“上墻”與“落地”：國家治理視角下村規(guī)民約的現(xiàn)實困境與優(yōu)化策略

孫笑非 張亞鵬

摘 要：推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，構(gòu)建以村規(guī)民約為主體的自治規(guī)則體系是一條重要路徑。作為一種制度性社會資本，村規(guī)民約融鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性、道德理性與契約精神于一體，在鄉(xiāng)村社會發(fā)揮著“柔性治理”的重要功用。當(dāng)前市場化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷加速和鄉(xiāng)土秩序重構(gòu)的加快，使村規(guī)民約在實踐過程中存在權(quán)威性薄弱、公信力較低、參與度有待提高等結(jié)構(gòu)性困境?；诖?，需要根據(jù)國家權(quán)力和鄉(xiāng)土社會對村規(guī)民約的不同定位，實現(xiàn)村規(guī)民約價值功能與鄉(xiāng)村自治效能的互動轉(zhuǎn)化，以推動形成依法立約、以約治村的良性循環(huán)格局。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;村規(guī)民約;治理有效;“以約治村”

中圖分類號：C911

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-5099（2021）03-0079-08

鄉(xiāng)村是“中國共產(chǎn)黨執(zhí)政大廈的地基”[1]，鄉(xiāng)村治理效能的提升事關(guān)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的總體水平?！包h的十九大”報告提出的“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，是鄉(xiāng)村建設(shè)的總方針，也是推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本指南。鄉(xiāng)村振興是資源整合與秩序重構(gòu)的系統(tǒng)過程，其中，鄉(xiāng)風(fēng)文明與治理有效構(gòu)成這一戰(zhàn)略的主要內(nèi)容。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的時代背景下，鄉(xiāng)村治理規(guī)則的改進(jìn)與提升是保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要支撐。

20世紀(jì)80年代興起的村民自治運(yùn)動，試圖通過設(shè)立村民自治機(jī)構(gòu)——村民委員會，推動實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。村民自治的目標(biāo)是建立一種能夠保障農(nóng)村自治性空間及其成長的體系框架，確保村民在村級治理中的相對自主性。村民管理內(nèi)部事務(wù)時需要依據(jù)相應(yīng)的規(guī)則，村規(guī)民約和村民自治章程便是有關(guān)規(guī)則的集中體現(xiàn)，旨在將國家法治精神轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)性規(guī)范，并對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行有效的制度整合。這是因為基于國家法律的統(tǒng)一而實現(xiàn)的制度整合有限度，家法族規(guī)、風(fēng)俗習(xí)慣、行業(yè)規(guī)范等非正式制度在廣大農(nóng)村扮演著重要角色，需要尋求介于法律與道德之間的村民自治規(guī)范，以期上合“國法”，下合“民意”?！盎橐?guī)”便是國家權(quán)力對村規(guī)民約的基本定義，國家希冀通過村規(guī)民約的制訂，為法律在農(nóng)村地區(qū)的作用發(fā)揮開辟切實可行的途徑。[2]

然而，長期受制于政府主導(dǎo)型治理模式，村級治理面臨“弱化和虛化”[3]“半行政化”[4]“靈活性缺失”[5]等困境，存在正式制度與非正式制度沖突、自我整合及集體行動能力弱化、村級治理資源相對匱乏、治理成效有待提高的問題。鑒于村民委員會是國家普遍設(shè)立而非鄉(xiāng)村自我生長的產(chǎn)物，村規(guī)民約體現(xiàn)的國家要素往往大于自治要素，進(jìn)而遭遇“上了墻卻落不了地”的尷尬，即內(nèi)容不斷規(guī)范，但懸置化、虛空化嚴(yán)重，有效度、契合度存疑，反映出村級規(guī)則合法性與有效性不協(xié)調(diào)不對等的深層次問題。有鑒于此，本文從“國家—鄉(xiāng)村”的關(guān)系入手，通過剖析村規(guī)民約的結(jié)構(gòu)性短板，探討村級規(guī)則內(nèi)容形式與治理效能相一致的實現(xiàn)路徑，并對未來的推進(jìn)策略進(jìn)行思考。

一、村規(guī)民約：鄉(xiāng)村振興的規(guī)則指引

村規(guī)民約是基層治理的制度載體，涉及生產(chǎn)生活、倫理教化、秩序維護(hù)、資源共享等內(nèi)容，對維護(hù)基層民主、化解矛盾糾紛、推動移風(fēng)易俗具有積極意義，是推動鄉(xiāng)村振興的重要制度內(nèi)核。

