鄉(xiāng)村治理視閾下村規(guī)民約的治理維度研究

項賢國 蒙海蘭 李風(fēng)志

（1.唐山師范學(xué)院，河北 唐山 063000；2.河北省景縣人民法院，河北 衡水 053500）

一、鄉(xiāng)村治理視閾下村規(guī)民約的治理功能

（一）村規(guī)民約的內(nèi)涵厘定

村規(guī)民約在我國傳統(tǒng)法律文化中具有重要的位置，曾被古代統(tǒng)治者當(dāng)作統(tǒng)治人民的工具，也被有的學(xué)者解釋為是一種高于德治低于法治的實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的途徑［1］。不過，從近現(xiàn)代法制史來看，政府或?qū)W者對村規(guī)民約的關(guān)注都較少，政府更多關(guān)注的是法治與德治，而學(xué)者關(guān)于村規(guī)民約的理論研究也不多見。目前，法學(xué)界主要是基于民間法層面來解釋村規(guī)民約，對于村規(guī)民約的概念，學(xué)術(shù)界尚未形成比較一致的觀點。

現(xiàn)代村規(guī)民約不僅是一種鄉(xiāng)村自治規(guī)范，更具有濃厚的法治屬性。村規(guī)民約的制定主體、制定程序和內(nèi)容都要符合《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》），村規(guī)民約應(yīng)具有合法性，在法制日益健全的當(dāng)下，村民對法治的崇仰愈加深厚，合法的村規(guī)民約更容易被村民接受，而違法的村規(guī)民約則很難長期實施。村規(guī)民約應(yīng)在法治框架下界定其內(nèi)涵，包含產(chǎn)生、屬性、功能和主要內(nèi)容等方面要素。具體而言，村規(guī)民約是指由全體村民或村民代表以召開村民會議的形式，兼顧實體合理和程序合法，符合國家法律規(guī)范且兼顧本村生產(chǎn)生活實際、慣例，適用于本村域內(nèi)全體居民，具有一定的強制性與約束性的基本行為規(guī)則。

（二）村規(guī)民約的功能定位

1.秩序治理功能。村規(guī)民約可以解決本村村民在生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的糾紛，維護(hù)本村村民之間的和諧關(guān)系。尤其是在本村村民較為關(guān)注的治安、土地承包與征收、婚姻家庭、村風(fēng)民俗、計劃生育等方面產(chǎn)生的矛盾愈加突出，嚴(yán)重影響了本村日常的生產(chǎn)生活秩序，而村規(guī)民約可以有效地調(diào)適本村村民之間的矛盾，通過村規(guī)民約可以化解村民之間的糾紛，維護(hù)本村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定秩序。

村規(guī)民約可以有效維護(hù)鄉(xiāng)村治理秩序。國家法律是依據(jù)法的強制力得以貫徹落實并維護(hù)整體社會經(jīng)濟的秩序，而村規(guī)民約是通過村民自治來維護(hù)本村域內(nèi)的基本生產(chǎn)生活秩序。村規(guī)民約規(guī)定的是本村的治安、計劃生育、婚姻家庭、紅白喜事等日常生活中的一般行為規(guī)則，其內(nèi)容具有差異化的特征，不同村落村規(guī)民約可能不盡相同，非常靈活，有利于村民委員會或其基層干部開展工作，村民的日常生產(chǎn)生活都可以在村規(guī)民約中找到相應(yīng)的行為規(guī)范，進(jìn)而可以充分發(fā)揮村規(guī)民約規(guī)制農(nóng)村社會經(jīng)濟秩序的治理功能。

2.行為規(guī)范功能。雖然村規(guī)民約體現(xiàn)了村民自治，是約束全體村民的自律性規(guī)則，但它需要符合法律，在法治環(huán)境下，它才具有規(guī)范村民行為的功能，即特定條件下具有一定的強制力和約束力。而事實上，村民在遵守村規(guī)民約的過程中，也逐漸地將村規(guī)民約中的內(nèi)容融入到自己的行為規(guī)范中［2］，就像哈耶克所說的，“不是我們選擇規(guī)范，而是規(guī)范指引著我們的生活”。

