鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新研究

梁偉

摘 要：探索有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度是鄉(xiāng)村振興背景下保障糧食安全、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的核心議題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度需要在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，逐步形成系統(tǒng)性、整體性的制度框架。鵝鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)表明，村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式是農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的重要路徑，其包含了土地產(chǎn)權(quán)整合、經(jīng)營(yíng)主體篩選、政策激勵(lì)、利益分配協(xié)商和風(fēng)險(xiǎn)防控等農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，其在實(shí)踐中遵循“政府引導(dǎo)、村社組織、農(nóng)戶自主參與”的運(yùn)作機(jī)制。通過(guò)創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，可以保障農(nóng)民的土地權(quán)益，穩(wěn)定村莊社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)而保障糧食安全，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度;村社中介;農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號(hào)：F320.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-5099（2021）03-0087-11

一、問(wèn)題的提出

2021年中央1號(hào)文件提出，把全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)，舉全黨全社會(huì)之力加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓廣大農(nóng)民過(guò)上更加美好的生活[1]。中央1號(hào)文件明確要求“提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力”，這意味著全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須以糧食安全為基礎(chǔ)。保障糧食安全需要推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)并實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而優(yōu)化農(nóng)地資源配置和提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。然而，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的內(nèi)在缺陷使得土地細(xì)碎化問(wèn)題難以解決，阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。如何創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，成為農(nóng)業(yè)治理的核心問(wèn)題。

學(xué)界關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的討論，可以歸納為三方面的內(nèi)容：

一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的必要性。農(nóng)地制度改革的目標(biāo)是優(yōu)化土地資源配置，以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率[2]，隨著農(nóng)村改革的深入推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成為促進(jìn)農(nóng)地資源合理配置和生產(chǎn)要素合理流動(dòng)的有效途徑[3]。但是，現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制構(gòu)成了土地流轉(zhuǎn)的制度障礙[4-5]，法律對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范能力同樣捉襟見(jiàn)肘[6]，無(wú)法應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)不明確、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、配套政策缺失等問(wèn)題[7]。面對(duì)“有田沒(méi)人種”與“有人沒(méi)田種”的現(xiàn)實(shí)矛盾，需要?jiǎng)?chuàng)新土地制度、深化土地流轉(zhuǎn)制度改革[8-9]。這是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要手段，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度支撐[10-12]。

二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的路徑選擇。農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新涉及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新兩大內(nèi)容。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革上，學(xué)界的主流觀點(diǎn)是在維持現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的前提下，完善土地流轉(zhuǎn)制度結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”模式[8-9，13-14]，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)而引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素?！叭龣?quán)分置”改革的目的在于實(shí)現(xiàn)土地資本積累，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)[15]。然而，“三權(quán)分置”改革背景下農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍然存在諸多問(wèn)題[16-18]，必須創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制從而提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率[19]。有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)建立“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制[5]，堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化方式和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化取向[13]，努力建構(gòu)新型市場(chǎng)集體經(jīng)濟(jì)體制[20]，加強(qiáng)制度變遷的整體性，構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制[21-22]。

三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的實(shí)踐機(jī)制及其問(wèn)題。中國(guó)的土地流轉(zhuǎn)模式是以政府和集體的組織協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的，體現(xiàn)為對(duì)土地供需各方的雙重代表和雙向協(xié)調(diào)[23]。農(nóng)地制度創(chuàng)新需要兼顧農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的自主性和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有效性[24]，激活集體土地所有制和組織動(dòng)員農(nóng)民，實(shí)行組織化的土地流轉(zhuǎn)[25]。在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)的前提下，通過(guò)虛置承包權(quán)的辦法將土地承包權(quán)變成經(jīng)濟(jì)收益權(quán)[26]，推動(dòng)有限的土地資源向農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體配置是可行的做法[27]。農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織在土地調(diào)整中的權(quán)利[28]，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村地權(quán)“再集體化”過(guò)程[29]很好地實(shí)踐了該原則。事實(shí)上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)地互換、流轉(zhuǎn)、入股和退出等多方面內(nèi)容[30]，但是現(xiàn)有制度安排存在明顯缺陷[31-32]。

關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的研究頗多，但仍然存在以下不足：第一，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要基礎(chǔ)，但是較少關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度如何影響農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也未闡述發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要怎樣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度;第二，以往的研究大多認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度及土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，忽略了地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的引導(dǎo)作用;第三，以往的研究存在簡(jiǎn)化論傾向，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新看作是產(chǎn)權(quán)制度變革問(wèn)題和市場(chǎng)機(jī)制完善問(wèn)題，并未看到農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性和整體性，無(wú)法構(gòu)造農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的整體框架。結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)和田野調(diào)查，本文試圖分析現(xiàn)有農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度存在的問(wèn)題，理解農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的必要條件。進(jìn)而言之，以鵝鎮(zhèn)村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式為基礎(chǔ)，探討有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的制度特征和運(yùn)行機(jī)制，分析其在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、維護(hù)村莊社會(huì)秩序和保障糧食安全等方面的績(jī)效。

本文的問(wèn)題意識(shí)和經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)自筆者所在團(tuán)隊(duì)于2020年12月在鵝鎮(zhèn)開(kāi)展的集體調(diào)研。調(diào)研采用半結(jié)構(gòu)式訪談的方法，對(duì)鵝鎮(zhèn)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)干部、各行政村的主要干部、部分種田大戶及村民進(jìn)行深度訪談，調(diào)研不僅涉及土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)治理等內(nèi)容，還涉及村莊治理、村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村莊社會(huì)秩序等方面的內(nèi)容，這對(duì)于理解農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度具有重要的參考價(jià)值。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的演變及其比較