1.保障村民自治，助推有效治理

鄉(xiāng)村治理的根本動力來自村民主體作用的發(fā)揮。作為確認(rèn)村民資格的重要機(jī)制之一，村規(guī)民約對集體資源和社會福利分配作出的明確規(guī)定，為村民獲得集體收益、社會福利提供了根本保證。其中，對土地調(diào)整年限、村集體機(jī)動地收入開支、村莊內(nèi)部公共品分配等事項的說明，保障了村民的根本利益;有關(guān)贍養(yǎng)老人、教育子女的規(guī)定，是對父慈子孝、男女平等的肯定與弘揚(yáng)，為個人權(quán)利在家庭內(nèi)部的實現(xiàn)給予了制度支持;關(guān)于村委選舉、民主管理、信息公開等方面的內(nèi)容，保障了村民在村委選舉中的自主權(quán)、村務(wù)管理中的參與權(quán)、村務(wù)公開中的知情權(quán)，為基層民主自治提供了有效的監(jiān)督機(jī)制。浙江杭州千島湖鎮(zhèn)進(jìn)賢村村規(guī)民約規(guī)定：“村民對村民委員會和村民委員會組成人員，有提出批評和建議的權(quán)利，對于村民委員會和村民委員會組成人員的違法失職行為，有向相關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害”。公共性規(guī)則給予村民某種可以依賴的客觀性依據(jù)，為整個社區(qū)建構(gòu)出兜底性的風(fēng)險化解安全網(wǎng)，從而能夠降低因暗箱操作而導(dǎo)致的潛在危害，提高村級治理的規(guī)范性和透明度。村規(guī)民約也是推進(jìn)農(nóng)村公共性重建的有力舉措，村級組織可以借此對村民最關(guān)心、最迫切的問題“大家議、大家管”，通過共商共議達(dá)成普遍共識，在維護(hù)群眾權(quán)益的同時，可以激活村社集體的主動性。

2.調(diào)處民間糾紛，填補(bǔ)法律遺缺

村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗的歷史總結(jié)，也是國家法律的生成基礎(chǔ)。“國家法在任何社會里都不是唯一的和全部的法律，無論其作用多么重要，它們只能是整個法律秩序的一個部分，在國家法之外、之下，還有各種各樣其他類型的法律，它們不但填補(bǔ)國家法遺留的空隙，甚至構(gòu)成國家法的基礎(chǔ)”。[6]現(xiàn)行針對農(nóng)村制定的法律法規(guī)存在原則性強(qiáng)、實際操作性弱的問題，諸如農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬、土地征收賠償?shù)葐栴}還屬于法制體系中的盲點(diǎn)。面對法律空隙和規(guī)范漏洞，村規(guī)民約能夠及時有效地提出調(diào)整策略和實施舉措，對國家法沒有涉及但與村民生活密切相關(guān)的事項進(jìn)行規(guī)制，及時彌補(bǔ)國家法的缺位。對于國家法涵蓋的內(nèi)容，村規(guī)民約可以結(jié)合村域?qū)嶋H將其地方化、具體化，以柔性化、人性化的變通處理村落內(nèi)部問題，更為符合村民的思維方式和處事原則。村落居民追求公平正義是以倫理為標(biāo)準(zhǔn)的，按照情、理、法的邏輯順序處理矛盾，傾向于內(nèi)部化解而不是訴諸法律，傾向于關(guān)系修復(fù)而不是依法賠償。根據(jù)2017年度民政部社會福利與社會進(jìn)步研究所“社區(qū)治理動態(tài)監(jiān)測平臺及深度觀察點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項目”大規(guī)模抽樣問卷調(diào)查，農(nóng)村居民主要通過內(nèi)部途徑化解矛盾，比如找村委會解決（76.3%）、找熟人調(diào)解（26%）、找家族或宗族年長者（13.0%），找政府部門解決的只占27.5%，走法律途徑的更少（13.7%）[7]。調(diào)解的依據(jù)便是源自生活、長久沿襲的民間慣習(xí)、家法族規(guī)和村規(guī)民約，它們在家族矛盾、小微糾紛等問題的處理上優(yōu)勢明顯，能夠有效地定分止?fàn)帯⑵胶庑枰?/p>

3.傳承良善文化，建設(shè)文明新風(fēng)

