中西部地區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)問題研究

賈德榮 王國安

〔摘要〕加強中西部地區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)是深化“放管服”改革的必然要求，是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實選擇，是構(gòu)建新發(fā)展格局的時代課題。黨的十八屆三中全會首次提出建設(shè)法治化營商環(huán)境以來，中西部地區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)取得了顯著成效，但仍然存在著部分民眾的法治信仰不夠堅定、營商環(huán)境法律制度體系有待完善、部分執(zhí)法機關(guān)的法治能力和水平有待提高、社會治理法治化水平有待提升等問題。為此，應(yīng)進一步加強民眾法治信仰的培育，加強營商環(huán)境法律制度體系建設(shè)，提高執(zhí)法部門的執(zhí)法能力和水平，加強社會治理法治化建設(shè)等舉措，從而在中西部地區(qū)營造高水平的法治化營商環(huán)境。

〔關(guān)鍵詞〕法治化；營商環(huán)境；市場經(jīng)濟；執(zhí)法能力

〔中圖分類號〕D922.1〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）02-0090-04

營商環(huán)境是經(jīng)濟軟實力和綜合競爭力的重要體現(xiàn)。改革開放以來，國家出臺了一系列優(yōu)化營商環(huán)境的政策，為企業(yè)提供了諸多的優(yōu)惠政策，幫助其更快發(fā)展。2019年2月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上指出，法治是最好的營商環(huán)境。隨著市場準入條件日益寬松，公平公正的市場環(huán)境日趨完善。中西部地區(qū)把簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革作為推動政府職能轉(zhuǎn)變的“牛鼻子”，著力解決市場中影響市場主體發(fā)展和公眾生產(chǎn)生活的難點和堵點問題，提升便民為民的政務(wù)服務(wù)水平，對努力構(gòu)建符合社會發(fā)展規(guī)律和市場需求的法治化營商環(huán)境具有積極的意義。

一、加強中西部地區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)的意義

（一）加強中西部地區(qū)法制化營商環(huán)境建設(shè)是深化“放管服”改革的必然要求

“放管服”改革目的在于正確處理政府與市場關(guān)系，推動政府職能科學(xué)有效地轉(zhuǎn)變，使市場在資源配置中真正起到起決定性作用，最大限度地減少政府對市場的干預(yù)，激發(fā)市場活力，釋放內(nèi)生動力，優(yōu)化營商環(huán)境。中西部地區(qū)各級政府通過深化行政審批改革，進一步降低市場準入門檻，大力加強以“互聯(lián)網(wǎng)+”為基礎(chǔ)的智能化、一體化政務(wù)服務(wù)體系，加大網(wǎng)絡(luò)服務(wù)建設(shè)力度，打造線上線下政務(wù)服務(wù)平臺，降低了企業(yè)經(jīng)營成本，進一步激發(fā)出市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。比如，2019年以來，山西省全面推行“證照分離”改革，大力壓縮企業(yè)申請開辦時間，實現(xiàn)了企業(yè)開辦時間壓縮至5個工作日的工作成效；2018年以來，寧夏回族自治區(qū)開展“三減一提升”活動，取消了一批政府規(guī)章和規(guī)范性文件設(shè)定的由市場自主調(diào)節(jié)或不需要審批的證明事項，開發(fā)建設(shè)了網(wǎng)上審批系統(tǒng)、網(wǎng)上“中介超市”，極大地提升了行政審批效率。

（二）加強中西部地區(qū)法制化營商環(huán)境建設(shè)是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實選擇

