生態(tài)空間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

劉淑娟

摘 ?要：踐行生態(tài)文明理念，落實(shí)全域、全要素的自然資源空間用途管制制度成為規(guī)劃編制的核心邏輯，研究旨在探討生態(tài)空間的生態(tài)補(bǔ)償中存在的問(wèn)題，探討生態(tài)補(bǔ)償制度的難點(diǎn)，進(jìn)而探討新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系下，面向空間規(guī)劃治理的生態(tài)空間補(bǔ)償機(jī)制。研究認(rèn)為：應(yīng)通過(guò)完善稅費(fèi)機(jī)制，完善生態(tài)保證金制度，探索建立生態(tài)補(bǔ)償基金制度等渠道改善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償 ?國(guó)土空間規(guī)劃 ?機(jī)制 ?生態(tài)空間

中圖分類號(hào)：X171.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3791（2021）04（c）-0084-03

A Study on Ecological Compensation Mechanism of Ecological Space

LIU Shujuan

（Guangdong Baiyun University， Guangzhou， Guangdong Province， 510450 ?China）

Abstract： Practicing the concept of ecological civilization and implementing the control system of natural resources spatial use with all areas and all elements become the core logic of planning. The purpose of this study is to explore the problems existing in the ecological compensation of ecological space and the difficulties of the ecological compensation system， and then to explore the ecological space compensation mechanism for spatial planning governance under the land and space planning system in the new era. The results show that the ecological compensation mechanism should be improved by improving the tax mechanism， improving the ecological deposit system， and exploring the establishment of ecological compensation fund system.

Key Words： Ecological compensation; Territorial spatial planning; Mechanism; Ecological space

2019年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》發(fā)布后，生態(tài)文明理念下的新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體制改革基本確立，“五級(jí)三類”的空間規(guī)劃體系初步成型，國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)的“四梁八柱”基本形成。同年7月，自然資源部《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》引發(fā)全國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)土空間規(guī)劃編制工作全面啟動(dòng)，以省、市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃為主體的規(guī)劃研究工作陸續(xù)展開(kāi)。

在國(guó)土空間規(guī)劃的編制中，踐行生態(tài)文明理念，落實(shí)全域、全要素的自然資源空間用途管制制度，制定各類開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的依據(jù)成為規(guī)劃編制的核心邏輯。從城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)代的“開(kāi)發(fā)建設(shè)依據(jù)”到“開(kāi)發(fā)建設(shè)保護(hù)活動(dòng)的依據(jù)”，國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)全域的國(guó)土空間資源管控始終關(guān)注戰(zhàn)略引領(lǐng)性和底線約束性，關(guān)注城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的城鎮(zhèn)空間發(fā)展問(wèn)題，關(guān)注生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的規(guī)劃治理問(wèn)題。

生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國(guó)土空間?！熬G水青山就是金山銀山，生態(tài)衰，則文明衰;生態(tài)興，則文明興;生態(tài)強(qiáng)，則文明強(qiáng)”，生態(tài)空間是高質(zhì)量發(fā)展的載體，是“生命共同體”有機(jī)組成部分。因此，研究生態(tài)空間的規(guī)劃管制問(wèn)題，探索建立，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是國(guó)土空間規(guī)劃研究的重要內(nèi)容，也是生態(tài)文明制度下空間治理的核心問(wèn)題，是建立、健全全域國(guó)土空間規(guī)劃用途管制制度的重要方面。

1 ?生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯窟M(jìn)展

而所謂“生態(tài)補(bǔ)償”（Natural Ecological Compensation），一般是指“生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)，所表現(xiàn)出來(lái)的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力”[1]，或?qū)ι鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖、補(bǔ)償作用[2]。Allen（1996）認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)破壞地區(qū)的修復(fù)，或新建生態(tài)場(chǎng)所對(duì)原有功能的替代[3]。總之，生態(tài)補(bǔ)償可理解為環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，是外部成本內(nèi)部化的機(jī)制[4]，包括利益驅(qū)動(dòng)、激勵(lì)和協(xié)調(diào)機(jī)制等涵義[5]。