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的變遷

鵝鎮(zhèn)位于長(zhǎng)江南岸的沿江平原與丘陵山區(qū)的交錯(cuò)地帶，是皖南地區(qū)的糧食主產(chǎn)區(qū)，總面積約78平方公里，耕地面積超過(guò)20 000畝。2000年前后，本地人口大量外出導(dǎo)致部分土地?zé)o人耕種。2005年以后，在農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)和地方政府的推動(dòng)下，鵝鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積持續(xù)增加，至2014年時(shí)全鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積超過(guò)14 000畝，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率達(dá)到了70%。大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)推動(dòng)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)地使用效率大為提高，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加快向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。鵝鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了三個(gè)重要時(shí)期：

自發(fā)流轉(zhuǎn)時(shí)期：20世紀(jì)90年代后期，鵝鎮(zhèn)周邊的橋鎮(zhèn)發(fā)展成為重要的茶葉集散地，鵝鎮(zhèn)年輕人紛紛到外地販賣茶葉，中老年人成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。進(jìn)入新世紀(jì)以后，越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，村莊勞動(dòng)力非農(nóng)化就業(yè)比例持續(xù)增加，農(nóng)民離土趨勢(shì)更加明顯。為了保持土地肥力、保留土地權(quán)利，部分外出村民將土地?zé)o償流轉(zhuǎn)給親戚或鄰居耕種，耕作不便的土地則被拋荒。

行政主導(dǎo)時(shí)期：2008年開(kāi)始，為了解決土地拋荒問(wèn)題，地方政府積極介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)并發(fā)揮主導(dǎo)作用，借助農(nóng)業(yè)項(xiàng)目對(duì)轄區(qū)內(nèi)的耕地進(jìn)行集中整治。經(jīng)過(guò)多輪土地整治后，基本形成“田成方、林成網(wǎng)、路相連、旱能灌、澇能排”的現(xiàn)代農(nóng)田格局。在土地整治過(guò)程中，地方政府通過(guò)行政村將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合，推動(dòng)大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)。

村社中介時(shí)期：地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)引發(fā)了一系列問(wèn)題，較為突出的問(wèn)題是土地利益分配矛盾和農(nóng)業(yè)投機(jī)問(wèn)題。大戶與農(nóng)戶經(jīng)常圍繞農(nóng)地地租展開(kāi)博弈，上訪、鬧事和拖欠地租等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。此外，由于地方政府出臺(tái)了不少農(nóng)業(yè)政策，一些投機(jī)分子為套取國(guó)家補(bǔ)貼流轉(zhuǎn)大片土地，最終因?yàn)樘澅就顺觯r(nóng)民無(wú)法拿回地租遭受利益損失。地方政府主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的行為，也使其被動(dòng)卷入農(nóng)地流轉(zhuǎn)的矛盾之中。2016年時(shí)，地方政府總結(jié)十年來(lái)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，主動(dòng)退出農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程，農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作交由村民自主負(fù)責(zé)。地方政府只在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策和制度設(shè)置上指導(dǎo)村社集體，農(nóng)民以村民組為單位組織起來(lái)推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

鵝鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的演變具有三個(gè)顯著特點(diǎn)：第一，政府角色的變化。地方政府從懸浮狀態(tài)轉(zhuǎn)向主動(dòng)干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)并發(fā)揮主導(dǎo)性作用，最終退出農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體過(guò)程，只從宏觀層面引導(dǎo)村社集體;第二，土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的變化。在早期，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)合于農(nóng)戶。在地方政府的推動(dòng)下土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”，土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)合于村社集體;第三，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的組織單位變化。土地流轉(zhuǎn)的組織單位經(jīng)歷了“個(gè)體農(nóng)戶—地方政府（村）—村社集體”的轉(zhuǎn)變，農(nóng)地流轉(zhuǎn)逐漸走向自主組織路徑。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式：特征、優(yōu)勢(shì)與不足

可以將上述三個(gè)時(shí)期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式概括為：自發(fā)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)、行政主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)和村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)，三種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式具有較大的差異。

在自發(fā)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式下，外出村民自愿將土地流轉(zhuǎn)給親朋鄰里，大多數(shù)村民不會(huì)收取租金。農(nóng)地流轉(zhuǎn)大多是經(jīng)過(guò)口頭協(xié)議確定的，村民相互同意即可，農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式相對(duì)隨意。將土地交給親朋鄰里的好處是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶有托管性質(zhì)，親朋鄰里需要勤勞耕作而不能讓土地拋荒。正因此，外出村民可以在返鄉(xiāng)后方便地收回土地。但受制于土地細(xì)碎化和分散化，留守農(nóng)戶無(wú)法開(kāi)展大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，耕種面積普遍在3-10畝，個(gè)別農(nóng)戶耕種面積達(dá)到20畝。

行政主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式下，地方政府介入土地整合和農(nóng)地整體流轉(zhuǎn)兩個(gè)環(huán)節(jié)。地方政府借助各類農(nóng)地整治項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了“小田并大田”，極大地改善了土地耕作條件。此后，地方政府和行政村確定“虛擬地塊”的土地確權(quán)方案，以“確權(quán)確畝不確地”的形式進(jìn)行土地虛擬確權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地連片并在保留農(nóng)戶土地承包權(quán)的前提下，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)合于村集體。按照地方政府的設(shè)想，農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)走企業(yè)化、機(jī)械化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)道路，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模至少為1 000畝。為激勵(lì)各類資本流轉(zhuǎn)土地，地方政府專門(mén)出臺(tái)政策，根據(jù)土地租金差異分別給予農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體60-80元每畝的政策性補(bǔ)貼，并嚴(yán)格按照農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同發(fā)放。當(dāng)然，地方政府開(kāi)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作時(shí)存在工作方法不當(dāng)?shù)那闆r，導(dǎo)致部分農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害。而且，地方政府的介入使得農(nóng)戶與大戶的二元市場(chǎng)關(guān)系變成了“農(nóng)戶—政府—大戶”的三角關(guān)系，一旦出現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)地方政府便成為首要的責(zé)任主體。