村規(guī)民約是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的批判繼承與發(fā)展，是基層自治規(guī)范在不同時期的文化版本。傳統(tǒng)鄉(xiāng)約源于特定區(qū)域的民眾協(xié)調(diào)家庭、宗族乃至各成員之間關(guān)系的需要，是在宗族長老、地方鄉(xiāng)紳主持下，由鄉(xiāng)民合意或會眾議約自主制定的內(nèi)部行為規(guī)范，曾以“德業(yè)相勸、過失相規(guī)、禮俗相交、患難相恤”的契約精神，規(guī)定了鄉(xiāng)黨鄰里之間的基本準(zhǔn)則，在教化民風(fēng)、遵制守常和維護(hù)秩序上發(fā)揮了不可替代的重要作用。千百年來，儒家文化倡導(dǎo)的崇德尚義、中庸和合、父義母慈、兄友弟恭等傳統(tǒng)美德通過鄉(xiāng)規(guī)民約代代相傳，成為教育村民、滋養(yǎng)鄉(xiāng)村的重要文化資源，為鄉(xiāng)村德治提供了倫理標(biāo)準(zhǔn)和文化積淀。在繼承傳統(tǒng)鄉(xiāng)約文化的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代社會的村規(guī)民約擔(dān)負(fù)起推進(jìn)社會主義核心價值觀在農(nóng)村落實落細(xì)的重要使命，是新時代鄉(xiāng)村基層弘揚(yáng)正氣、春風(fēng)化雨的價值支撐，既有倫理教化的作用，也有行為約束的功能。比如，湖北省松滋市三堰淌村把勤儉節(jié)約、新事新辦寫進(jìn)村規(guī)民約，對紅白喜事列出嚴(yán)規(guī)，有效革除了大操大辦、鋪張浪費(fèi)的陋習(xí);云南省勐臘縣曼崗村把尊老敬老、愛老助老納入村規(guī)民約，對老人的生活照料、精神慰藉作出規(guī)定，并對子女贍養(yǎng)情況進(jìn)行量化評分，提高了村民踐行孝道的責(zé)任感;北京市順義區(qū)楊家營村納入志愿服務(wù)、公益活動等現(xiàn)代理念，鼓勵村民參與捐款捐物、陪伴孤寡老人等活動，將公益服務(wù)積分與低保評定、文明表彰相掛鉤，呼吁村民投身公益事業(yè)。村規(guī)民約以其自主性和公共性，將社會公德、家庭倫理、鄉(xiāng)風(fēng)民俗等要素納入其中，不斷強(qiáng)化著村民的規(guī)則意識、程序意識和法治意識，利于公序良俗的形成。

二、“上了墻卻落不了地”：國家力量推動下村規(guī)民約的結(jié)構(gòu)性短板

2018年12月，《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》的出臺，明確提出“2020年全國所有村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務(wù)實管用的村規(guī)民約、居民公約，推動健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會治理機(jī)制”的工作目標(biāo)。在國家政策的有力推動下，村規(guī)民約的制訂工作在農(nóng)村地區(qū)全面推進(jìn)，在基層治理中的重要意義不斷凸顯。然而，村規(guī)民約的建設(shè)實踐不可避免地顯露出“形式理性化”特點(diǎn)，即內(nèi)容日益合理合法，治理效能有待提升，容易引發(fā)自治規(guī)范“虛置”[8]“建構(gòu)性脫嵌”[9]及鄉(xiāng)村“多元規(guī)則沖突”[10]等問題。

1.行政本位導(dǎo)致民眾參與度較低

盡管國家和地方出臺的政策文件強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)民主、統(tǒng)一協(xié)商、廣泛參與，但自上而下的統(tǒng)一部署和集中推進(jìn)，反而使一些地方政府將村規(guī)民約視作一種行政任務(wù)，在推進(jìn)過程中帶有明顯的行政動員性，而本應(yīng)是制訂主體的村民卻“袖手旁觀”。根據(jù)民政部“社區(qū)治理動態(tài)監(jiān)測平臺及深度觀察點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項目”調(diào)查結(jié)果（圖1），2017年，該項目收集的城鄉(xiāng)居民參與社區(qū)治理樣本共4 907個，共覆蓋28個省、自治區(qū)、直轄市，只有41.6%的農(nóng)村社區(qū)將村規(guī)民約的制定列為社區(qū)協(xié)商活動內(nèi)容，28.2%的城市社區(qū)將規(guī)章制定作為社區(qū)協(xié)商的主題。單從農(nóng)村社區(qū)情況看，對于村規(guī)民約制定問題的重視程度遠(yuǎn)低于公共環(huán)境衛(wèi)生整治（67.1%）、公共設(shè)施建設(shè)（59.6%）、村委會選舉（57.8%）、村莊規(guī)劃與發(fā)展（51.6%）及治安問題（49.1%）。村民較為重視社區(qū)建設(shè)類項目的協(xié)商，但對制度類、服務(wù)類和監(jiān)督類議題關(guān)注不高，參與公約制定的意識普遍不強(qiáng)。