實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的主動選擇，是貫徹新發(fā)展理念的根本體現(xiàn)，也是適應(yīng)我國社會主要矛盾變化的現(xiàn)實選擇。良好的營商環(huán)境是促進經(jīng)濟健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障。法治化營商環(huán)境的本質(zhì)是依法辦事，以法治保障經(jīng)濟發(fā)展，這就要求政府、企業(yè)和民眾的活動必須在法治的框架下進行。一方面，法治化營商環(huán)境有利于減少企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，降低企業(yè)經(jīng)營成本，保護其合法權(quán)益。如陜西省依法打擊妨礙企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的違法犯罪活動，強化對營商環(huán)境的執(zhí)法司法保障，為各類市場主體提供了更多優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。另一方面，加強法治化營商環(huán)境建設(shè)有利于提升中西部地區(qū)投資者的信心，吸引更多投資者投資，如山西省人民檢察院“舉辦‘四大檢察’護航民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”檢察開放日活動，省、市、縣三級檢方深化與全省各級工商聯(lián)協(xié)作，護航民營經(jīng)濟發(fā)展，助力民營企業(yè)為山西轉(zhuǎn)型發(fā)展作貢獻。

（三）加強中西部地區(qū)法制化營商環(huán)境建設(shè)是構(gòu)建新發(fā)展格局的時代課題

“十四五”是我國進入新發(fā)展階段的第一個五年。習(xí)近平總書記強調(diào)，要推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。構(gòu)建新發(fā)展格局，需要打造完整的內(nèi)需體系，不斷增強我國經(jīng)濟創(chuàng)新力和競爭力；要充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，有效利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，充分發(fā)揮消費和內(nèi)需對經(jīng)濟的拉動作用，提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平；要從根本上深化改革、創(chuàng)新體制，切實把市場活力最大限度激發(fā)出來，最大限度地調(diào)動人民群眾的創(chuàng)造力，推動經(jīng)濟走上依靠創(chuàng)新提質(zhì)增效的發(fā)展路子。所有這些舉措最基礎(chǔ)的是要打造法治化營商環(huán)境，為構(gòu)建新發(fā)展格局營造良好氛圍。如2021年2月10日，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委政法委員會、黨委全面依法治區(qū)委員會辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步優(yōu)化法治化營商環(huán)境的若干措施》，推出了優(yōu)化自治區(qū)法治化營商環(huán)境的“十二條”，為打造優(yōu)質(zhì)的法治化營商環(huán)境、構(gòu)建新發(fā)展格局提供了政策支撐。

二、中西部地區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)存在的問題

近年來，隨著中西部地區(qū)法治化營商環(huán)境的不斷改善，良好的市場環(huán)境已經(jīng)逐步建立起來，但仍然存在一些問題。

（一）部分民眾的法治信仰不夠堅定

法治是治國理政的基本方式。法國思想家盧梭說，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。只有民眾信仰法治才會遵從法律、踐行法律。法治化營商環(huán)境是市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，其體現(xiàn)著一定的社會價值，尤其體現(xiàn)著市場經(jīng)濟的誠實守信等原則。中西部地區(qū)受歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展、人文環(huán)境等因素影響，大部分地區(qū)較為重視鄉(xiāng)土觀念，一些民眾對法律的信仰較弱，規(guī)則意識不強。如在經(jīng)濟社會交往過程中，對破壞規(guī)則、違反秩序的行為抱有“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)，出現(xiàn)了一些不誠實守信的行為。

（二）營商環(huán)境法律制度體系有待完善

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，需要健全完善的法律體系來支撐。2019年10月，國務(wù)院頒布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，推動高質(zhì)量發(fā)展提供了法律支撐。隨后包括中西部地區(qū)在內(nèi)的全國各個地區(qū)相繼制定了相關(guān)的優(yōu)化營商環(huán)境條例，出臺了多項制度政策，保障法治化營商環(huán)境建設(shè)。但是，隨著營商環(huán)境建設(shè)持續(xù)推進，一些地方出現(xiàn)了營商法律制度建設(shè)跟不上經(jīng)濟社會發(fā)展的問題。一方面，相關(guān)部門對營商環(huán)境中的市場主體準入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出機制、法律責(zé)任等要素，相關(guān)規(guī)定還不夠明確、統(tǒng)一。另一方面，缺乏完善營商環(huán)境法律制度的長遠規(guī)劃，對整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟總體運行問題發(fā)展趨勢研判不足。如在科技創(chuàng)新、社會保障、產(chǎn)權(quán)保護制度方面仍有薄弱環(huán)節(jié)；在產(chǎn)業(yè)、交通、能源、生態(tài)保護、水資源、信息資源、公共服務(wù)資源等方面的立法相對滯后，不能完全滿足法治化營商環(huán)境的需求。