村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式下，地方政府僅在宏觀制度和農(nóng)業(yè)政策上引導(dǎo)村社集體，村民以村社集體為中介自主流轉(zhuǎn)土地。如果村民愿意耕種土地則可以拿回與自己承包面積相等的土地，不愿耕種的土地交予村社集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，土地優(yōu)先流轉(zhuǎn)給本組村民，本組無(wú)人愿意流轉(zhuǎn)土地再考慮外組村民，村民可以直接與經(jīng)營(yíng)主體簽訂書(shū)面合同，也可請(qǐng)求村民組長(zhǎng)代為簽訂。其好處是，農(nóng)民可以自愿流轉(zhuǎn)土地并自行承擔(dān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，農(nóng)民優(yōu)先考慮將土地流轉(zhuǎn)給本村人，因?yàn)樗麄兙邆滢r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件且經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)關(guān)系在村，違約風(fēng)險(xiǎn)較低。即便出現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，雙方也可以借助熟人關(guān)系靈活協(xié)調(diào)土地租金。當(dāng)然，村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式發(fā)揮作用的前提是村莊具備一定的自治能力。

相較于前兩種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)更加契合本地農(nóng)業(yè)發(fā)展見(jiàn)表1。村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)能解決土地細(xì)碎化和分散化導(dǎo)致的交易成本過(guò)高問(wèn)題，也能避免行政介入導(dǎo)致的諸多問(wèn)題，從而提高土地生產(chǎn)效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)戶以村社集體為單位組織起來(lái)民主協(xié)商土地流轉(zhuǎn)方案，并在市場(chǎng)條件下與種田大戶簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，有利于形成良好的農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序。

三、村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度特征

農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新不僅涉及土地權(quán)利調(diào)整，還關(guān)乎農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體篩選、糾紛調(diào)解處理、風(fēng)險(xiǎn)防控等相關(guān)配套機(jī)制的創(chuàng)新[32]。鵝鎮(zhèn)十余年的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐過(guò)程也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的過(guò)程。結(jié)合鵝鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，本文將村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式提煉為以下五方面的內(nèi)容：土地產(chǎn)權(quán)整合機(jī)制、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體篩選機(jī)制、農(nóng)業(yè)政策激勵(lì)機(jī)制、利益分配協(xié)商機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控制度，其為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

1.虛擬確權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)整合

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的核心困境在于土地細(xì)碎化和分散化，鵝鎮(zhèn)也不例外。2008年以前，部分農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給中農(nóng)或老人，但是受限于地塊形態(tài)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不大，農(nóng)業(yè)以小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主[33]。為了解決土地細(xì)碎化及其導(dǎo)致的土地拋荒問(wèn)題，鵝鎮(zhèn)在上級(jí)政府的支持下，利用土地平整、土地整治和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等各類項(xiàng)目，對(duì)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的土地進(jìn)行大規(guī)模平整，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。在此基礎(chǔ)上，鵝鎮(zhèn)提出了“虛擬地塊、二次流轉(zhuǎn)”的新思路，進(jìn)行土地權(quán)利結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地整合?！疤摂M地塊”指的是土地虛擬確權(quán)，虛擬確權(quán)只確定土地面積和村民組地塊位置，不確定承包戶的土地位置。這意味著，在不改變農(nóng)戶承包面積的前提下，虛擬確權(quán)打破了農(nóng)戶與特定地塊的對(duì)應(yīng)關(guān)系，便于將個(gè)體農(nóng)戶手中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收回到村社集體，并由村社集體整體流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

農(nóng)村改革之所以能夠取得巨大成就，一個(gè)關(guān)鍵因素就在于始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制[34]。虛擬確權(quán)最大的意義在于，在堅(jiān)持集體土地所有制的前提下實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)利的分置，將集體土地所有權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地承包權(quán)分離，村民組繼續(xù)擁有土地所有權(quán)，組織起來(lái)的村社集體統(tǒng)合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，村民則保留土地承包權(quán)。換言之，在土地平整的基礎(chǔ)上通過(guò)虛擬確權(quán)去除個(gè)體小農(nóng)對(duì)固定地塊的權(quán)利，村社集體實(shí)現(xiàn)了土地再集體化，解決了土地細(xì)碎化和分散的問(wèn)題，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了客觀基礎(chǔ)。

2.經(jīng)營(yíng)主體篩選機(jī)制

村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式下，村民具有農(nóng)地流轉(zhuǎn)的自主性，可以自主選擇農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。一般而言，村民傾向于將土地流轉(zhuǎn)給村內(nèi)的中堅(jiān)農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)精英。中堅(jiān)農(nóng)民的收入來(lái)自村莊，他們通過(guò)在村務(wù)農(nóng)和尋找村內(nèi)的收入機(jī)會(huì)維持生活[35]。經(jīng)濟(jì)精英的收入主要來(lái)自村外，經(jīng)過(guò)多年的努力積累了較多的經(jīng)濟(jì)財(cái)富，想在年老時(shí)返鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)土地。中堅(jiān)農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)精英是嵌入村莊社會(huì)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，他們不僅十分了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律，而且對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)有著長(zhǎng)久穩(wěn)定的預(yù)期，能夠保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性。