究其原因，行政力量在村規(guī)民約中的“搶鏡”，使村委會和基層政府成為此項工作的推進(jìn)主體。在國家出臺的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》中，規(guī)范日常行為、維護(hù)公共秩序、保障群眾權(quán)益、調(diào)解群眾糾紛、引導(dǎo)民風(fēng)民俗等五方面被列為村規(guī)民約的重要內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)村規(guī)民約要堅持問題導(dǎo)向，做到務(wù)實管用。但在執(zhí)行過程中，一些地方的政府部門為突出自身工作成績，把上級對部門的要求移植到村規(guī)民約中，導(dǎo)致其內(nèi)容與村民生活的銜接程度低，部門化、繁冗化傾向明顯;還有的村規(guī)民約多達(dá)百余條、上千字，占據(jù)村莊會議室、宣傳墻的整個墻面，內(nèi)容涉及各類條線部門要求及注意事項，讓村民無所適從。

其次，大量農(nóng)村人口外流，降低了規(guī)則制訂的必要性。村民向城市的不斷流動，使農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡，“空心化”問題嚴(yán)重，在地村民多為老弱婦孺，對于村級公共事務(wù)普遍缺乏參與的熱情和能力，難以承擔(dān)制訂村規(guī)民約的職責(zé)。農(nóng)村青壯年的“脫域”以及高素質(zhì)人才的“離土又離鄉(xiāng)”，限制了他們在組織協(xié)調(diào)、遵規(guī)守約方面的角色發(fā)揮，同樣對村規(guī)民約的施行造成不利影響。

再次，基層薄弱的組織網(wǎng)絡(luò)削減了村規(guī)民約的權(quán)威基礎(chǔ)。經(jīng)過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，農(nóng)村的生產(chǎn)單位由社隊轉(zhuǎn)向家庭，農(nóng)戶由集中走向分散，在新中國前三十年被高度“組織起來”的小農(nóng)面臨重返“一盤散沙”的危機(jī)。尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國家通過惠農(nóng)補(bǔ)貼和扶貧項目直接向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，弱化了村級組織在資源輸送和農(nóng)村公共品供給中發(fā)揮的作用，再加上村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村“兩工”的取消，村級自有資金減少，村級組織的動員能力弱化，作為自治規(guī)范的村規(guī)民約，在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)威性必然受到挑戰(zhàn)。

2.內(nèi)容離地致使群眾認(rèn)同度不足

與村民日常生活的內(nèi)在相通是村規(guī)民約嵌入鄉(xiāng)村社會的前提。但在實踐中，村規(guī)民約的內(nèi)容大多涉及上級政府要求、社區(qū)注意事項、基本社會公德等，未能直面真實的鄉(xiāng)土生活和村民利益結(jié)構(gòu)，缺乏針對性和實操性。

重義務(wù)輕權(quán)利。村民是建章立制的主體，享有村級管理的“立法權(quán)”。但一些地方的村規(guī)民約偏重規(guī)定村民的義務(wù)而沒有明確村民的權(quán)利，有管理村民的規(guī)定卻沒有約束干部的條款，忽視了公共需求、公平正義、公眾滿意等價值理性，容易遭到村民的反感甚至反抗。

重處罰輕教育。由于國家法和民間法權(quán)力關(guān)系的不對等，作為非正式制度的村規(guī)民約，其內(nèi)在合法性需要依靠正式制度的相關(guān)規(guī)定獲得。如此形成的村規(guī)民約容易成為國家法權(quán)在基層社會的解釋注腳，剛性有余而柔性不足，禁止性規(guī)范多而倡導(dǎo)性條款少，經(jīng)常采取罰款、取消福利優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)制裁措施，較少運(yùn)用規(guī)勸、說服、教育的方式，缺少了作為社會契約應(yīng)有的平等、寬容精神，既不利于正向引導(dǎo)、培育村民的自律意識，也不利于通過溝通協(xié)商化解內(nèi)部糾紛，更有可能因違法的罰款規(guī)定而影響其效力。