（三）部分執(zhí)法機關(guān)的法治能力和執(zhí)法水平有待提高

一是部分職能部門服務(wù)意識不強，習(xí)慣依靠行政手段，職能轉(zhuǎn)變未到位。二是行政執(zhí)法規(guī)范性需加強。一方面，部分執(zhí)法人員執(zhí)法理念有偏差，存在著重權(quán)力輕權(quán)利、重流程輕效率等現(xiàn)象。另一方面，內(nèi)部行政規(guī)定外部化。部分執(zhí)法機關(guān)存在“紅頭文件”發(fā)布形式不規(guī)范、不透明的現(xiàn)象，民眾對涉及自身利益的內(nèi)容知情甚少；部分執(zhí)法人員執(zhí)法程序不規(guī)范，程序意識有待加強，如存在著調(diào)查、告知、送達等程序不規(guī)范現(xiàn)象。三是司法公正性亟需加強。司法公正是打造法治化營商環(huán)境的重要保障。目前，受一些因素影響，司法公正沒有真正實現(xiàn)公正。一方面，部分司法機關(guān)存在設(shè)置行政化、人事管理行政化的現(xiàn)象，影響依法獨立地行使司法權(quán)。另一方面，法律監(jiān)督機制運行不暢，對司法監(jiān)督的成效較弱，執(zhí)行難問題尚未得到根本解決。

（四）社會治理法治化水平有待提升

一是依法治理理念沒有有效確立。如部分公共管理部門的工作人員對于社會治理法治化的認識不夠深入，仍然習(xí)慣采用傳統(tǒng)的集權(quán)式管理方式，缺少合作共治、依法治理觀念，認為社會治理法治化僅是管理方式的一種創(chuàng)新和改革，或是政府行政管理流程和管理方式再造，對社會組織、公民參與社會治理的參與權(quán)、知情權(quán)重視程度不高。二是社會治理的法律體系還不完備。如對規(guī)范社會治理主體、加強合作共治和區(qū)域協(xié)作、規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)空間等事項的法律法規(guī)有待完善。三是社會治理執(zhí)法機制有待加強。首先，多元治理主體體系還未有效建立，以政府為主導(dǎo)的單一管理方式還不同程度存在。其次，信息化建設(shè)滯后，政務(wù)信息沒有完全實現(xiàn)共享，群眾需求與政府決策鏈接有堵點。最后，利益協(xié)調(diào)機制不完善，利益分配機制不成熟，如利益補償機制沒有及時跟進，容易引發(fā)利益沖突。四是公共法律服務(wù)體系不健全。當前，智能化、一體化的公共服務(wù)法律平臺建設(shè)尚不能滿足社會治理法治化的要求，部分行業(yè)還沒有建立起社會參與、覆蓋城鄉(xiāng)、普惠均等的法律服務(wù)體系，不能完全消除基本公共法律服務(wù)覆蓋盲區(qū)。