村民傾向于將土地流轉(zhuǎn)給本村的中堅(jiān)農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)精英，但這并不意味著中堅(jiān)農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)精英一定能夠流轉(zhuǎn)到本村土地。2016年時(shí)，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的收益水平較高，不少村民想要流轉(zhuǎn)土地。然而村內(nèi)的耕地是有限的，村民需要對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行篩選。鵝鎮(zhèn)各村的普遍做法是，讓有意愿流轉(zhuǎn)土地的村民自己上門(mén)簽協(xié)議，村社集體根據(jù)其簽訂的合同流轉(zhuǎn)相應(yīng)面積的土地。那些在村莊中信用比較低、不務(wù)正業(yè)的村民，往往難以獲得農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，從而被剔除出去。通過(guò)賦予本村人優(yōu)先權(quán)和農(nóng)戶自主篩選，真正干事創(chuàng)業(yè)的村民成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

3.政策激勵(lì)機(jī)制

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，地方政府通過(guò)政策激勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。鵝鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策激勵(lì)主要表現(xiàn)為：其一，通過(guò)發(fā)放農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的形式限定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。鵝鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模達(dá)到100畝以上可以享受60-80元每畝的農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，流轉(zhuǎn)較大規(guī)模土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體還可以優(yōu)先享受農(nóng)地項(xiàng)目和各類農(nóng)業(yè)政策;其二，通過(guò)出臺(tái)相關(guān)農(nóng)業(yè)政策限定農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。2008年時(shí)地方政府限定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模為500畝以上，鼓勵(lì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。因?yàn)閷?shí)踐效果不理想，2016年時(shí)調(diào)整為200-300畝，鼓勵(lì)以夫妻經(jīng)營(yíng)為主的家庭農(nóng)場(chǎng)流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

地方政府通過(guò)政策激勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，解決了自發(fā)流轉(zhuǎn)狀態(tài)下農(nóng)地流轉(zhuǎn)率低、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小的問(wèn)題。在地方政府的政策激勵(lì)下大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)得以可能，農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率大大提高，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主流模式，家庭農(nóng)場(chǎng)成為主要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。這契合了本地的農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)。通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策激勵(lì)，地方政府可以實(shí)時(shí)掌握土地的使用和流轉(zhuǎn)情況，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、土地種植結(jié)構(gòu)等進(jìn)行調(diào)控，增強(qiáng)地方政府的農(nóng)業(yè)治理能力。此外，地方政府在推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)時(shí)建立了一套較為完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)則，有利于規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序。

4.利益分配協(xié)商機(jī)制

鵝鎮(zhèn)十余年的農(nóng)地流轉(zhuǎn)歷程中最為突出的問(wèn)題是土地收益分配矛盾，農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體因地租問(wèn)題展開(kāi)激烈博弈，嚴(yán)重破壞了農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序。村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式通過(guò)兩類機(jī)制設(shè)置避免了此類問(wèn)題：第一;農(nóng)地流轉(zhuǎn)的組織機(jī)制。在村社中介型土地流轉(zhuǎn)模式下，農(nóng)戶以村組為單位自愿自主流轉(zhuǎn)土地。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)掌握在村社集體手中，各村民組可以根據(jù)地塊條件、自然環(huán)境、水系和市場(chǎng)等因素與大戶商議地租價(jià)格從而形成區(qū)域化的級(jí)差地租，必要時(shí)也能夠和大戶開(kāi)展民主協(xié)商，確定一個(gè)農(nóng)民和大戶都比較滿意的地租價(jià)格，減少土地利益分配的矛盾;第二，彈性地租機(jī)制。鵝鎮(zhèn)在總結(jié)農(nóng)地流轉(zhuǎn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上建立了彈性的地租調(diào)節(jié)機(jī)制，村民和經(jīng)營(yíng)主體可以因價(jià)格波動(dòng)、偶發(fā)性的自然災(zāi)害等因素，召開(kāi)周期性的地租協(xié)商會(huì)議，村社集體作為協(xié)調(diào)者和組織者，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方低成本、高效地協(xié)商地租價(jià)格，確保村民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的利益都不受損。

在村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式下，村委會(huì)雖然不承擔(dān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體工作，但可以為村民提供各類服務(wù)，如核驗(yàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體資質(zhì)、測(cè)算農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的適度規(guī)模、維護(hù)村民的土地利益等。村委會(huì)也可以承擔(dān)協(xié)調(diào)者和見(jiàn)證者的角色，幫助解決農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體的矛盾糾紛而無(wú)須承擔(dān)主體責(zé)任和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

5.風(fēng)險(xiǎn)防控制度

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)主要有：農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體因經(jīng)營(yíng)不善而拖欠地租，甚至違反農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同“跑路”[17]。為應(yīng)對(duì)以上農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，鵝鎮(zhèn)建立了相對(duì)完善的風(fēng)險(xiǎn)防控制度。

首先是設(shè)立保證金制度。保證金是風(fēng)險(xiǎn)防控制度的重要組成部分。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體若想流轉(zhuǎn)土地，除了需要支付土地租金外，還必須繳納600元每畝的農(nóng)地流轉(zhuǎn)保證金。繳納的農(nóng)地流轉(zhuǎn)保證金由鵝鎮(zhèn)政府統(tǒng)一存放到銀行，其利息收益仍歸農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體所有。如果農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體毀約棄耕，這筆保證金就無(wú)法拿回。保證金的設(shè)立可以防止經(jīng)營(yíng)主體棄地而逃進(jìn)而損害小農(nóng)戶的利益，防范潛在的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。人性化的保證金管理也避免了經(jīng)營(yíng)主體利益受損，減輕了他們的經(jīng)營(yíng)壓力。

其次是建立產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。為規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行為，保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，鵝鎮(zhèn)所在的F縣成立產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，要求產(chǎn)權(quán)交易和土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)必須經(jīng)過(guò)該平臺(tái)審核。產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)可以實(shí)時(shí)掌握和監(jiān)督產(chǎn)權(quán)交易、土地流轉(zhuǎn)等行為，也可以對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行資格審查，預(yù)防潛在的土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)。

