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    鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約的完善與發(fā)展

    2022-08-30 07:38:00
    法制博覽 2022年26期
    關(guān)鍵詞:村規(guī)民約村民法治

    王 為

    吉首大學(xué),湖南 吉首 416000

    一、村規(guī)民約的發(fā)展歷程

    我國(guó)自古就重視鄉(xiāng)村治理問(wèn)題,根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)記載,村規(guī)民約最早產(chǎn)生于宋朝;明清時(shí)期由于儒家思想逐漸受到統(tǒng)治者的推崇,村規(guī)民約通過(guò)不斷推行、完善與發(fā)展[1];到了近代中國(guó)不斷向西方學(xué)習(xí)先進(jìn)的技術(shù)、制度、思想等,出現(xiàn)了思想的交流碰撞,中國(guó)的鄉(xiāng)村治理開(kāi)始由傳統(tǒng)的“人治”逐漸轉(zhuǎn)向了帶有“民主”色彩的自治來(lái)實(shí)現(xiàn)。

    從20世紀(jì)90年代至今,最初探索村規(guī)民約的村莊——浙江H村,村民會(huì)議結(jié)合實(shí)際情況,聚焦村民需求、聽(tīng)取群眾意見(jiàn),將村內(nèi)突出問(wèn)題通過(guò)制度的形式統(tǒng)一規(guī)范,受到了村民們的一致認(rèn)可與遵循。

    伴隨著城市化進(jìn)程加快,對(duì)于新時(shí)代鄉(xiāng)村該怎么樣去發(fā)展,給鄉(xiāng)村的治理同時(shí)帶來(lái)了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。新時(shí)代,村規(guī)民約被賦予了新時(shí)代的內(nèi)涵,應(yīng)該適應(yīng)新時(shí)代下鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村建設(shè)的需求,從而推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度的完善與發(fā)展,為推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)做出重要貢獻(xiàn)。

    二、當(dāng)前的村規(guī)民約存在的不足

    當(dāng)前在我國(guó)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中,村規(guī)民約在制定和實(shí)施方面存在著許多不足,村規(guī)民約的價(jià)值和功能得不到充分發(fā)揮,甚至流于形式。

    (一)村規(guī)民約的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

    1.城市化進(jìn)程,打破了鄉(xiāng)村相對(duì)封閉的狀態(tài)

    在我國(guó)古代的鄉(xiāng)村社會(huì),土地把村民約束在特定的區(qū)域,加之交通不便,所以人口流動(dòng)很少,與外界相對(duì)隔離,所以就導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)相對(duì)封閉的狀態(tài),確保了村規(guī)民約對(duì)于全體村民的約束。

    改革開(kāi)放之后,市場(chǎng)的活力逐漸被激發(fā),并隨著我國(guó)的城市化進(jìn)程推進(jìn),更多的就業(yè)崗位、更豐厚的勞動(dòng)報(bào)酬吸引了大量的農(nóng)村青壯年涌入城市,使得人口流動(dòng)頻繁,村規(guī)民約的約束逐漸地被削弱。

    2.村規(guī)民約沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn),嚴(yán)重脫離了實(shí)際

    我國(guó)的村莊數(shù)量多且分布廣泛,就更加亟需根據(jù)本村的實(shí)際情況來(lái)制定、完善本村的村規(guī)民約,形成有特色的村規(guī)民約。因此村規(guī)民約的各項(xiàng)規(guī)定應(yīng)當(dāng)在國(guó)家法律法規(guī)約束的前提下進(jìn)行適時(shí)調(diào)整,但是我國(guó)當(dāng)前存在一部分的村規(guī)民約歷史久遠(yuǎn),無(wú)法適應(yīng)時(shí)代、法律與政策的變化。隨著時(shí)間的推移,我國(guó)相關(guān)的法律、政策等都已經(jīng)大幅度調(diào)整,如若按照舊的村規(guī)民約來(lái)處理村內(nèi)事務(wù)問(wèn)題,則將引發(fā)村內(nèi)矛盾,不利于鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的維護(hù)與鄉(xiāng)村建設(shè)的開(kāi)展,因此要注重對(duì)村規(guī)民約的修改、調(diào)整[2]。