三、中西部地區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)的路徑

（一）進一步加強民眾法治信仰的培育

培育民眾法治信仰能夠促進社會法治環(huán)境的優(yōu)化，也能夠為打造法治化營商環(huán)境提供重要保障。在實踐中，法治信仰是內(nèi)外機制共同作用、互相配合的結(jié)果，培育法治信仰也需要內(nèi)外機制共同推進。從內(nèi)在機制方面，必須使民眾深刻認識到法治是保障自身權(quán)益的重要方式，法治信仰是個體價值觀和法治價值觀的統(tǒng)一，必須將法治的每一個要素融入民眾的日常生活中，養(yǎng)成一種崇尚法治的行為習(xí)慣。從外在機制方面，相關(guān)部門要大力開展法治宣傳教育，鼓勵民眾遵法守法用法，對違法行為加大懲處，提高違法成本，營造良好的法治氛圍；要完善意見研究采納反饋機制，保障民眾的知情權(quán)和建議權(quán)，呵護民眾對法治的信仰，涵養(yǎng)社會法治信仰環(huán)境。

（二）加強營商環(huán)境法律制度體系建設(shè)

一要進一步健全營商法規(guī)規(guī)章體系。中西部各地要在現(xiàn)有政策制度基礎(chǔ)上，結(jié)合當?shù)貙嶋H制定相關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境的條例，對營商環(huán)境中的市場主體準入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出機制、激勵措施等要素作出統(tǒng)一的、明確的規(guī)定。二要加強重點領(lǐng)域立法。各級政府要健全和完善產(chǎn)業(yè)、交通、能源、生態(tài)保護、水資源、信息資源、公共服務(wù)資源等領(lǐng)域立法，制定可操作、可量化、可督導(dǎo)、接地氣的優(yōu)化營商環(huán)境實施辦法，通過規(guī)范審批事項、審批流程，加強產(chǎn)權(quán)保護，禁止行業(yè)內(nèi)不正當?shù)母偁幒捅Ｗo，以最大限度地確保各市場經(jīng)濟的活力與創(chuàng)造力。三要建立營商環(huán)境建設(shè)工作約談制度。如對貫徹落實黨委和政府關(guān)于營商環(huán)境建設(shè)工作不到位的，對本地區(qū)、本單位的營商環(huán)境建設(shè)工作不擔當、不作為、領(lǐng)導(dǎo)不力的，對營商問題類案件辦結(jié)率低的，對被辦理營商投訴等行為的領(lǐng)導(dǎo)干部進行約談，督促其及時糾正，落實責(zé)任分工，促進營商環(huán)境建設(shè)。四要健全制度制定機制。一方面，要加強制度出臺前、后的聯(lián)動機制。各地區(qū)相關(guān)部門在制定政策時要加強溝通協(xié)調(diào)，在執(zhí)行政策時要上下聯(lián)動協(xié)調(diào)，推動各項政策落地、落細、落實，避免出臺的政策相互“打架”、政策執(zhí)行簡單化等問題。另一方面，要健全企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會的參與制度，建設(shè)工作機制。地方政府要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立常態(tài)化的政企溝通聯(lián)系機制，暢通企業(yè)訴求表達渠道。通過定期開展集中走訪服務(wù)企業(yè)活動，共同協(xié)商解決相關(guān)問題，并多途徑做好宣傳工作，鼓勵、支持、引導(dǎo)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會積極有序參與制度建設(shè)。