最后是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害的能力，防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)及其可能引發(fā)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)縣自2008年開(kāi)始就試點(diǎn)實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，全縣水稻投保面積超過(guò)8萬(wàn)畝。水稻投保金額為300元每畝，保費(fèi)按照5%收取，其中各級(jí)政府補(bǔ)貼80%，農(nóng)戶只需承擔(dān)20%，這在一定程度上降低了農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而降低了大戶毀約棄耕的風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，虛擬確權(quán)解決了農(nóng)地的來(lái)源問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)主體篩選機(jī)制解決了誰(shuí)來(lái)種田的問(wèn)題，政策激勵(lì)機(jī)制解決了土地如何經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，利益分配協(xié)商機(jī)制解決了農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛化解的問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)防控制度則有助于克服農(nóng)地流轉(zhuǎn)的諸多風(fēng)險(xiǎn)?；诖耍Z鎮(zhèn)形成了完整且有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度體系，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了制度基礎(chǔ)。

四、村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制

村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式為農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了制度基礎(chǔ)，其在實(shí)踐運(yùn)作中充分發(fā)揮了地方政府、村社集體和農(nóng)民的主體作用，形成“政府引導(dǎo)、村社組織、農(nóng)民自主參與”的實(shí)踐運(yùn)作機(jī)制，有效地推動(dòng)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)踐。

1.地方政府引導(dǎo)

2016年，鵝鎮(zhèn)改變大包大攬的行政風(fēng)格，退出農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的具體過(guò)程，更加注重完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)業(yè)政策，發(fā)揮“有限引導(dǎo)”的作用。地方政府的行政引導(dǎo)包括三種方式：土地整治中的資源輸入、土地產(chǎn)權(quán)整合中的制度供給以及土地流轉(zhuǎn)中的政策支持與風(fēng)險(xiǎn)疏導(dǎo)，在實(shí)踐中三種引導(dǎo)方式互為依托、相互關(guān)聯(lián)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了客觀條件。

土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前提是對(duì)細(xì)碎土地的整合，然而村莊內(nèi)部無(wú)法開(kāi)展土地細(xì)碎化治理。一方面是因?yàn)橥恋丶?xì)碎化治理的組織交易成本較高，村莊內(nèi)部很難達(dá)致高度統(tǒng)一的公共利益。另一方面則是因?yàn)榧幢阃ㄟ^(guò)土地互換等方式實(shí)現(xiàn)了地塊合并，但是土地合并后還需要打破田埂、平整地塊、修建機(jī)耕路和水系等配套設(shè)施，這些工作需要大量的資源投入，村莊內(nèi)部無(wú)力承擔(dān)這筆費(fèi)用。地方政府的資源輸入為治理土地細(xì)碎化問(wèn)題提供了資源基礎(chǔ)，可以推動(dòng)“小塊并大塊”的細(xì)碎化土地治理工作。

在上級(jí)政府的支持下，鵝鎮(zhèn)提出了“虛擬確權(quán)”的土地產(chǎn)權(quán)改革制度框架，但是“虛擬確權(quán)”的改革實(shí)踐由行政村牽頭完成，農(nóng)民自主參與。地方政府出臺(tái)土地虛擬確權(quán)的制度框架保證了土地產(chǎn)權(quán)改革的合法性，使得土地產(chǎn)權(quán)整合行為在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，避免了村民自主實(shí)踐可能引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)。行政村對(duì)土地進(jìn)行虛擬確權(quán)時(shí)，以小組為單位“確權(quán)確畝確四至”，但是對(duì)農(nóng)戶的土地“確權(quán)確畝不確四至”，農(nóng)戶只擁有虛擬地塊的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地虛擬確權(quán)后，鵝鎮(zhèn)政府引導(dǎo)村委會(huì)向村民頒發(fā)土地確權(quán)證書(shū)，以合約形式強(qiáng)化農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2016年后，地方政府退出農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的具體過(guò)程，更加注重健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，通過(guò)政策激勵(lì)和建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控制度的方式推動(dòng)農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。一方面，地方政府通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目等惠農(nóng)資源，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序，推動(dòng)適度規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。另一方面，地方政府通過(guò)積極建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控制度，比如引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體購(gòu)買(mǎi)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、設(shè)立保證金制度、建立產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)等，以此防范潛在的農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。

2.村社集體組織

在村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式下，地方政府退出農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程并將農(nóng)地流轉(zhuǎn)事宜交給村社集體，村民以村社集體為單位自主流轉(zhuǎn)土地。村社集體主要指的是村委會(huì)和村民組，其核心力量是村干部和小組長(zhǎng)。村社集體的作用體現(xiàn)在土地整合中的群眾動(dòng)員、土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)中的意見(jiàn)統(tǒng)合、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分配中的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌等多個(gè)方面。

土地整治后農(nóng)民的地塊位置發(fā)生變化，如何完成虛擬確權(quán)成為首要的問(wèn)題。為了做好虛擬確權(quán)的工作，需要村社集體進(jìn)行廣泛的群眾動(dòng)員。鵝鎮(zhèn)S村開(kāi)展虛擬確權(quán)工作時(shí)，村社集體首先將虛擬確權(quán)的工作方案以文件的形式下發(fā)村民，其后村組干部以村民組為單位，深入各個(gè)村民組分別召開(kāi)戶代表會(huì)議，廣泛聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)并向群眾解釋虛擬確權(quán)方案，統(tǒng)一村民思想。最后，村干部再次召開(kāi)村民組長(zhǎng)會(huì)議，確定各村民組土地的位置和面積，完成土地虛擬確權(quán)的工作。土地整合與地權(quán)統(tǒng)合的完成，意味著村莊內(nèi)部形成了高度統(tǒng)合的公共利益，基于高度統(tǒng)合的公共利益，村民的參與積極性能夠被很好地調(diào)動(dòng)起來(lái)。