外部性是引起資源和環(huán)境不合理的重要原因之一，經(jīng)典的理論有庇古說(shuō)和科斯定理。庇古認(rèn)為：政府通過(guò)行政的手段，對(duì)負(fù)外部影響的行為施加經(jīng)濟(jì)手段，用于補(bǔ)貼正外部性的行為，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的平衡，彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的不足，但這個(gè)過(guò)程是困難且難以實(shí)現(xiàn)完全的平衡[6]。而科斯則認(rèn)為：外部性問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)或利益邊界的模糊性，造成的利益侵占或受損，不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為市場(chǎng)的失靈[7]。如果產(chǎn)權(quán)界限清楚，零交易費(fèi)的情況下，市場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，消除外部性;當(dāng)交易費(fèi)為接近零的正值時(shí)，可通過(guò)權(quán)利的合法界定提高配置效率。

我國(guó)建立的主體功能區(qū)制度，在制度上對(duì)限制發(fā)展區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)喪失、生態(tài)修復(fù)投入提高等問(wèn)題進(jìn)行平衡，是生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域制度建設(shè)的重要抓手[8]。明確生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值目標(biāo)是體現(xiàn)公共政策屬性的關(guān)鍵，也是調(diào)動(dòng)各方生態(tài)保護(hù)積極性的現(xiàn)實(shí)需要[9]，探索生態(tài)補(bǔ)償框架、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善資金籌措渠道，建立以轉(zhuǎn)移支付為主的多元化補(bǔ)償方式是當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域研究的重點(diǎn)方向。

2 ?生態(tài)空間的生態(tài)補(bǔ)償工作的難點(diǎn)

2.1 生態(tài)空間治理面臨的問(wèn)題

生態(tài)空間是主要生態(tài)價(jià)值貢獻(xiàn)區(qū)域，也是發(fā)展機(jī)會(huì)成本受政策制約最突出的區(qū)域，其生態(tài)補(bǔ)償往往面臨機(jī)制不健全或滯后等問(wèn)題。一方面，生態(tài)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)化過(guò)程本身就存在無(wú)補(bǔ)償、無(wú)法可依的實(shí)際情況，造成生態(tài)空間長(zhǎng)期無(wú)償?shù)呢暙I(xiàn)[10];另一方面，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、對(duì)象、程序都缺乏明確的界定和制度規(guī)范，造成生態(tài)空間長(zhǎng)期處于無(wú)補(bǔ)償或者補(bǔ)償不足的情況。例如：主要的水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林等政策性自然保護(hù)地由于財(cái)政資金的注入，生態(tài)修復(fù)和補(bǔ)償問(wèn)題能夠得到一定程度的緩解，而一般農(nóng)林地同樣是主要的生態(tài)貢獻(xiàn)區(qū)，由于發(fā)展政策的差異帶來(lái)的機(jī)會(huì)成本長(zhǎng)期得不到補(bǔ)償，也是造成生態(tài)保護(hù)動(dòng)力不足的重要原因。

此外，生態(tài)補(bǔ)償遵循的“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益”原則在廣泛的實(shí)踐中得到充分的運(yùn)用;而“誰(shuí)受益，誰(shuí)買單”的原則，在實(shí)踐中往往是政府托底，而非實(shí)際的受益者。生態(tài)空間往往表現(xiàn)為貧困地區(qū)長(zhǎng)期處于“輸血式”補(bǔ)償，往往造成生態(tài)修復(fù)和維護(hù)動(dòng)力不足，生態(tài)退化，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“造血式”可持續(xù)發(fā)展[11]。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)