與現(xiàn)行法律沖突。目前，村規(guī)民約引發(fā)的法律糾紛主要集中在村民資格認(rèn)定、宅基地使用、集體收益分配等領(lǐng)域。受“出嫁女不分紅”“外來戶不分地”“上門女婿不落戶”等封建思想影響，外嫁女、離異女、雙女戶等女性群體，空掛戶、入伍戶、服刑戶等戶籍差異人群，以及外來戶、超計劃生育戶、收養(yǎng)子女戶等特殊群體的權(quán)利時常受到侵犯。尤其是在土地資源緊缺、人地矛盾突出的地方，多數(shù)村民為擁有更多可分配的利益，采取村民大會或村民代表會議表決的方式，在村規(guī)民約中規(guī)定特殊群體不享有村集體組織的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。譬如，2009年江蘇省婦聯(lián)在全國范圍征集的173份村規(guī)民約，均沒有對女性平等獲得土地權(quán)益做出明確說明，個別村莊甚至規(guī)定，“男方到女方落戶的，女方有兄弟的不予落戶，有姐妹無兄弟的允許落戶一人”“兄弟可以自然分戶”“女兒不符合招婿條件”[11];2014年全國縣以上婦聯(lián)受理的7 292件次關(guān)于農(nóng)村婦女土地權(quán)益信訪事項中，反映因村規(guī)民約限制不能平等享受征地補(bǔ)償和集體收益分配的就占到了一半[12]。這與我國憲法、法律所倡導(dǎo)的男女權(quán)利平等原則背道而馳，嚴(yán)重?fù)p害了村規(guī)民約的地方權(quán)威。

3.程序背離誘發(fā)公信力不強(qiáng)

《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》指出，制定或修訂村規(guī)民約應(yīng)遵循征集民意、擬定草案、提請審核、審議表決、備案公布等程序，但實踐操作層面卻存在主體不明確、程序不完備、審查不到位等方面問題。

制定主體上，根據(jù)《村民委員會組織法》第二十七條，“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”，但實踐中往往出于責(zé)任落實和管理便利的原因，村規(guī)民約的制定主體被村委會、村民代表大會、村黨支部會議取而代之。村民與干部之間的信息不對稱，使基層政府和村級組織容易操縱和控制“合約”過程。如此形成的村規(guī)民約，村民更多的是作為被約束的對象而非自治的主體，自然缺乏主動遵守的意愿。

制定程序上，有的地方為加快公約制定，搞閉門造車，既沒有組織村民廣泛參與，也未能按程序完成審核備案，導(dǎo)致千村一面、千篇一律;有的地方盡管按照既定程序進(jìn)行，但也只是走馬觀花、蜻蜓點(diǎn)水，缺少必要的廣泛協(xié)商和深入討論。

審查備案上，《村民委員會組織法》雖然規(guī)定村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府備案，但沒有賦予有關(guān)部門對其合法性予以審查的義務(wù)。受限于責(zé)任機(jī)制的缺漏和司法能力的薄弱，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以履行應(yīng)有職責(zé)，以致審查流于形式，難以及時糾偏。

4.監(jiān)督缺位造成約束力式微

面對日趨多元的利益訴求和價值取向，傳統(tǒng)意義上“鄉(xiāng)人相約，勉為小善”、以積善成德為行動目標(biāo)的村規(guī)民約，在基層治理中的道德感召力和約束力日漸式微。

一方面，日常輿論監(jiān)督弱化。村規(guī)民約的執(zhí)行主要依靠村民的協(xié)商自覺、輿論壓力以及物質(zhì)懲戒，其背后的支撐實際是一種“社會集體意識”[13]，與國家法律法規(guī)相比缺少剛性約束，這種以關(guān)系和人情為基礎(chǔ)的社會規(guī)范，在傳統(tǒng)觀念有所弱化的當(dāng)代農(nóng)村，必然出現(xiàn)執(zhí)行效力上的延遲。

另一方面，侵權(quán)救濟(jì)渠道缺失。“無救濟(jì)則無權(quán)利”，司法救濟(jì)、行政救濟(jì)都是不可或缺的權(quán)利保護(hù)手段?！洞迕裎瘑T會組織法》第三十六條規(guī)定，“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任”。然而，由于村規(guī)民約的制定主體是村民會議，而不是村民委員會，被侵權(quán)村民難以通過司法途徑獲得救濟(jì)。再加上多數(shù)村規(guī)民約未載明申訴和復(fù)議程序，當(dāng)村規(guī)民約侵害村民權(quán)益時，村民僅能尋求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作出責(zé)令改正”的行政救濟(jì)。侵權(quán)救濟(jì)渠道的缺失，使其難以及時有效地得到糾正。