土地產(chǎn)權(quán)整合工作完成后，村社集體面對(duì)的問(wèn)題是如何組織化流轉(zhuǎn)土地。小農(nóng)戶對(duì)接大戶的交易成本較高，需要村社集體作為中介推動(dòng)農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。在農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)過(guò)程中，村組干部積極聽(tīng)取村莊精英的意見(jiàn)，采取的方式是召開(kāi)村民骨干座談會(huì)，參與人員主要是村民組長(zhǎng)、黨員、村民代表、老干部和鄉(xiāng)賢等村莊精英。村莊精英往往能夠提出許多重要的問(wèn)題，比如預(yù)期的土地收益怎么分配，誰(shuí)來(lái)流轉(zhuǎn)土地，地租如何定價(jià)等一系列問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題，村莊精英可以提出建設(shè)性建議，這對(duì)村社集體統(tǒng)籌農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作具有重要的參考價(jià)值。

在村社集體的組織協(xié)調(diào)和農(nóng)民集體決策前提下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)基本能夠整合到村社集體，并由村社集體遵循村民的意見(jiàn)進(jìn)行合理配置。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置過(guò)程中，村社集體優(yōu)先保障村民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)于那些仍然想種田的部分村民，村社集體既要優(yōu)先保障他們的經(jīng)營(yíng)權(quán)，又要保障大田的完整性。村社集體的辦法是在靠近公路或者大田的周邊地帶劃出一部分土地，將這些土地分配給農(nóng)戶耕種。經(jīng)營(yíng)土地面積不足承包面積的農(nóng)戶獲得差額土地面積的租金，經(jīng)營(yíng)面積超過(guò)承包面積的農(nóng)戶需要繳納超出部分的土地租金。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整體流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村社集體采用抽簽和自主簽約的方式確定經(jīng)營(yíng)主體和承包面積。自主簽約的方式指的是，愿意承包土地的大戶自己找村民簽協(xié)議，大戶能夠拿到多少土地就承包多少土地，剩下的土地按照比例流轉(zhuǎn)給大戶。

3.農(nóng)戶自主參與

在政府引導(dǎo)、村社組織的背景下，農(nóng)民仍然具有土地流轉(zhuǎn)的自主性，自愿自主參與農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)，在土地流轉(zhuǎn)具體方案的協(xié)商、決策及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等方面發(fā)揮重要作用。

首先是土地虛擬確權(quán)方案的自主制定。土地整治后不可避免地出現(xiàn)了面積減少的情況，需要村民通過(guò)民主協(xié)商的方式確定土地分配方案。村社集體在吸收村民組長(zhǎng)、黨員等村莊精英的意見(jiàn)后，提出土地面積同增同減的分配方案，全體村民進(jìn)行表決。土地面積分配方案提出后村民的意見(jiàn)出現(xiàn)了分歧：1/3同意，1/3中立，1/3反對(duì)。村組干部通過(guò)分別召開(kāi)黨員會(huì)、村民組長(zhǎng)會(huì)、村民代表會(huì)、村民大會(huì)的方式統(tǒng)合村民意見(jiàn)，最終按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，順利通過(guò)了同增同減的土地面積分配方案。

其次是土地租金的自主協(xié)商。2016年以前，鵝鎮(zhèn)大部分村莊采取固定地租的方式，土地租金缺乏彈性。2016年以后由于種地成本升高、糧食價(jià)格回落，土地的利潤(rùn)空間急劇縮小，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體多次要求農(nóng)戶降低地租。土地是村民自愿經(jīng)由村社集體流轉(zhuǎn)給大戶的，如果大戶因地租過(guò)高而棄耕會(huì)直接影響農(nóng)民的切身利益。因此，為避免大戶拖欠地租甚至毀約棄耕，農(nóng)民需要積極地與大戶協(xié)商溝通，重新確定地租價(jià)格。農(nóng)民與大戶之間的協(xié)商屬于市場(chǎng)行為，二者既可以通過(guò)激烈博弈的方式確定地租價(jià)格，也可以通過(guò)彈性調(diào)節(jié)的方式實(shí)現(xiàn)彈性地租模式。以村民組為組織單位，村民和大戶可以就土地的位置、種植條件和交通條件等具體因素展開(kāi)協(xié)商或者博弈，最終確定一個(gè)雙方都滿意的、具有彈性的地租。

最后是土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的自我承擔(dān)。在村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)決策權(quán)在村民手中，大戶和小農(nóng)之間建立了公平的市場(chǎng)關(guān)系，并在市場(chǎng)條件下處理農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的各類問(wèn)題，共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的可能風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)分享農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的超額利潤(rùn)。村民和大戶都必須按照農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同行事，無(wú)法轉(zhuǎn)嫁主體責(zé)任。當(dāng)然，行政村可以提供相關(guān)服務(wù)，并作為利益矛盾的協(xié)調(diào)者和農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督者，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為中的可能性風(fēng)險(xiǎn)。

在村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式下，地方政府通過(guò)資源輸入、制度供給和政策激勵(lì)等形式，積極引導(dǎo)農(nóng)民有序流轉(zhuǎn)農(nóng)地，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)奠定良好的社會(huì)環(huán)境基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。村社集體發(fā)揮組織協(xié)調(diào)的職能，一方面自上而下地承接地方政府的制度供給，另一方面自下而上地統(tǒng)籌農(nóng)民的差異化意見(jiàn)，組織農(nóng)民合法、有序、高效地流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)而保障農(nóng)民的合法權(quán)益。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民通過(guò)民主協(xié)商和自主決策的方式確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體規(guī)則，農(nóng)民的自主性得到充分尊重。

