淺析我國環(huán)境資源公益訴訟的適格原告

摘要：從現(xiàn)行的司法保護領(lǐng)域來看，國家規(guī)定的機關(guān)、法律規(guī)定的組織以及人民檢察院可以提起環(huán)境資源公益訴訟。但是，上述三類適格原告中，前兩種類型是原則性的，并沒有具體的機關(guān)和組織;最后一類適格原告，法律規(guī)定了順位限制。落實“綠水青山就是金山銀山”的新型生態(tài)環(huán)境發(fā)展觀念，為鼓勵和提倡更多的機關(guān)、團體和廣大群眾參與環(huán)境資源保護，應(yīng)當(dāng)對國家規(guī)定的機關(guān)進行具體明確規(guī)定，對法律規(guī)定的組織降低認定標(biāo)準(zhǔn)，對人民檢察院解除順位限制。同時，應(yīng)當(dāng)擴大環(huán)境資源公益訴訟適格原告的范圍，增加企、事業(yè)單位和公民個人作為適格原告。

關(guān)鍵詞：適格原告;公益訴訟;環(huán)境資源

中圖分類號：D925.1文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2021）09-0027-04

2018年10月9日，原告北京市豐臺區(qū)源頭愛好者環(huán)境研究所（以下簡稱“源頭愛好者環(huán)境研究所”）因違法排污行為對被告長沙天創(chuàng)環(huán)保有限公司（以下簡稱“天創(chuàng)公司”）提起環(huán)境污染責(zé)任糾紛訴訟。原告源頭愛好者環(huán)境研究所認為：一是天創(chuàng)公司不正常運轉(zhuǎn)污染防治設(shè)施超標(biāo)排放污水，雖已經(jīng)環(huán)保部門查處，并對其作出100萬元的行政處罰，但鑒于天創(chuàng)公司主觀惡意造成環(huán)境污染危害，還應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)環(huán)境公益侵權(quán)責(zé)任;二是源頭愛好者環(huán)境研究所系2012年6月依法在民政部門注冊成立的環(huán)境公益組織，具有提起本案訴訟的主體資格。被告天創(chuàng)公司辯稱：一是源頭愛好者環(huán)境研究所并非“專門從事環(huán)境保護公益活動”的社會組織，不具有本案訴訟主體資格;二是造成本案所涉超標(biāo)排放事故并非被告主觀惡意;三是本次超標(biāo)排放事故，并未造成環(huán)境污染的嚴(yán)重后果，不需要進行生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。該案系長沙中院環(huán)資庭成立后辦理的第一起環(huán)境資源公益訴訟案件，現(xiàn)已審理終結(jié)。

本案在審理過程中爭議的焦點，在于原告源頭愛好者環(huán)境研究所是否具備提起本案訴訟的主體資格。近年來，隨著人們環(huán)保意識的增強，越來越多的組織、團體、機關(guān)和個人加入環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)，為構(gòu)建和諧美麗中國貢獻自己的力量。如此一來，理清環(huán)境資源公益訴訟的適格原告，顯得尤為重要。

一、現(xiàn)狀及困境

我國現(xiàn)行法律法規(guī)對環(huán)境資源公益訴訟適格原告的規(guī)定不一致，存在爭議，導(dǎo)致法律適用的混亂。

根據(jù)我國《民法典》第一千二百三十四條和一千二百三十五條規(guī)定，違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任或賠償損失?！睹袷略V訟法》第五十五條規(guī)定，法律規(guī)定的機關(guān)、有關(guān)組織和人民檢察院屬于有權(quán)提起環(huán)境資源公益訴訟的主體。但是，在司法實踐中，國家規(guī)定的機關(guān)是指哪些？法律規(guī)定的組織如何界定？人民檢察院的補充原告地位應(yīng)如何無縫對接？上述規(guī)定看似清楚，實則存在問題?！董h(huán)境資源保護法》是屬于環(huán)境資源保護的特別法，也僅在第五十八條規(guī)定社會組織可以向人民法院提起訴訟。同時，該條款對社會組織作出了相對嚴(yán)格的限制，這無形中加大了社會組織的負擔(dān)，給社會組織增設(shè)了高標(biāo)準(zhǔn)和高要求，影響社會組織從事環(huán)境資源保護的初衷。我國《行政訴訟法》第二十五條僅明確了人民檢察院的補充原告的地位?！睹袷略V訟法》第五十五條規(guī)定的“法律規(guī)定的機關(guān)”，目前僅在《海洋環(huán)境保護法》第八十九條中有體現(xiàn)，即對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，依法由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。據(jù)此，“法律規(guī)定的機關(guān)”僅明確了“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”。