三、村規(guī)民約“上墻”與“落地”相一致的實現(xiàn)路徑

如何有效扭轉(zhuǎn)國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會的單向度滲透，在威權(quán)治理模式與剛性制度框架下探索鄉(xiāng)村治理的自治空間，是新時代基層治理的主要命題。[14]村規(guī)民約作為本土性自治資源，其中蘊(yùn)含的柔性治理是它不同于國家法律法規(guī)的突出特征，也是化解鄉(xiāng)土社會矛盾、維護(hù)有序運(yùn)行的關(guān)鍵。實現(xiàn)“上墻”與“落地”的統(tǒng)一，即內(nèi)容合法性與治理有效性的協(xié)調(diào)一致，必須充分發(fā)揮村規(guī)民約的柔性特質(zhì)，從參與主體、話語表述、協(xié)商機(jī)制、監(jiān)督模式四方面尋求效能提升的優(yōu)化策略。

1.強(qiáng)化民主協(xié)商，構(gòu)建多元參與的鄉(xiāng)村治理格局

鄉(xiāng)村公共規(guī)則是基于多元主體話語充分博弈的結(jié)果，而基層政府的話語霸權(quán)和農(nóng)村精英的決策壟斷，導(dǎo)致多元主體博弈結(jié)構(gòu)的失衡[15]，極易壓制普通村民利益訴求的表達(dá)。針對村民參與意愿不足的問題，應(yīng)在村規(guī)民約工作中創(chuàng)新參與方式，暢通意見反饋渠道，推進(jìn)多元協(xié)調(diào)共治。

一是發(fā)揮黨員帶頭示范作用，推行黨員帶群眾的“1+1+N”的公約協(xié)商模式。即1名黨員、1名村民代表定點(diǎn)聯(lián)系若干戶村民，負(fù)責(zé)群眾意見的征集、村約宣講及問題反饋，以此為主線建構(gòu)相對平等的對話空間，實現(xiàn)普通村民對公共事務(wù)的自主參與。二是立足村域?qū)嵺`，注重內(nèi)生因素與外生因素的有機(jī)結(jié)合。積極擴(kuò)大村落組織參與村級事務(wù)的廣度和深度，協(xié)同推進(jìn)自治組織與社會組織發(fā)展壯大，同時吸納外來人口、投資者、基金會等社區(qū)外部主體的參與，以形成新的監(jiān)督力量。比如，浙江桐廬白云村邀請外來投資者和旅游休閑人士參與村規(guī)民約工作，在內(nèi)容上納入垃圾分類、環(huán)境入股、旅游接待等條款，成立包括外來人員在內(nèi)的道德評判團(tuán)和新鄉(xiāng)賢理事會，共同監(jiān)督公約的具體執(zhí)行。鑒于遵規(guī)守約與個人誠信掛鉤，決定著個人獲取經(jīng)濟(jì)資源的難易，村民主動履約，積極參與鄉(xiāng)村治理。三是拓展信息化參與渠道，搭建務(wù)實管用的訴求表達(dá)平臺。積極采用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”“社區(qū)政務(wù)懇談會”等形式，使村民不論身處何地，能夠借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)參與公約制定、行為評判及公共事務(wù)討論，在此過程中逐漸養(yǎng)成理性討論問題的習(xí)慣，在共同參與中學(xué)會討價還價、談判妥協(xié)。由此引導(dǎo)基層民主從以“主體”為核心逐漸轉(zhuǎn)向以“主體間性”為核心，即從原先強(qiáng)調(diào)主體性及個人財產(chǎn)、利益、尊嚴(yán)不受侵犯，轉(zhuǎn)向基于交往理性的平等協(xié)商與對話，使村民在公共事項決策中獲得存在感和榮辱感。

2.關(guān)注村民福祉，增加法禮兼容的柔性話語表述

村民需求得到滿足是其認(rèn)同遵守村規(guī)民約的第一動力[16]，村規(guī)民約的形式合法性依靠法律法規(guī)，內(nèi)容合法性則取決于與村民福祉的關(guān)聯(lián)度。村規(guī)民約應(yīng)回歸村民的日常生活世界，根據(jù)村落居民的公共服務(wù)需要和利益關(guān)切，同時圍繞集體資產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會公益等公共問題，將個人私利與公共利益緊密結(jié)合起來，更好地回應(yīng)民眾對美好生活的期待。