    (二)村規(guī)民約的制定問(wèn)題

    1.村規(guī)民約與法律的沖突

    村規(guī)民約是村民自我管理、自我監(jiān)督、參與鄉(xiāng)村建設(shè)的一種社會(huì)動(dòng)員方式。村規(guī)民約與法律對(duì)比之下,村規(guī)民約沒(méi)有國(guó)家法律的強(qiáng)制力,村規(guī)民約只是法律的補(bǔ)充。部分地區(qū)的村規(guī)民約還存在著:參與招投標(biāo)的必須為本村的村民;違反了村里的相關(guān)規(guī)定,罰款若干等等條款。類(lèi)似于這種條款的制定,存在著村規(guī)民約與法律的沖突,存在著一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

    2.村規(guī)民約的隨意性

    村民會(huì)議召集全體村民,聽(tīng)取村民意見(jiàn),吸收鄉(xiāng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀的習(xí)俗。有的鄉(xiāng)村對(duì)于村規(guī)民約的制定變成了形式主義,把國(guó)家的政策、政府相關(guān)文件直接照搬照抄進(jìn)村規(guī)民約,沒(méi)有進(jìn)行靈活適用,導(dǎo)致村規(guī)民約的執(zhí)行效果大打折扣。有的鄉(xiāng)村的村規(guī)民約既沒(méi)有吸收鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的優(yōu)秀習(xí)俗,也沒(méi)有把村民召集在一起集思廣益制定村規(guī)民約,這樣制定的村規(guī)民約在執(zhí)行的過(guò)程中,得不到村民的認(rèn)可和遵守。有的村規(guī)民約甚至沒(méi)有在法律的框架內(nèi)進(jìn)行制定就產(chǎn)生了,然而上級(jí)政府對(duì)此現(xiàn)象也是放任的狀態(tài),這就導(dǎo)致滋生了很多違法性村規(guī)民約的內(nèi)容[3]。

    3.村規(guī)民約的制定,知情度和參與度不足

    目前農(nóng)村“空巢”問(wèn)題嚴(yán)重,由于青壯年外出務(wù)工,村里面留下來(lái)的僅僅只有孤寡老人和年幼的孩子,村里召開(kāi)村民會(huì)議,難以達(dá)到法定參與會(huì)議的人數(shù)要求[4]。村規(guī)民約的實(shí)際制定,成為少部分人的權(quán)利——村委會(huì),而村內(nèi)老人的文化程度不高,很多村規(guī)民約的內(nèi)容也沒(méi)有進(jìn)行細(xì)致的講解,沒(méi)有充分了解村內(nèi)實(shí)際,召集全村走個(gè)過(guò)場(chǎng),舉手表決,就制定了所謂的“村規(guī)民約”。對(duì)于在外務(wù)工的村民,由于沒(méi)及時(shí)通知他們關(guān)于村規(guī)民約的制定內(nèi)容,務(wù)工在外的村民處于一種不知情的狀態(tài),導(dǎo)致村民的知情度和參與度嚴(yán)重不足。

    (三)村規(guī)民約的執(zhí)行與監(jiān)督問(wèn)題

    1.從執(zhí)行效果來(lái)看,執(zhí)行力不佳

    當(dāng)前的村規(guī)民約內(nèi)容越來(lái)越復(fù)雜、繁多,雖然創(chuàng)新了村規(guī)民約的形式,例如采取“三字經(jīng)”等新穎表現(xiàn)形式在村民中更好進(jìn)行村規(guī)民約的普及,但是過(guò)度強(qiáng)調(diào)新的形式,會(huì)導(dǎo)致村規(guī)民約變得越來(lái)越冗長(zhǎng),有的甚至于幾百條,這樣是不利于村民進(jìn)行記憶和理解的,從而導(dǎo)致在村規(guī)民約的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中,既無(wú)法對(duì)村民起到實(shí)際的約束效果,也不能使村規(guī)民約引導(dǎo)村民參與鄉(xiāng)村治理。

    2.從監(jiān)督的主體來(lái)看,欠缺有效監(jiān)督主體

    首先,村民是村規(guī)民約的制定主體,也是最主要的監(jiān)督主體。一些地區(qū)的村規(guī)民約制定,全過(guò)程都沒(méi)有村民的參與,而是村委會(huì)自行制定出來(lái),不經(jīng)過(guò)法定程序就成為村規(guī)民約。村民沒(méi)有參與村規(guī)民約的制定過(guò)程,宣傳力度不夠?qū)е麓迕駥?duì)村規(guī)民約的了解程度不夠,監(jiān)督也無(wú)從談起。