2.2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算困難

生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的核心是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這是學(xué)界研究的熱點(diǎn)。鄭海霞、洪尚群、金蓉等學(xué)者分別從效益量、損失量核算，補(bǔ)償期限、支付意愿和心理方面制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的影響因素呈多元化特征，加之千差萬(wàn)別的實(shí)際情況造成較大的地域差異性，難以形成通用的標(biāo)準(zhǔn)。這種靈活多變的、不確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又會(huì)形成新的不公平問(wèn)題，增加了治理難度。生態(tài)補(bǔ)償?shù)某杀緸樯鷳B(tài)服務(wù)價(jià)值和機(jī)會(huì)成本，補(bǔ)償?shù)念愋蜑楫a(chǎn)權(quán)主體行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效益和機(jī)會(huì)成本，國(guó)際上普遍接受的補(bǔ)償多以機(jī)會(huì)成本為準(zhǔn)[12]。雖然機(jī)會(huì)成本可通過(guò)市場(chǎng)定價(jià)的方式評(píng)估，但支付生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值的方式難以測(cè)度，操作困難極大。

2.2.2 跨區(qū)域、跨部門協(xié)作困難

生態(tài)補(bǔ)償往往是區(qū)域性的協(xié)調(diào)問(wèn)題，通過(guò)更大區(qū)域的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)跨省、市的補(bǔ)償，本身具有巨大的挑戰(zhàn)性。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的靈活性、生態(tài)效益和機(jī)會(huì)成本的測(cè)度困難都加劇了這種困難，加大了城市間利益博弈的復(fù)雜性，也提高了區(qū)域協(xié)調(diào)的難度。此外，歷史原因也是造成這種困難的重要考量。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市往往在城鎮(zhèn)化快速擴(kuò)張階段經(jīng)過(guò)了一段粗放的發(fā)展，成為了既得利益者，而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的滯后性決定了當(dāng)時(shí)由于補(bǔ)償機(jī)制的欠缺，形成了發(fā)展利益不均衡。城鎮(zhèn)化步入穩(wěn)定階段后，生態(tài)建設(shè)得到重視，對(duì)生態(tài)本底基礎(chǔ)較好的城市的管控得到了加強(qiáng)，后發(fā)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償往往面臨歷史遺留問(wèn)題。

2.2.3 補(bǔ)償資金監(jiān)管機(jī)制不健全

生態(tài)補(bǔ)償資金的使用中也容易出現(xiàn)專款專用困難、挪用頻繁、分配不均等問(wèn)題。一方面，財(cái)政補(bǔ)償資金大多屬于綜合補(bǔ)貼，傾向于基本財(cái)政支出、扶貧、民生建設(shè)、淡化生態(tài)空間價(jià)值[13]。多筆、多階段的生態(tài)補(bǔ)償資金往往很難與特定事項(xiàng)的生態(tài)補(bǔ)償一一對(duì)應(yīng)，且金額差異較大，容易形成大賬、混賬，使得專款專用無(wú)法實(shí)現(xiàn)。另一方面，地方財(cái)政與城市的各項(xiàng)開(kāi)支出存在時(shí)間差，將資金用于緊急的支出項(xiàng)目是常見(jiàn)的現(xiàn)象，生態(tài)補(bǔ)償資金本身的急迫性并不突出，往往成為被挪用的對(duì)象;此外，補(bǔ)償資金是針對(duì)區(qū)域的還是針對(duì)特定群體的很難厘清，不同單位的生態(tài)貢獻(xiàn)有差異，生態(tài)受損程度難以量化等，都決定了資金分配的公平性難以保障。

3 ?生態(tài)空間生態(tài)補(bǔ)償途徑的探索

3.1 完善稅費(fèi)機(jī)制

征收生態(tài)補(bǔ)償稅、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)是政府通過(guò)公權(quán)力，通過(guò)強(qiáng)制性、無(wú)償?shù)氖侄味ㄆ谌〉秘?cái)政收入的形式。對(duì)于部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的補(bǔ)償，也常通過(guò)靈活的方式征收費(fèi)用，作為稅費(fèi)的補(bǔ)充，如使用費(fèi)和規(guī)費(fèi)等[14]。對(duì)城市而言，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為限制發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)矛盾之間的調(diào)和劑，在維護(hù)社會(huì)公平方面起到重要作用[15]。通過(guò)征收生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)的方式，對(duì)生態(tài)空間居民的生態(tài)貢獻(xiàn)所產(chǎn)生的生態(tài)價(jià)值及因生態(tài)保護(hù)政策原因喪失的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)償，可以最大化消除生態(tài)空間發(fā)展權(quán)的不公平問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品的共建共享。