村規(guī)民約的話語表述應(yīng)由行政命令轉(zhuǎn)向建議號召、由法制章程變?yōu)楣餐s定。從社會網(wǎng)絡(luò)的角度來看，家法族規(guī)、村規(guī)民約、地方慣習(xí)等民間法建構(gòu)出一種“社會潛網(wǎng)”[17]，基于共同的道德觀念和地方知識將社會成員關(guān)聯(lián)到一起。公約精神、互惠觀念和社會交往原則的契合，將個人深深嵌入到地方規(guī)則體系，個人如同網(wǎng)絡(luò)上的“節(jié)點(diǎn)”，出于其他資源交換的需要，自愿接受自治規(guī)范的潛在規(guī)訓(xùn)與懲罰。有鑒于此，村規(guī)民約應(yīng)遵從鄉(xiāng)土社會的運(yùn)作邏輯，將剛性要求改為柔性話語，加入提倡性、鼓勵性條款和正面的、善意的內(nèi)容，將實際執(zhí)行力由外在督促轉(zhuǎn)化為行為自覺。

3.強(qiáng)化程序正義，形成有效的制定執(zhí)行機(jī)制

村規(guī)民約的合法制定主體是村民自治組織體系中的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——村民會議，應(yīng)明晰村委會、村民代表會議、村民會議的責(zé)權(quán)邊界，自覺維護(hù)村民會議在村規(guī)民約制定和修訂中的主體地位。村民會議一般分為兩種形式，一是本村過半數(shù)的十八周歲以上村民參加，二是本村三分之二以上的戶的代表參加。對于當(dāng)下農(nóng)村社區(qū)，無論是線下討論還是線上表決，家戶代表參會相較全體村民參與更易實現(xiàn)、更能集中民意，因而，提高家戶代表參與村規(guī)民約工作的積極性和責(zé)任感十分必要。

制定程序上，注重村民自治與民主協(xié)商要素的植入，關(guān)注社區(qū)內(nèi)不同群體的多元服務(wù)需求，切實反映村域特色和群眾需要，切忌依葫蘆畫瓢、復(fù)制粘貼式規(guī)劃。鼓勵根據(jù)村落實際，細(xì)化優(yōu)化制定程序，如北京順義的“三下三上”、四川中江的“三上三下”、江蘇太倉“板凳提議—檐前商議—鄉(xiāng)鎮(zhèn)審議—圓桌決議”模式，通過征求村民意見、召開村兩委聯(lián)席會議、召開村民代表會議等方式反復(fù)修訂，確保村規(guī)民約“立得住”。

備案審查上，積極構(gòu)建以村法律顧問為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所、區(qū)法制辦或司法局為輔的合法性審查體系?？梢越柚耙淮逡环深檰枴闭呒訌?qiáng)對村規(guī)民約的指導(dǎo)，通過政府購買、公益服務(wù)、村民聘請等方式，定期組織律師、基層法律服務(wù)工作者進(jìn)村入戶，免費(fèi)協(xié)助制定村規(guī)民約、規(guī)章制度、法律文書;也可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派員召開村規(guī)民約的法律評審會，由法律顧問當(dāng)場指導(dǎo)、答疑。針對村規(guī)民約侵犯村民權(quán)益的問題，必須拓寬村規(guī)侵權(quán)救濟(jì)渠道，從村民自治權(quán)的性質(zhì)、訴訟主體的確定等方面入手，建立有效的司法救濟(jì)機(jī)制，明確規(guī)定權(quán)利受侵害的村民可以向人民法院起訴，同時在立案范圍、審理原則方面作出相應(yīng)規(guī)定，使村規(guī)民約能夠受到司法權(quán)、行政權(quán)的有效糾正。

4.增強(qiáng)價值認(rèn)同，建立長效的道德監(jiān)督模式

費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》中指出，“教化權(quán)力”是鄉(xiāng)土社會有序運(yùn)行的根本，鄉(xiāng)村社會里的人之所以循規(guī)蹈矩，并非懼怕國家的橫暴，亦非由于自身意志，而是自小被教化而成。[18]鄉(xiāng)村社會的評價體系具有歷史延續(xù)性和軟性特征，村落對個人的評價不僅基于本人的行為品質(zhì)，同時還與整個家族的行為方式與倫理積淀有關(guān)，這種評價并不依賴學(xué)歷、職業(yè)等社會指標(biāo)，而是基于口碑等軟性標(biāo)準(zhǔn)，這就決定了名譽(yù)、誠信等文化因素對遵規(guī)守約的強(qiáng)大約束力。為此，要充分考慮鄉(xiāng)村社會特有的文化傳統(tǒng)，利用遵規(guī)守約與“臉面”的關(guān)系，強(qiáng)化道德監(jiān)督和倫理教化。在處理違反公約問題時，采取教育告誡為主、經(jīng)濟(jì)制裁為輔的約束手段，運(yùn)用批評勸導(dǎo)、輿論譴責(zé)、名譽(yù)貶損等辦法對違規(guī)者進(jìn)行懲罰。