綜上，我國現(xiàn)行立法對環(huán)境資源公益訴訟適格原告的規(guī)定是原則性和粗放型的。在司法實踐中，適格原告之規(guī)定不詳細會導(dǎo)致諸多問題及弊端。

（一）束之高閣的原告——國家規(guī)定的機關(guān)

環(huán)境資源公益訴訟適格原告之國家規(guī)定的機關(guān)，現(xiàn)行法律僅《海洋環(huán)境保護法》明確了“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”，顯然是不完善的。環(huán)境保護主管部門依法承擔(dān)監(jiān)督管理職責(zé)，法律并沒有賦予其代表國家提起環(huán)境資源公益訴訟的權(quán)利。其他行政機關(guān)雖屬于國家規(guī)定的機關(guān)，但是《行政訴訟法》沒有明確此項權(quán)利和職責(zé)。

雖然法律賦予國家規(guī)定的機關(guān)可以提起環(huán)境資源公益訴訟，但是實務(wù)中難以操作和執(zhí)行。依理而言，我國所有的機關(guān)都屬于“國家規(guī)定的機關(guān)”，但是相關(guān)法律幾乎沒有授權(quán)和作出具體規(guī)定，實施起來沒有法律依據(jù)。環(huán)境資源公益訴訟專業(yè)性強，行政機關(guān)基本是各司其職，提起環(huán)境公益訴訟有一定的困難。同時，行政機關(guān)實行財政預(yù)算制，環(huán)境資源公益訴訟的啟動需要承擔(dān)相應(yīng)的訴訟成本，這也是行政機關(guān)望而卻步的原因。所以，即使法律規(guī)定環(huán)境資源公益訴訟的適格原告包括國家規(guī)定的機關(guān)，但如果配套的制度、規(guī)范不到位，往往會被束之高閣，得不到有效的貫徹和實施。

（二）認定限制的原告——法律規(guī)定的組織

作為法定的環(huán)境資源公益訴訟的適格原告——法律規(guī)定的組織，現(xiàn)行法律并沒有明確具體組織，僅規(guī)定了認定標(biāo)準(zhǔn)。在司法實務(wù)中，根據(jù)案件實際情況進行綜合考慮和認定，所以會出現(xiàn)同案不同判等問題，無形中打擊了有關(guān)組織提起公益訴訟的積極性。

從全國的情況來看，環(huán)保組織多數(shù)由政府進行資金扶持，承擔(dān)了大多數(shù)的環(huán)境資源公益訴訟，屬于法律規(guī)定的組織的范疇。環(huán)保協(xié)會多數(shù)是民間自發(fā)組織的，其目的和作用都是從事環(huán)境資源保護公益活動，屬于法律規(guī)定的組織的范疇。民間從事環(huán)境保護公益活動的組織、企事業(yè)單位等，在符合《環(huán)境資源保護法》規(guī)定的情況下，亦屬于法律規(guī)定的組織的范疇。

除了環(huán)保組織外，環(huán)保協(xié)會、民間從事環(huán)境保護公益活動的組織及企事業(yè)單位，對其認定為適格原告的條件苛刻，往往導(dǎo)致其投入大量人、財、物后，無法獲得相應(yīng)的司法支持，這會影響它們的積極性，給其發(fā)展帶來負面影響，使其無法發(fā)展壯大。

（三）順位限制的原告——人民檢察院

現(xiàn)行法律明確了人民檢察院提起環(huán)境資源公益訴訟的權(quán)利，但存在順位限制，在沒有法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，或者法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的情形下，人民檢察院才有權(quán)提起訴訟，承擔(dān)補充原告的地位。