村規(guī)民約的規(guī)范功能相比之道德約束性要更強，村規(guī)民約是經(jīng)過法定程序，由全體村民或村民代表參與依法制定的，其實施可以有效地提高農(nóng)村基層治理水平和村民的整體素質(zhì)。由于道德規(guī)范是一種心靈契約，沒有制定程序抑或法律依據(jù)，只能依賴人們自覺遵守。因而，村規(guī)民約規(guī)范村民行為的約束力要高于道德。當(dāng)然，村規(guī)民約首先依賴于村民的自覺履行與彼此制衡，其次是制約與懲罰，村規(guī)民約并不是法律規(guī)范，其強制力要低于法律規(guī)范， 它不具有法的功能，它是在法律規(guī)范的指引下規(guī)范村民的日常行為。

3.立法補充功能?，F(xiàn)行法律規(guī)范較多，法律在實施過程中還存在需要進(jìn)一步規(guī)范的地方。村規(guī)民約正好可以彌補這些內(nèi)容，村民不一定能夠全面地知悉現(xiàn)行法律規(guī)范，但基本都知道本村的村規(guī)民約，村規(guī)民約在村民中的認(rèn)知度事實上要高于法律規(guī)范。因此，村規(guī)民約在農(nóng)村地區(qū)可以一定程度上彌補法律規(guī)范的不足，及時有效地調(diào)整村民在日常生產(chǎn)生活中的行為。

同時，隨著《村民委員會組織法》的頒布，村民自治在農(nóng)村地區(qū)被認(rèn)為是一種有效的治理方式，村規(guī)民約的制定與實施，可以很好地提高村民的民主、法律意識。將與農(nóng)村地區(qū)緊密相關(guān)的法律規(guī)范規(guī)定到村民規(guī)約之中，可以彌補法律規(guī)范在解決村民糾紛、規(guī)范村民行為中的不足，使法律規(guī)范在農(nóng)村地區(qū)更好地得到遵守與實施。村規(guī)民約與法律規(guī)范的有機結(jié)合，互為補充，可以更好地改善農(nóng)村法治環(huán)境，提高村民的法治素養(yǎng)與法治意識，推進(jìn)村民自治，在鄉(xiāng)村振興過程中促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。

二、村規(guī)民約的治理困境

（一）現(xiàn)實困境

1.村規(guī)民約與國家法治的沖突。村規(guī)民約反映了一個特定村域的獨有的村風(fēng)民俗，但村規(guī)民約與國家法制存在一定的沖突。隨著新時代中國特色社會主義法治的縱深發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的法治環(huán)境不斷得到改善，且囿于《村民委員會組織法》的制定、修改及其實施，村規(guī)民約的內(nèi)容逐漸更為合法。不過我們也看到，實踐中，村規(guī)民約與國家法制沖突的現(xiàn)象比較突出。

就婚姻嫁娶問題，有的村規(guī)民約規(guī)定，“本村女孩家庭招女婿需要本村村委會一致表決方可”，“不允許戶籍在本村以外的媳婦或姑爺在本村落戶”；就彩禮返還問題，有村規(guī)民約規(guī)定，“一方如果在訂婚后提出悔婚，如果男方提出悔婚不返還彩禮，如果女方提出悔婚全部返還彩禮”。這些村規(guī)民約有的直接違反現(xiàn)行法律規(guī)定，有的與習(xí)近平新時代中國特色社會主義法治精神相違背，有的侵犯了他人的人身權(quán)利，應(yīng)該修改這些村規(guī)民約，調(diào)適村規(guī)民約與國家法制的沖突，確保村規(guī)民約的合法性。

2.村規(guī)民約的制定程序與內(nèi)容失范。村規(guī)民約的制定主體主要是村委會或主要村民代表，而村民參與制定村規(guī)民約的程度不高。村規(guī)民約的制定程序主要表現(xiàn)為：基層政府向村委會印發(fā)統(tǒng)一的村規(guī)民約范本，村委會結(jié)合本村實際情況修改范本，然后將修改后的村規(guī)民約提交村民會議討論并表決通過分發(fā)至村民手中。

可見，村規(guī)民約的制定程序及內(nèi)容均存在失范問題。就制定主體而言，村規(guī)民約的制定主體往往由村干部把控，村干部往往受制于基層政府，而村干部掌握著基層群眾治理的信息，這就導(dǎo)致村規(guī)民約的制定與普通村民相隔甚遠(yuǎn)；就制定程序而言，村規(guī)民約的程序大多自上而下，不能真正反映全體村民的意志，有的村落雖然讓村民參與討論村規(guī)民約的內(nèi)容，但并沒有采納村民的合理意見；就具體內(nèi)容而言，有的村落的村規(guī)民約的條文過于原則，缺乏具體可操作性的規(guī)則條款，甚至有的違反國家法律規(guī)定侵犯村民的合法權(quán)利。