3.2 完善生態(tài)保證金制度

生態(tài)保證金制度最早見(jiàn)于1977年美國(guó)《露天礦礦區(qū)土地管理及復(fù)墾條例》（SMCRA），對(duì)進(jìn)入礦區(qū)開(kāi)發(fā)的企業(yè)收取保證金，用于彌補(bǔ)未完成生態(tài)復(fù)墾而委托第三方復(fù)墾產(chǎn)生的費(fèi)用，用于恢復(fù)之前老舊礦區(qū)的恢復(fù)和復(fù)墾工作[16]。相似的還有英國(guó)1995年的環(huán)境保護(hù)法、德國(guó)的聯(lián)邦礦產(chǎn)法等。對(duì)于城市而言，對(duì)進(jìn)入工礦區(qū)的企業(yè)征收生態(tài)保證金，是當(dāng)前可行的生態(tài)補(bǔ)償方案。對(duì)于城市建成區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，征收一定數(shù)目的生態(tài)修復(fù)保證金，可以最大程度上保證城市生態(tài)修復(fù)效果，避免建設(shè)管理過(guò)程中環(huán)境污染和生態(tài)破壞的現(xiàn)象發(fā)生。

3.3 探索建立生態(tài)補(bǔ)償基金制度

用金融的手段，建立生態(tài)補(bǔ)償基金是當(dāng)下生態(tài)補(bǔ)償工作的重點(diǎn)，對(duì)于城市內(nèi)部的生態(tài)補(bǔ)償以及區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償工作具有現(xiàn)實(shí)的意義。一方面，城市內(nèi)由于整體環(huán)境保護(hù)的需要，劃定的生態(tài)保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)地、各類公園、水域及濕地、水源保護(hù)區(qū)等，本身是生態(tài)價(jià)值的貢獻(xiàn)單位，對(duì)其進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償必要且迫切。對(duì)由于生態(tài)結(jié)構(gòu)、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施或環(huán)境承載力原因，指定的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、建筑高度較低的區(qū)域，進(jìn)行適度的生態(tài)補(bǔ)償，彌補(bǔ)其損失的發(fā)展機(jī)會(huì)和生態(tài)貢獻(xiàn)同樣必要。另一方面，主體功能區(qū)劃確定的城市主體功能本身也是城市間發(fā)展機(jī)會(huì)差異的重要原因，通過(guò)補(bǔ)償基金，進(jìn)行貨幣補(bǔ)償也是提高生態(tài)補(bǔ)償制度可實(shí)施性的重要途徑。

生態(tài)補(bǔ)償基金的來(lái)源主要來(lái)源于3個(gè)方面：一是對(duì)各類開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)、礦區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)征收的生態(tài)補(bǔ)償稅、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi);二是優(yōu)惠信貸、金融基金、募捐等途徑匯集的專項(xiàng)基金，通過(guò)金融的方式運(yùn)作的專項(xiàng)基金，用于支付生態(tài)貢獻(xiàn)、機(jī)會(huì)成本的經(jīng)費(fèi);三是區(qū)域城市間轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償帶來(lái)的專項(xiàng)費(fèi)用。