    其次,一些地方政府認(rèn)為村規(guī)民約的制定屬于村民自治的范圍,政府沒(méi)有進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力,造成了基層政府不作為、難作為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村規(guī)民約的備案審查不嚴(yán)格,導(dǎo)致村規(guī)民約的其中一些內(nèi)容與法律相抵觸,沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行修改。

    最后,司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督也是村規(guī)民約的監(jiān)督主體,司法是社會(huì)公正的最后一道防線。法院也有權(quán)對(duì)相應(yīng)的村規(guī)民約進(jìn)行附帶性審查。但是當(dāng)前關(guān)于司法機(jī)關(guān)監(jiān)督村規(guī)民約相關(guān)法律尚未健全,村規(guī)民約如果不進(jìn)行司法審查,很有可能會(huì)濫用“權(quán)力”,侵犯村民的合法權(quán)益。司法機(jī)關(guān)對(duì)于村規(guī)民約的審查,沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的審查部門(mén),配套監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺失。

    三、完善村規(guī)民約,促進(jìn)鄉(xiāng)村治理

    (一)“三治融合”融入村規(guī)民約

    在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,現(xiàn)有的村規(guī)民約已經(jīng)不能完全適應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的要求,應(yīng)以自治、法治、德治來(lái)推動(dòng)村規(guī)民約進(jìn)一步煥發(fā)活力,更好推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,從而達(dá)到鄉(xiāng)村真正意義上的“振興”。

    村民是村規(guī)民約的制定主體,要充分發(fā)揮“自治”,提高村民對(duì)于村規(guī)民約的積極性。要大力發(fā)展村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì),為村規(guī)民約的制定提供物質(zhì)保障,使鄉(xiāng)村能留住“人才”。遵守法定程序,提供程序上的保障,要運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)來(lái)為鄉(xiāng)村治理提供技術(shù)上的保障,并以創(chuàng)新形式來(lái)制定村規(guī)民約,及時(shí)通知村民,并采用“微信群、騰訊會(huì)議”等現(xiàn)代信息技術(shù)來(lái)確保村民的知情權(quán)和激發(fā)村民參與的熱情。讓“自治”充分在村規(guī)民約中體現(xiàn)。

    村規(guī)民約作為法律的補(bǔ)充,調(diào)整村民的行為規(guī)范的準(zhǔn)則,應(yīng)該踐行“法治”。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下,村規(guī)民約應(yīng)該依法依規(guī)治村;村委會(huì)應(yīng)該積極“作為”,對(duì)于村民反映的有關(guān)村規(guī)民約等問(wèn)題,應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行答疑和解決。依法及時(shí)進(jìn)行村務(wù)公開(kāi),制定了村規(guī)民約,必須要公示。對(duì)于村規(guī)民約有違反法律的相關(guān)內(nèi)容,應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行修改,確保村規(guī)民約是在法治的框架內(nèi),同時(shí)結(jié)合本村的實(shí)際情況探索特色法治的村規(guī)民約。

    村規(guī)民約是村民自治的章程,相對(duì)于法律來(lái)說(shuō),村規(guī)民約沒(méi)有法律的強(qiáng)制力保障,一般而言,村規(guī)民約以引導(dǎo)為主,懲罰為輔,村規(guī)民約要不斷地發(fā)展和創(chuàng)新,這樣才能進(jìn)一步激發(fā)鄉(xiāng)村治理的活力,村規(guī)民約融入了“德治”,符合了時(shí)代和村民的要求和期待,推動(dòng)鄉(xiāng)村治理上一個(gè)新的臺(tái)階。對(duì)于優(yōu)秀的習(xí)俗,村規(guī)民約應(yīng)該進(jìn)一步吸收。新時(shí)代的村規(guī)民約對(duì)于傳統(tǒng)的習(xí)俗,就要取其精華,去其糟粕,這樣才能讓村規(guī)民約真正體現(xiàn)“德治”[5]。融合方式如圖1所示。

    圖1 “三治”融合村規(guī)民約示意圖

    (二)嚴(yán)格把關(guān)村規(guī)民約的制定

    村民是制定村規(guī)民約的重要主體,通過(guò)開(kāi)展法治宣傳活動(dòng),逐漸地增強(qiáng)村民的法律意識(shí),提升村民對(duì)于法律的了解,讓村民在制定村規(guī)民約時(shí),不違反法律法規(guī),不能讓村規(guī)民約超越法律法規(guī),使得村規(guī)民約去規(guī)避“法律風(fēng)險(xiǎn)”。