3.村規(guī)民約的執(zhí)行與監(jiān)督機制缺失。實踐中，村規(guī)民約并沒有明確的執(zhí)行與監(jiān)督機制。村規(guī)民約一般由村民委員會或者村主要負(fù)責(zé)人來執(zhí)行，且沒有明確規(guī)定由誰來監(jiān)督村規(guī)民約的執(zhí)行人。村規(guī)民約是現(xiàn)代鄉(xiāng)村有效治理的一種重要途徑，鄉(xiāng)村治理一方面要發(fā)揮村民的自治效應(yīng)，另一方面要發(fā)揮村民對村民委員會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的監(jiān)督，而村規(guī)民約可以有效實現(xiàn)上述兩點要求。

當(dāng)前，規(guī)范村財務(wù)審計的村規(guī)民約能發(fā)揮監(jiān)督村委會主任的職能，推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理。然而，村規(guī)民約在運行過程中，存在不同程度的非法治思維，即村規(guī)民約的制定與實施依賴于村兩委主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威越高，村規(guī)民約實施越好。而作為鄉(xiāng)村社會治理的有效途徑之一，村規(guī)民約理應(yīng)發(fā)揮其功能，在新時代中國特色社會主義法治的指引下，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的改革，在農(nóng)村地區(qū)不斷完善法治環(huán)境，夯實依法治村的現(xiàn)實基礎(chǔ)。村規(guī)民約執(zhí)行與監(jiān)督機制的建構(gòu)，可以推動鄉(xiāng)村治理從人治向法治轉(zhuǎn)變，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的制度化與法治化。

（二）村規(guī)民約治理困境的誘因剖析

1.村民的認(rèn)識與整體素質(zhì)落后。隨著農(nóng)村地區(qū)市場經(jīng)濟的發(fā)展，村民們競相成為一種理性經(jīng)濟人，各取所需，在處理問題時首先想到的是如何保護(hù)自己的利益不受損失，這使得維護(hù)多數(shù)人利益的村規(guī)民約有的時候很難實施。甚至有的村民認(rèn)為，村規(guī)民約是為了應(yīng)對政府的要求和檢查，一般并不會考慮村規(guī)民約的內(nèi)容是否真正有利于村民的生產(chǎn)生活，村規(guī)民約只是一陣風(fēng)而已，其內(nèi)容也較為概括，與村民實際生產(chǎn)生活較遠(yuǎn)。

當(dāng)前，大多數(shù)村民對村規(guī)民約的認(rèn)識并不到位，沒有認(rèn)識到村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。村規(guī)民約實際上由村民委員會成員或村干部、村民代表來制定，他們制定村規(guī)民約時，往往受專業(yè)知識所限，導(dǎo)致村規(guī)民約的內(nèi)容常常存在歧義，甚至違反法律的規(guī)定。因此，村民的認(rèn)識及整體素質(zhì)導(dǎo)致村規(guī)民約在實踐運行中產(chǎn)生了諸多困境。

2.政府對村規(guī)民約的指導(dǎo)不足?；鶎诱畬χ贫ù逡?guī)民約所提供的指導(dǎo)不夠，政府或是向基層群眾自治組織提供村規(guī)民約范本，或是向基層自治組織下達(dá)制定村規(guī)民約的命令，而對村規(guī)民約制定的內(nèi)容、程序指導(dǎo)甚少。而上文已述及，村民委員會成員及村干部的認(rèn)識與素質(zhì)不高，這導(dǎo)致制定出來的大多數(shù)村規(guī)民約的質(zhì)量不高，達(dá)不到應(yīng)有的效果。

導(dǎo)致有的村規(guī)民約的制定流于形式，主要為了應(yīng)付政府部門的檢查。同時，由于缺乏指導(dǎo)，村規(guī)民約制定的內(nèi)容專業(yè)性過強，條款有時候會出現(xiàn)歧義，導(dǎo)致村民在適用村規(guī)民約時無所適從，降低了村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)威。出現(xiàn)上述問題的根本原因在于政府沒有對村規(guī)民約的制定過程提供全方位的指導(dǎo)。