3.4 多手段、多渠道健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

在2007年深圳出臺(tái)了《關(guān)于大鵬半島保護(hù)與綜合開(kāi)發(fā)補(bǔ)償辦法》[17]，以貨幣的形式對(duì)居民進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，該政策一直延續(xù)至今，然而，一方面單純的貨幣補(bǔ)償造成了政府財(cái)政壓力過(guò)大，另一方面該政策的補(bǔ)償對(duì)象未實(shí)現(xiàn)全市性的統(tǒng)籌平衡，僅針對(duì)大鵬半島居民，引發(fā)了其他居民的不滿。因此除簡(jiǎn)單的貨幣補(bǔ)償還需要多手段、多渠道健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索通過(guò)容積率轉(zhuǎn)移、項(xiàng)目基金扶持、生態(tài)用地以租代征等手段實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，讓生態(tài)空間內(nèi)的居民切實(shí)感受到“綠水青山就是金山銀山”。

4 ?結(jié)語(yǔ)

完善生態(tài)空間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為建立、健全全域國(guó)土空間規(guī)劃用途管制制度的重要方面，對(duì)當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃的編制和監(jiān)督實(shí)施具有重要意義。生態(tài)空間的生態(tài)補(bǔ)償中出現(xiàn)的無(wú)補(bǔ)償、補(bǔ)償不足、補(bǔ)償機(jī)制不健全等問(wèn)題，長(zhǎng)期影響生態(tài)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，造成嚴(yán)重的社會(huì)公平問(wèn)題。應(yīng)通過(guò)完善稅費(fèi)機(jī)制、完善生態(tài)保證金制度、探索建立生態(tài)補(bǔ)償基金制度等多種渠道進(jìn)行改善，形成符合生態(tài)文明建設(shè)要求，以及空間治理體系、能力現(xiàn)代化要求的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

[1] 《環(huán)境科學(xué)大辭典》編委會(huì).環(huán)境科學(xué)大辭典[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，1991：326.

[2] 葉文虎，魏斌，仝川.城市生態(tài)補(bǔ)償能力衡量和應(yīng)用[J].中國(guó)環(huán)境科學(xué)，1998，18（4）：298-301.

[3] 黃杰.京津冀生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償研究[D].天津財(cái)經(jīng)大學(xué)，2018.

[4] 柳荻，胡振通，靳樂(lè)山.生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆治隹蚣苎芯烤C述[J].生態(tài)學(xué)報(bào)，2018，38（2）：380-392.

[5] 常笑.生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑探討[J].中國(guó)土地，2021（1）：31-33.

[6] 庇古.社會(huì)主義與資本主義的比較[M].1版.北京：商務(wù)印書館，1963：26-27.

[7] 科斯，阿爾欽，諾斯，等.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷[M].上海： 上海三聯(lián)書店，1994：20.

[8] 陳學(xué)斌.加快建立基于主體功能區(qū)規(guī)劃的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2012（5）：57-59.

[9] 王梓懿，張京祥，周子航，等.生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值目標(biāo)：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)的啟示[J].中國(guó)環(huán)境管理，2021，13（2）：27-32.

[10] 洪尚群，馬丕京，郭慧光.生態(tài)補(bǔ)償制度的探索[J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2001（5）：40-43.

[11] 秦艷紅，康慕誼.國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀及其完善措施[J].自然資源學(xué)報(bào)，2007（4）：557-567.

[12] 毛顯強(qiáng)，鐘瑜，張勝.生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎接慬J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2002（4）：40-43.

[13] 梁秋平，強(qiáng)真，劉軍會(huì)，等.重要生態(tài)空間界定和保護(hù)價(jià)值評(píng)價(jià)研究[J].經(jīng)濟(jì)師，2021（3）：9-10.

[14] 趙嵐.資源稅計(jì)稅方法比較研究[J].吉林財(cái)稅：1997（3）：36.

[15] 孔雪.生態(tài)補(bǔ)償法律問(wèn)題研究[D].上海社會(huì)科學(xué)院，2019.

[16] 趙景逵，朱蔭湄.美國(guó)露天礦區(qū)的土地管理及復(fù)墾[J].中國(guó)土地科學(xué)，1991（1）：31-33.

[17] 陳柳新，洪武揚(yáng)，敖卓鵠.深圳生態(tài)空間綜合精細(xì)化治理探討[J].規(guī)劃師，2018，34（10）：46-51.