大量的資金，但是長此以往，對系統(tǒng)的安全性、數據的保密性都是一種隱患。

（七）管理粗放，往來款清理不及時

在實際工作中，行政事業(yè)單位普遍對往來款項的管理較為粗放，經辦人員責任心不強，長期掛賬、呆賬、死賬大量存在，賬齡分析形同虛設。一方面行政事業(yè)單位成立年限較長，往來款項的歷史成因較為復雜，經辦人員又多番更替，檔案資料缺失，這些都給后續(xù)清理工作造成障礙，想要靠“新官理舊賬”，難度之大可想而知;另一方面，現行的會計制度中，對于逾期規(guī)定年限以上的，有確鑿證據表明確實無法收回的往來款，按規(guī)定報經批準后予以核銷。但是如何定義無法收回，如何舉證存在很大的難度，報批流程也較為繁瑣，這也是很多單位不及時處理掛賬款項的主要原因。資金管理的不規(guī)范使得國有資產流失的風險顯著增加。

三、政府會計改革對事業(yè)單位國有資產管理影響

（一）細化資產分類，規(guī)范確認標準

行政事業(yè)單位因其單位性質、資金來源和業(yè)務職能的特殊性，其所持有的資產種類較多，形成原因各異，與傳統(tǒng)企業(yè)所有的資產差異較大，簡單套用企業(yè)會計準則中固定資產的確認條件、分類標準、計量方式等，可能無法精確記錄、核算那些具有特殊用途的國有資產，使得行政事業(yè)單位財務報告的真實性、合理性大打折扣。出于各方面考慮，政府會計制度進一步細化了公共基礎設施、政府儲備物資、保障性住房、文物文化資產等概念，并對一些容易混淆的小類型做出具體的規(guī)定，將特殊資產與普通固定資產分門別類，單獨核算。既能保證賬面價值的完整性，大力提升了會計信息質量，同時也能充分體現行政事業(yè)單位承擔社會責任的特殊性。

（二）轉變核算模式，實提折舊、攤銷

過去行政事業(yè)單位普遍采取收付實現制的核算模式，在固定資產、無形資產的會計核算中未考慮折舊、攤銷，賬面僅體現購置或取得時的原始價值，無法準確反映資產的實際價值，也無法全面反映資產存量、配置、使用、處置、收益各環(huán)節(jié)的價值情況。作為政府會計制度中重要的一項改革，各單位需要與企業(yè)一樣，以權責發(fā)生制為基礎，按月對符合要求的固定資產、無形資產進行折舊、攤銷，充分考慮到固定資產等在使用過程中的損耗，真實完整的體現國有資產的實際價值，避免財務信息的偏差。

（三）調整核算基礎，強化往來款項管理

2011年3月，《十二五規(guī)劃綱要》提出，政府會計制度的改革對財務報告提出了更高、更新的要求，逐步建立政府財務報告制度是大勢所趨。根據財政部的工作部署，上海市作為前期試點城市，自2012年起，開始試編權責發(fā)生制政府綜合財務報告。全新的政府綜合財務報告中強調以權責發(fā)生制為基礎，并將所有的收入、費用、應收、應付款項明細到具體的往來單位，為后期合并報表時的合并、抵銷提供信息基礎，更全面、更科學、更真實的反映本單位、本級政府整體財務狀況和運行情況。根據政府綜合財務報告的編制要求，各單位之間的經濟業(yè)務都必須按年度予以確認，在一定程度上促使行政事業(yè)單位及時、主動地開展清理工作，一旦發(fā)現差錯也能及時進行賬務調整，降低了錯掛、漏掛的可能性。另外，作為公開報送的財務報告，所有數據公開透明。作為單位負責人應當充分認識到報告的重要性，對報送數據的真實性、完整性負責;作為主管部門應當主動加強政策培訓及業(yè)務指導，做好監(jiān)督、審核工作。

四、加強行政事業(yè)單位國有資產管理的措施

（一）加強制度建設，轉變管理理念

行政事業(yè)單位各自承擔的政府職能不同，組織架構、管理模式各異，在制度建設方面還是應該結合各單位實際，制定、完善與自身情況相符合的內部管理制度，重在細節(jié)管理，增強制度的可操作性、可實踐性，形成事前審批、事中監(jiān)督、事后評估的管理機制，真正做到有據可查、有法可依、有章可循，切實減少國有資產流失現象的發(fā)生，進一步促進提高國有資產管理水平。另外，更關鍵的是要轉變原有的管理理念，要清醒地認識到國有資產管理是單位每一個員工共同的責任，特別是主要負責人要與時俱進，改變“重業(yè)務，輕管理”的錯誤思想，多向先進單位學習、借鑒管理經驗，提升管理層級。