3.村規(guī)民約的立法依據(jù)缺失。目前，農(nóng)村地區(qū)村民的法治意識與基層組織的法治水平有了顯著提高，但我們應(yīng)看到，關(guān)于村民自治的法律規(guī)范較少，《村民委員會組織法》規(guī)定了村規(guī)民約的制定依據(jù)，但沒有規(guī)定如何執(zhí)行和監(jiān)督，且其他法律規(guī)范也沒有明確規(guī)定村規(guī)民約的相關(guān)內(nèi)容，這導(dǎo)致村規(guī)民約的制定沒有具體的法律依據(jù)［3］。

由于缺乏立法依據(jù)，村規(guī)民約的內(nèi)容五花八門，有的違反行政法規(guī)定設(shè)置處罰標(biāo)準(zhǔn)，有的違背民事法律規(guī)定侵犯他人基本人身權(quán)利，還有的違反刑法規(guī)定剝奪他人生命權(quán)。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義法治的指引下，村規(guī)民約在發(fā)揮鄉(xiāng)村治理功能的過程中不能違反現(xiàn)行法律規(guī)定，村規(guī)民約本身需要由法律加以明確規(guī)定，符合法律規(guī)定的村規(guī)民約更易于被村民接受，擁有法律依據(jù)的村規(guī)民約方能具有更強的權(quán)威性，村規(guī)民約缺乏具體的法律依據(jù)，是導(dǎo)致實踐中村規(guī)民約存在諸多困境的根本原因。

三、實現(xiàn)村規(guī)民約良好運行的治理路徑

（一）完善立法，推進(jìn)村規(guī)民約的合法性審查

村規(guī)民約應(yīng)適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需要，已經(jīng)制定的村規(guī)民約應(yīng)不斷修改完善，然而，村規(guī)民約由誰制定、如何制定、怎樣執(zhí)行、誰來監(jiān)督等問題在該法中并沒有規(guī)定。因此，應(yīng)完善《村民委員會組織法》或制定專門的村規(guī)民約法律規(guī)范，全面地規(guī)定村規(guī)民約，清除村規(guī)民約違法的根蒂，使村規(guī)民約在合法的前提下規(guī)范本村的實際問題。

同時，在立法明確規(guī)定村規(guī)民約的制定主體、內(nèi)容、程序、執(zhí)行與監(jiān)督等問題的情況下，應(yīng)該注意在立法中規(guī)定村規(guī)民約的審查問題，即可以在立法中規(guī)定，由基層政府對村規(guī)民約進(jìn)行審查，以消除村規(guī)民約中不合法的規(guī)范，確保村民的正當(dāng)訴求得到維護(hù)，使村規(guī)民約真正反映民意，能夠解決村民的實際問題。事實上，《村民委員會組織法》已經(jīng)規(guī)定，“村民會議制定的村規(guī)民約需要報經(jīng)人民政府備案”，但備案不應(yīng)是形式，應(yīng)由基層人大對村規(guī)民約進(jìn)行合法性審查后報基層政府備案。

（二）完善程序，加強村規(guī)民約的制定與修改

關(guān)于村規(guī)民約的制定，立法應(yīng)該明確村規(guī)民約由村民代表制定，并進(jìn)而確定村民代表由選舉產(chǎn)生，村民代表應(yīng)具有一定的專業(yè)知識或經(jīng)過相應(yīng)的培訓(xùn)，賦予村民會議類似立法機構(gòu)（人大）的法律地位，確保村民代表真正能夠參與村規(guī)民約的制定，也使村規(guī)民約的內(nèi)容合法且更為科學(xué)。

村民能夠民主表達(dá)自己的意志，必須要使村民代表是由全體村民選舉產(chǎn)生，而不是村民委員會指定，然后，由村民代表參與制定，最終由村民會議表決通過。召開村民會議時，不能出席村民會議的村民代表應(yīng)委托其他村民代為參加并轉(zhuǎn)述本人意見，無故缺席村民會議的代表取消其代表資格。村民會議可以因?qū)嶋H需要再設(shè)處理具體事務(wù)的專門委員會，具體處理涉及村落治安、經(jīng)濟、福利等事務(wù)，制定單項村規(guī)民約時，這些專門委員會負(fù)責(zé)收集村民意見和建議，形成村規(guī)民約草案，最終提交村民會議表決，聽取、吸納村民代表意見。