五、村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的績(jī)效分析

作為一種誘致性制度變遷，村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度是在自發(fā)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)和政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上形成的，但是在制度特征和運(yùn)行機(jī)制上完全不同于這兩種農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。那么，村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)踐績(jī)效如何？基于鵝鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，本文認(rèn)為村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度在實(shí)踐過(guò)程中取得了較大成效。

1.農(nóng)戶的土地權(quán)益確定

土地虛擬確權(quán)將土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)利的“三權(quán)分置”，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步得到確認(rèn)。一方面，土地虛擬確權(quán)后，村社集體為農(nóng)民頒發(fā)了土地確權(quán)證書(shū)，以書(shū)面形式確定了農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)戶自主處置土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，既可以選擇自己經(jīng)營(yíng)土地，也可以選擇將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)由村社集體流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。鵝鎮(zhèn)的村社集體為充分保障農(nóng)戶的土地權(quán)益，在大田周邊劃出自耕功能區(qū)，將土地分配給愿意耕種的農(nóng)戶，并根據(jù)農(nóng)戶的承包面積確定是否繳納租金及其數(shù)額。另一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)戶直接與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合約，農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)正式合同的形式得到保障。

2008-2016年期間，地方政府通過(guò)行政村主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，行政村無(wú)形中成為了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和地租定價(jià)的單位。2016年以后，土地交由村民自主流轉(zhuǎn)，村社集體成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介。村社集體的功能不同于行政主導(dǎo)時(shí)期的村委會(huì)，其只是組織化的村民利益代表，不承擔(dān)任何行政性角色，能夠避免地方政府被動(dòng)卷入。村社集體作為組織中介時(shí)，村民與大戶簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)協(xié)議和確定地租價(jià)格就變得簡(jiǎn)單：第一，村民和大戶都必須按照農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同行事，無(wú)法轉(zhuǎn)嫁主體責(zé)任;第二，村民以村民組為單位組織起來(lái)與大戶對(duì)接，本身就帶有彈性化地租的色彩。各個(gè)村民組可以就土地位置、種植條件和交通條件等具體因素和大戶展開(kāi)協(xié)商，確定較為彈性的地租價(jià)格;第三，村民享有篩選農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利，為了保證自身的土地收益，他們更傾向于把土地流轉(zhuǎn)給本地村民。因?yàn)橄啾扔谕獾胤N田大戶，本地村民更加可靠，農(nóng)戶的土地收益更有保障。

2.村莊社會(huì)秩序保持穩(wěn)定

在村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式下，本村村民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)上享有優(yōu)先權(quán)。中堅(jiān)農(nóng)民重新獲得了大片土地，一些常年在外務(wù)工的經(jīng)濟(jì)精英也開(kāi)始回村流轉(zhuǎn)土地，村莊出現(xiàn)了大量以中堅(jiān)農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)精英為主體的家庭農(nóng)場(chǎng)。鵝鎮(zhèn)S村現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體19個(gè)，其中本地村民開(kāi)辦的家庭農(nóng)場(chǎng)占比80%以上，這些家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模大多在200畝左右，是比較符合家庭農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)能力的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。

本村人作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，對(duì)于村莊社會(huì)具有重要的意義。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量向外轉(zhuǎn)移，村莊空心化現(xiàn)象越發(fā)明顯，村莊社會(huì)的基本生產(chǎn)生活秩序難以維持。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)為村莊的中堅(jiān)力量提供了經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，他們能夠在村莊內(nèi)獲得收入，無(wú)需外出務(wù)工。中堅(jiān)農(nóng)民的留守和經(jīng)濟(jì)精英的回流使得村莊社會(huì)充滿活力[30]。作為內(nèi)生性的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，中堅(jiān)農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)精英與村莊保持著密切聯(lián)系，能夠?qū)Υ迩f形成正向反饋，推動(dòng)村莊社會(huì)發(fā)展，支持村莊公共事業(yè)。另一方面，中堅(jiān)農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)精英在村生產(chǎn)生活，有利于村莊治理工作的推進(jìn)。2016年以前，S村的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體基本是外地人或本地老板，他們與村莊關(guān)聯(lián)甚少，既不關(guān)心村莊治理事務(wù)也不與村民來(lái)往。2016年以后中堅(jiān)農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)精英成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，他們?cè)诩骖欈r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)積極參與村莊公共事務(wù)，對(duì)村莊治理產(chǎn)生了積極影響。

3.農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)良性發(fā)展

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)良性發(fā)展是村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的顯著績(jī)效。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)良性發(fā)展體現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以家庭農(nóng)場(chǎng)為主，經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度。鵝鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)面積基本在200-300畝，符合本地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。在早期，鵝鎮(zhèn)注重發(fā)展千畝以上的大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，因?yàn)橐?guī)模過(guò)大，勞動(dòng)監(jiān)工、土地管理等成為問(wèn)題，土地生產(chǎn)效率較低。2016年后鵝鎮(zhèn)調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，鼓勵(lì)適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，逐漸形成了以家庭農(nóng)場(chǎng)為主的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式，土地生產(chǎn)效率大大提高。

其次，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以本地人為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度嵌入村莊社會(huì)。2016年以前，鵝鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體大多為外村人，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與村莊社會(huì)高度脫嵌，農(nóng)業(yè)的溢出效應(yīng)較差。2016年時(shí)，具有土地流轉(zhuǎn)自主性的村民自愿將土地流轉(zhuǎn)給了本地村民。與此同時(shí)，地方政府出于保障本村村民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和保證土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性的考慮，鼓勵(lì)本地農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。基于此，本村人成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度嵌入村莊社會(huì)，土地收益基本流向了村莊內(nèi)部。經(jīng)營(yíng)主體獲得土地收益后，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，更新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，進(jìn)而推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。