    (三)健全村規(guī)民約的監(jiān)督機(jī)制

    在制定村規(guī)民約的過(guò)程中,必須要以法律為準(zhǔn)繩,不和相關(guān)法律法規(guī)相抵觸,保證程序與內(nèi)容的合理性和合法性,做到村規(guī)民約的程序和內(nèi)容,結(jié)合時(shí)代發(fā)展和本村實(shí)際情況,做到“于法有據(jù)”。

    建立健全村規(guī)民約的監(jiān)督機(jī)制,對(duì)于村規(guī)民約的全過(guò)程和各方面進(jìn)行監(jiān)督[6]。加強(qiáng)村民代表大會(huì)的監(jiān)督,不能對(duì)村規(guī)民約只是進(jìn)行形式上的監(jiān)督,而是需要對(duì)村規(guī)民約中存在的問(wèn)題,及時(shí)進(jìn)行修改;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村規(guī)民約的審查不僅僅是形式主義,而是履行自己的職能,對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行全面審查。司法機(jī)關(guān)也應(yīng)該積極對(duì)村規(guī)民約內(nèi)容進(jìn)行審查,并且提供村規(guī)民約違反法律規(guī)定侵犯村民的合法權(quán)益的救濟(jì)途徑。同時(shí)要積極鼓勵(lì)村民對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行監(jiān)督,自覺(jué)遵守村規(guī)民約。

    四、村規(guī)民約對(duì)于鄉(xiāng)村治理的價(jià)值意義

    在鄉(xiāng)村治理中,村民是主體,要充分調(diào)動(dòng)村民的積極性,發(fā)揮村規(guī)民約獨(dú)特的價(jià)值,推動(dòng)鄉(xiāng)村法治建設(shè),弘揚(yáng)鄉(xiāng)村優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化,形成一種良好的法治氛圍,凝聚鄉(xiāng)村振興的合力,從而推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

    (一)村規(guī)民約的文化傳承是鄉(xiāng)村治理的基石

    絕大多數(shù)的村規(guī)民約的制定會(huì)受到農(nóng)村傳統(tǒng)文化的影響,我國(guó)幅員遼闊,不同的區(qū)域傳統(tǒng)文化各不相同,所以也導(dǎo)致各地區(qū)的村規(guī)民約有所差異。對(duì)于傳統(tǒng)文化,我們要“取其精華,去其糟粕”,立足于各地區(qū)的實(shí)際情況,把具有地區(qū)性代表的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,融入到各地的村規(guī)民約中。在鄉(xiāng)村振興這個(gè)大背景下,要更加注重“推陳出新、革故鼎新”,激發(fā)鄉(xiāng)村治理的活力。

    (二)村規(guī)民約有利于完善我國(guó)法治體系,促進(jìn)鄉(xiāng)村治理

    村規(guī)民約是法律的補(bǔ)充,鄉(xiāng)村治理一方面要依靠村規(guī)民約,另一方面也要依靠法律、法規(guī)。村規(guī)民約能夠最大程度化解鄉(xiāng)村糾紛,應(yīng)該高度重視和發(fā)揮村規(guī)民約的重要作用——定紛止?fàn)?。每個(gè)地域的傳統(tǒng)文化不同,“十里不同俗”的現(xiàn)象普遍存在,但是我國(guó)的法律法規(guī)不可能涉及所有的行為規(guī)范,村規(guī)民約以法律為準(zhǔn)繩,與當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村傳統(tǒng)文化相結(jié)合,填補(bǔ)了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理的漏洞,對(duì)于完善我國(guó)法治體系,促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有著重大的意義。

    五、結(jié)論

    在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中,要想完善我國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理體系,必須高度重視村規(guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村管理的引導(dǎo)作用。村規(guī)民約包含著鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的優(yōu)秀文化,不僅能夠增強(qiáng)村民的文化自信和文化認(rèn)同感,而且對(duì)于完善我國(guó)法治體系、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理具有重大的意義。新時(shí)代的村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)結(jié)合本村實(shí)際情況,符合時(shí)代要求,跟上時(shí)代步伐,通過(guò)“自治”“法治”“德治”三治融合的方式不斷完善村規(guī)民約[7],推動(dòng)鄉(xiāng)村“法治化”“現(xiàn)代化”治理。

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