（三）完善內(nèi)容，凸顯村規(guī)民約的實踐與準(zhǔn)確

新時代法治中國建設(shè)背景下，村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)符合法律規(guī)范的基本規(guī)定，且應(yīng)更加符合本村生產(chǎn)生活實際，具有較強的可操作性，易于村民理解和接受［4］。同時，村規(guī)民約要靈活處理本村落中的各種利益關(guān)系，尤其是涉及村民利益與村集體利益沖突時，村規(guī)民約要發(fā)揮其鄉(xiāng)村治理作用，妥善處理二者利益關(guān)系問題。

完善村規(guī)民約的內(nèi)容，首先，村規(guī)民約的內(nèi)容要確保合法，村規(guī)民約是根據(jù)法律規(guī)范制定的，一部違法的村規(guī)民約是不可能得到真正落實的；其次，村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)自治原則，村規(guī)民約是規(guī)范全體村民的行為，是村民自治的重要形式，因此，村規(guī)民約的制定與實施都應(yīng)依賴村民，彰顯村民意志；最后，村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)切合本村實際，村規(guī)民約是具體規(guī)范本村村民行為的規(guī)范，應(yīng)該以本村實際生產(chǎn)生活為基礎(chǔ)，不能脫離本村發(fā)展的實際情況，不應(yīng)是簡單修改范本，而是具有典型地域特征的自治規(guī)范。

（四）完善執(zhí)行，確保村規(guī)民約貫徹落實到位

村規(guī)民約應(yīng)明確具體的執(zhí)行機構(gòu)，以確保其得到全面地貫徹落實。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是基層群眾自治組織，主要負(fù)責(zé)本村的各項事務(wù)，由村民經(jīng)過選舉產(chǎn)生。村規(guī)民約的具體執(zhí)行人員主要由村民委員會成員以及本村素質(zhì)較高、辦事公正的村民擔(dān)任，具體人選可以選擇村民中的黨員、模范、致富能手等人擔(dān)任，具體負(fù)責(zé)村規(guī)民約的執(zhí)行。

村規(guī)民約是根據(jù)法律授權(quán)由村民會議經(jīng)過法定程序制定的約束全體村民的行為規(guī)則，其一經(jīng)制定應(yīng)產(chǎn)生約束與強制效力。作為村規(guī)民約執(zhí)行機構(gòu)的村民委員會成員在執(zhí)行過程中應(yīng)細(xì)化職責(zé)，分工協(xié)作，確定具體的執(zhí)行人員并予以公示。同時，村民委員會在執(zhí)行村規(guī)民約時應(yīng)做到嚴(yán)格執(zhí)行、毫不手軟，絕不徇私枉約、姑息縱容；村民委員會成員以身作則、以身示范，方能執(zhí)行其他村民，確保一經(jīng)制定的村規(guī)民約得到全面貫徹落實［5］。

（五）完善監(jiān)督，建構(gòu)村規(guī)民約的內(nèi)部與外部制衡

一部健全的村規(guī)民約必須要被全面地貫徹落實，才能發(fā)揮其功效。村規(guī)民約的執(zhí)行僅依靠村民自覺是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)建立健全內(nèi)部與外部制衡的監(jiān)督機制，以加強對村規(guī)民約執(zhí)行過程中的監(jiān)督。

內(nèi)部制衡方面，在本村建立村規(guī)民約監(jiān)督評議機構(gòu)，適時監(jiān)督、評議村規(guī)民約的制定與實施，定期公示村規(guī)民約的執(zhí)行情況。同時，監(jiān)督評議機構(gòu)應(yīng)向村民會議負(fù)責(zé)，并接受村民會議的監(jiān)督，監(jiān)督評議機構(gòu)成員若濫用職權(quán)、徇私舞弊，村民會議有權(quán)罷免該成員資格，從而形成相互制衡的有效監(jiān)督格局。此外，外部制衡主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大或政府對村規(guī)民約的監(jiān)督，應(yīng)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大或政府對村兩委成員、監(jiān)督評議機構(gòu)成員、村務(wù)監(jiān)督委員會成員的監(jiān)督，確保制定主體均由村民會議選舉產(chǎn)生。外部制衡與內(nèi)部制衡合力，方能促進(jìn)村規(guī)民約的及時、有效執(zhí)行，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村治理。