最后，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平較高。土地平整和虛擬確權(quán)實(shí)現(xiàn)了土地“小塊并大塊”，為機(jī)械化生產(chǎn)方式的推廣奠定了基礎(chǔ)，大規(guī)模機(jī)械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為可能。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化需求推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的更新，這反過(guò)來(lái)又推動(dòng)著農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平持續(xù)提高。在鵝鎮(zhèn)，一個(gè)中年勞動(dòng)力就可以經(jīng)營(yíng)100-200畝土地，因?yàn)楦睾褪崭疃伎梢允褂么髾C(jī)械生產(chǎn)，打藥、播種和施肥等環(huán)節(jié)也可以使用無(wú)人機(jī)，勞動(dòng)力投入極少。

4.糧食安全得到保障

農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流引發(fā)了學(xué)界關(guān)于誰(shuí)來(lái)種田的討論。誰(shuí)來(lái)種田的問(wèn)題之所以重要，是因?yàn)榧Z食安全事關(guān)民生福祉，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。在中西部農(nóng)村，老人農(nóng)業(yè)和中堅(jiān)農(nóng)民一定程度上解決了誰(shuí)來(lái)種田的問(wèn)題[36]。在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出不同的情景。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村雖然面臨著勞動(dòng)力大量外流的困境，但是在實(shí)踐中發(fā)展出以農(nóng)地整體流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)為特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。鵝鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐表明，通過(guò)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，保障糧食安全。

自2008年以來(lái)，鵝鎮(zhèn)通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新已經(jīng)完成14 000畝耕地的平整工作，形成了“田成方、林成網(wǎng)、路相連、旱能灌、澇能排”的現(xiàn)代農(nóng)田格局，極大地改善了土地耕作條件，土地使用效率得以提高，土地拋荒問(wèn)題大為緩減。鵝鎮(zhèn)通過(guò)“虛擬地塊、二次流轉(zhuǎn)”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展思路，將平整后的現(xiàn)代農(nóng)田整合流轉(zhuǎn)給以家庭農(nóng)場(chǎng)為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，并給予相應(yīng)的政策激勵(lì)，鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體種植糧食作物。這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體基本來(lái)自村莊內(nèi)部，對(duì)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)期，有利于保證糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性。不僅如此，這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體深諳農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律，還善于應(yīng)用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，技術(shù)種田、科學(xué)種田成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的核心，土地生產(chǎn)效率大幅提高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鵝鎮(zhèn)土地的畝產(chǎn)能夠達(dá)到1 200-1 300斤，且土地使用效率較高，糧食安全得到了切實(shí)保障。

六、結(jié)論與啟示

農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新不僅僅是土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新和市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)新，更是在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的系統(tǒng)性、整體性制度設(shè)置和農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新。本文通過(guò)對(duì)鵝鎮(zhèn)村社中介型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的考察，重點(diǎn)討論的問(wèn)題是：農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新需要具備哪些制度條件，其在實(shí)踐中以怎樣的方式運(yùn)作，從而既能保障農(nóng)戶和村莊社會(huì)的利益，又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)而保障糧食安全。通過(guò)梳理鵝鎮(zhèn)十年來(lái)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)歷程，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式經(jīng)歷了從自發(fā)型土地流轉(zhuǎn)模式到行政主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式，再到村社中介型土地流轉(zhuǎn)模式的轉(zhuǎn)變。農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的轉(zhuǎn)變過(guò)程也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度不斷創(chuàng)新的過(guò)程，最終形成了有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。

從鵝鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新關(guān)鍵在于形成土地產(chǎn)權(quán)整合、政策激勵(lì)、經(jīng)營(yíng)主體篩選、利益分配協(xié)商和風(fēng)險(xiǎn)防控等機(jī)制在內(nèi)的系統(tǒng)性農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度安排。農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)踐運(yùn)作需遵循“政府引導(dǎo)、村社組織、農(nóng)民自主參與”的基本路徑，地方政府既要發(fā)揮引導(dǎo)作用，又要賦權(quán)村社集體，調(diào)動(dòng)村社集體的組織能力，激發(fā)廣大群眾的自主參與積極性，充分發(fā)揮村民自治的作用，以此實(shí)現(xiàn)較高的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度績(jī)效。

鵝鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新是行政引導(dǎo)、村社組織、農(nóng)民自主參與等多元主體共同實(shí)踐的結(jié)果，單向度的行政主導(dǎo)方式無(wú)法建立有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。因此，政府應(yīng)當(dāng)正視自己的角色，在土地流轉(zhuǎn)制度中發(fā)揮應(yīng)有的作用，推動(dòng)有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新：一方面，政府必須通過(guò)農(nóng)業(yè)政策、行政指導(dǎo)等方式推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的完善和良性農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，政府應(yīng)避免過(guò)度卷入農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)過(guò)程，防止農(nóng)業(yè)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韱?wèn)題。應(yīng)當(dāng)把土地組織化流轉(zhuǎn)的權(quán)力下放到村社集體，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與積極性，激發(fā)村莊內(nèi)部的農(nóng)地流轉(zhuǎn)活力和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)活力，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

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（責(zé)任編輯：王勤美）

收稿日期：2021-03-10

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興背景下資本下鄉(xiāng)與村莊共贏機(jī)制研究”（20CSH050）。

作者簡(jiǎn)介：梁 偉，男，甘肅慶陽(yáng)人，武漢大學(xué)博士研究生。研究方向：基層治理和農(nóng)村社會(huì)學(xué)。