集體經(jīng)濟(jì)為規(guī)則落地提供了社會土壤。調(diào)查顯示，集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度高的村莊，規(guī)則落地程度越高。為此，應(yīng)依托集體經(jīng)濟(jì)，借助村民在勞動和資本結(jié)合中形成的利益關(guān)聯(lián)，將規(guī)則嵌入到社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。浙江省蕭山區(qū)河上鎮(zhèn)眾聯(lián)村積極銜接銀行、區(qū)青少年宮等單位，為評選的優(yōu)秀家庭提供銀行貸款優(yōu)惠、青少年宮免費(fèi)課程服務(wù)、公益積分轉(zhuǎn)化等福利，通過行之有效的利益供給推動村規(guī)民約有效執(zhí)行。利益分享與價值共享銜接機(jī)制的建立，明確向村民表明倡導(dǎo)什么、反對什么，進(jìn)而在鄉(xiāng)村社會構(gòu)成一種普遍的約束機(jī)制。這種約束通過個體層面的反復(fù)規(guī)訓(xùn)，促使個人行為與公共契約趨同，推動形成互惠合作的集體行動。

村規(guī)民約與農(nóng)民思維、文化觀念和道德體系的一致與否，決定著它在實踐中作用發(fā)揮的充分程度。若要實現(xiàn)公約效用的最大化，需要重視象征符號的力量，利用符號性的互動提升文化認(rèn)同、培育文化底蘊(yùn)。[19]目前，很多地方將村規(guī)民約的重點(diǎn)事項設(shè)置成不同類型的標(biāo)牌符號，利用模范村民、文明家庭、美麗庭院等文化符號，構(gòu)建動態(tài)評比機(jī)制。還有的地方探索出“三評兩審”積分制管理、“星級戶”月考評辦法等，借助打分測評、月考評、年度考核，將遵規(guī)守約情況量化為分值，與月度獎勵、年終福利相掛鉤，引導(dǎo)村民向上向善。象征符號的引入將遵規(guī)守約情況公開化，并將公約納進(jìn)公共輿論，有助于村民在相互的溝通交流中達(dá)成理解與共識，培育良性的鄉(xiāng)村治理資本。應(yīng)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，充分利用文化墻、宣傳手冊、大喇叭廣播、微信公眾號等媒介做好村規(guī)民約宣講，通過文化講堂、標(biāo)語宣傳、優(yōu)秀家庭評選等方式營造良好的輿論氛圍，廣泛深入報道婚事新辦、喪事簡辦、孝老愛親、善行義舉等優(yōu)秀事跡，樹立道德標(biāo)桿，形成輿論評價機(jī)制，使村規(guī)民約成為村民自覺遵守的行為準(zhǔn)則。

鄉(xiāng)村治，則百姓安。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下，作為村莊治理資源的村規(guī)民約，對于村民自治模式和鄉(xiāng)村治理方式的型構(gòu)事關(guān)重要。村規(guī)民約的制訂是對公共資源和共同收益進(jìn)行分配和協(xié)調(diào)的過程，也是國家、村集體、村民、市場等多元主體利益博弈的過程，是鄉(xiāng)村治理的一種互動性展現(xiàn)。村規(guī)民約在多元主體間的碰撞磨合，能夠?qū)乙庵緜魉偷洁l(xiāng)村社會，同時推進(jìn)村民合意和社會資本的構(gòu)建，利于鄉(xiāng)村共同體的形成。村規(guī)民約只有融入村落的默會共識，并參與到村民與集體、國家之間的互惠往來時，才具有真正的生命力。

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（責(zé)任編輯：王勤美）

收稿日期：2021-03-18

基金項目：民政部政策研究中心基本科研重點(diǎn)選題“基層社會治理中村規(guī)民約的現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑”。

作者簡介：孫笑非，女，山東東營人，博士，民政部政策研究中心助理研究員。研究方向：基層社會治理、鄉(xiāng)村文化。

張亞鵬，男，河北保定人，博士，中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院助理研究員。研究方向：國家治理與經(jīng)濟(jì)政策。