（三）提高執(zhí)法部門的執(zhí)法能力和水平

一要進一步推動“放管服”改革，提高服務(wù)效率和執(zhí)法水平。要進一步界定政府與市場的關(guān)系，尊重社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，在法治條件下調(diào)整和平衡各類市場主體的利益關(guān)系；要持續(xù)推動簡政放權(quán)向縱深發(fā)展，把該放的權(quán)徹底放出去，把該減的事項堅決減下來，加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系；要創(chuàng)新監(jiān)管，通過完善監(jiān)管規(guī)則，改進監(jiān)管方式，強化社會信用體系建設(shè)，充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，對新興產(chǎn)業(yè)實行包容審慎監(jiān)管，凸顯公平和秩序；要牢固樹立服務(wù)意識，增加公共服務(wù)有效供給，提供公平、優(yōu)質(zhì)、高效的政務(wù)服務(wù)。二要進一步提高行政執(zhí)法質(zhì)量。要健全依法決策機制，嚴格落實重大行政決策程序制度，發(fā)揮法律顧問在決策合法性審查中的重要作用；要加強營商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，全面推進行政執(zhí)法“三項制度”，全面遵守執(zhí)法程序，強化人性化執(zhí)法、柔性化執(zhí)法理念，增強人民群眾對行政執(zhí)法的認同感；要持續(xù)加強綜合執(zhí)法改革，強化基層執(zhí)法力量配置，加強跨行政區(qū)域一體化執(zhí)法，積極開展區(qū)域間聯(lián)動執(zhí)法；要構(gòu)建科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，強化權(quán)力機關(guān)、政府、社會輿論和群眾等各方力量的監(jiān)督實效，健全責(zé)任追究機制，營造良好的營商環(huán)境。三要進一步提高司法保障能力。要積極發(fā)揮司法職能對公平競爭營商環(huán)境的維護和導(dǎo)向作用，嚴懲破壞公平開放營商環(huán)境的違法犯罪行為，積極保障各市場主體合法權(quán)益，打造公平公正的司法氛圍；要持續(xù)推進司法體制改革，堅持依法平等全面保護各類市場主體，高效處理各類商事糾紛，切實維護市場交易公平公正，推進矛盾糾紛多元化解；要深化人民法院信息化建設(shè)，進一步加大信息公開力度，要讓人民群眾看得見、感受得到，確保社會公平正義。四要加強大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，推進社會信用體系建設(shè)，運用大數(shù)據(jù)提高政府公共服務(wù)能力，實現(xiàn)公共信息共聯(lián)共享，為優(yōu)化營商環(huán)境提供信用保障。

（四）加強社會治理法治化建設(shè)

一要加強社會治理理念的培育和塑造。要堅持以人民為中心理念，突出人民在社會治理中的地位，實現(xiàn)社會治理共建共治共享；要培育健全的社會治理理念孕生機制，改變政府一元管理的傳統(tǒng)模式；要堅持公平正義觀，努力實現(xiàn)人人平等參與社會治理、公平享有社會治理成果；要樹立創(chuàng)新思維，建立社會治理創(chuàng)新激勵機制，凸顯創(chuàng)新對社會治理的推動作用，重點解決社會治理動力不足的問題。二是完善社會治理體系。要構(gòu)建社會治理法律體系，明確社會治理多元主體法律地位；要加強社會組織建設(shè)立法，完善社會組織構(gòu)建以及運行規(guī)則；要加強社會保障立法，尤其是對養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域，以及老幼病殘等弱勢群體權(quán)益的立法保障，以維護各方權(quán)益；要加強網(wǎng)絡(luò)輿情立法，引導(dǎo)民眾合理利用網(wǎng)絡(luò)，維護網(wǎng)絡(luò)安全。三要加強社會治理，構(gòu)建多元主體參與的治理體系。要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，社會組織協(xié)同作用，民眾積極參與作用，強調(diào)多元合作共治；要建立健全社會治理信息互動與共享平臺，整合各類“條數(shù)據(jù)”“塊數(shù)據(jù)”，解決“數(shù)據(jù)孤島”問題，為社會治理提供技術(shù)支撐；要建立健全暢通的利益訴求表達機制，充分聽取和掌握社會主體的利益訴求，科學(xué)全面地研判社會風(fēng)險；要構(gòu)建利益協(xié)商溝通平臺，合理有效地化解社會矛盾糾紛。四要構(gòu)建完善的公共法律服務(wù)體系。要加強智能化、一體化的公共法律服務(wù)平臺建設(shè)，實現(xiàn)廣領(lǐng)域、全地域的精準法律服務(wù)；要持續(xù)推進基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，讓廣大群眾都能在社會治理大局中得到全面、及時、有效的公共法律服務(wù)；要拓展法律領(lǐng)域創(chuàng)新服務(wù)方式，最大限度地滿足人民群眾日益增長的法律服務(wù)需要。

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責(zé)任編輯梁昀