（二）加大監(jiān)管力度，建立考核機制

對于任何一家單位來說，沒有制度將會使管理工作的進行缺乏規(guī)范性，但是空有制度，無人執(zhí)行或者無人監(jiān)管，那再好的制度條款也是形同虛設。要保證制度的貫徹落實，除了加大宣傳力度，做好宣貫工作之外，必要的考核機制也是不可或缺的控制手段。一方面通過制度文件將資產管理的責任落實到各人、各科室、各主管領導，堅決執(zhí)行“誰領用、誰負責”“誰主管、誰擔責”的基本原則，確保資產管理不留空白;另一方面利用科學合理的考核機制反饋責任落實的實際效果，確保資產管理的全過程可追溯，可追責，并與績效相結合，獎罰分明，促使每一個員工積極主動參與到資產管理這一項工作中去。具體形式上，除了年末盤點等固定動作外，也可以采取不定期抽查等多種方式，還可以利用內外部審計、資產清查等機會對國有資產管理進行全面的專項審計，充分發(fā)揮其在規(guī)范資產管理方面的指導作用，及時發(fā)現并解決在行政事業(yè)單位內部的國有資產管理方面存在的問題。

（三）加快信息化建設，改進資產管理手段

在信息技術高速發(fā)展的今天，傳統(tǒng)的資產管理方式顯然無法跟上單位業(yè)務發(fā)展的步伐。充分運用信息技術手段，優(yōu)化資產管理模式對單位的長遠發(fā)展有著極為重要的現實意義，也是社會不斷發(fā)展前行的必然趨勢。通過建立與本單位實際情況相符合的資產信息化系統(tǒng)，實現將資產管理由購置-入庫-領用-日常維修-折舊攤銷-調撥到報廢的全生命周期管理，所有檔案資料、技術數據、審批流程都通過系統(tǒng)流轉記錄，避免缺失或人為形成的差異;將資產系統(tǒng)與會計核算系統(tǒng)直接對接，入庫、折舊攤銷、報廢等通過模板憑證自動生成記賬憑證，既避免業(yè)務人員與財務人員對資產錄入名稱不一致造成的差異，也防止人工計算折舊攤銷產生的數字差異。另外，還可以充分考慮資產月報、預算、決算的數據對接，自動提取相關數值，為不同的報告閱讀者提供多方位的數據信息。通過這種全新的管理方式，不但可以大幅減少基層工作人員的工作量，提升工作效率，也可以最大程度的降低差錯的產生，提高內部資產管理的信息化水平。

（四）強化公物倉管理，充分盤活資產

在行政事業(yè)單位，國有資產使用效率低下、管理不善等問題，一直受到社會各方詬病。為貫徹落實黨中央、國務院關于政府要帶頭“過緊日子”要求，市財政局、市機管局于2020年9月聯合發(fā)布《上海市市級行政事業(yè)單位國有資產公物倉管理辦法》（試行），為積極盤活存量資金資產，高效使用資產指明了方向。公物倉管理主要是針對那些長期低效運轉、閑置、超標準配置的資產，通過公物倉管理信息系統(tǒng)開展統(tǒng)一管理、調配和處置。管理辦法強調，今后各行政事業(yè)在預算編制和預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，凡是涉及新增資產配置的，原則上應優(yōu)先調劑使用符合條件的公物倉資產，確實無法調劑使用的再安排預算資金購置新增資產，從源頭上促進行政事業(yè)單位厲行節(jié)約。對于本單位閑置的資產，也應及時納入公物倉管理，真正做到資產的循環(huán)利用，將國有資產使用效率最大化。

五、結束語

近些年來，隨著各項制度的不斷出臺，國有資產管理工作逐漸趨于完善，但是仍存在一些不足，個別歷史問題還沒有得到有效地解決。因此，行政事業(yè)單位還應該根據自身的實際情況，加大監(jiān)管力度，通過信息化管理的手段以及行之有效的考核機制，促進行政事業(yè)單位國有資產管理的進一步提高。

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