從司法實踐來看，2018年全國法院共受理社會組織提起的環(huán)境公益訴訟案件65件，受理檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件1737件[1]。人民檢察院提起的環(huán)境資源公益訴訟案件數(shù)量占比大，而且效果不錯，有利于充分發(fā)揮環(huán)境資源的長效保護機制。但是，由于順位的限制，需要經(jīng)過相應(yīng)的前置程序，必然會耽誤時間，影響提起訴訟的及時性。同時，增加了破壞環(huán)境違法行為取證、鑒定等事宜難度，甚至?xí)e過取證時機、喪失鑒定條件，增加訴訟成本，這就導(dǎo)致人民檢察院提起環(huán)境資源公益訴訟應(yīng)有的作用并沒有得到充分發(fā)揮。

綜上，根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，具有環(huán)境資源公益訴訟的適格原告，包括國家規(guī)定的機關(guān)、法律規(guī)定的組織和人民檢察院。但由于法律的滯后、認定苛刻及順位限制等因素，導(dǎo)致環(huán)境資源公益訴訟的適格原告沒有充分發(fā)揮預(yù)期效果，不利于環(huán)境資源公益訴訟的長遠發(fā)展和有效實施。

二、明確環(huán)境公益訴訟適格原告的建議

習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會上提出，要堅持和完善生態(tài)文明制度體系，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任制度[2]。環(huán)境資源公益訴訟，是實現(xiàn)環(huán)境保護的重要舉措。為了積極落實“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，創(chuàng)建和諧美麗的生命家園，應(yīng)擴大環(huán)境資源公益訴訟的適格原告，降低適格原告的條件限制，避免順位限制的弊端，切實倡導(dǎo)全民參與、全民有責(zé)和全民監(jiān)督的模式，鼓勵環(huán)保協(xié)會、民間環(huán)境保護企事業(yè)單位承擔(dān)社會責(zé)任，積極參與環(huán)境資源公益訴訟。

（一）國家規(guī)定的機關(guān)應(yīng)當(dāng)具體明確

作為環(huán)境資源保護公益訴訟最為重要的一類國家機關(guān)——行政機關(guān)，是代表國家對損害環(huán)境的行為提起公益訴訟的主力軍。行政機關(guān)代表公權(quán)力提起公益訴訟的震懾力是毋容置疑的，所起到的效果也是不容忽視的。既然明確了“國家規(guī)定的機關(guān)”是環(huán)境公益訴訟的適格原告，就應(yīng)當(dāng)明確寫進《環(huán)境資源保護法》，充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。依法從事環(huán)境保護工作的機關(guān)具有環(huán)境資源的管理、監(jiān)督和保護等職責(zé)，對環(huán)境破壞行為享有一定的行政處罰權(quán)。這類機關(guān)具有環(huán)境資源保護的專業(yè)人才和設(shè)備，參與處理環(huán)境資源破壞事件，對涉事案件進行調(diào)查、取證、分析和處理，熟悉涉事案件的全過程。如果享有環(huán)境資源公益訴訟的主體資格，將會對環(huán)境資源保護達到事半功倍的效果。傳統(tǒng)的環(huán)境保護、林業(yè)、漁業(yè)、海事、自然資源等主管部門都屬于規(guī)定的國家機關(guān)，承擔(dān)相關(guān)領(lǐng)域自然資源的保護職責(zé)，具備提起環(huán)境資源公益訴訟相應(yīng)的條件。

總之，不應(yīng)將“國家規(guī)定的機關(guān)”束之高閣，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國的實際情況對其進行明確，并落實到具體法律條款中。

（二）法律規(guī)定的組織的認定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)降低

《環(huán)境資源保護法》明確了有關(guān)組織的認定標(biāo)準(zhǔn)，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中對其進行了細化，原則上可以歸納為：首先，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等社會組織，包括自治州、盟、地區(qū)及直轄市的區(qū)以上人民政府民政部門;其次，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上;最后，提起訴訟前五年內(nèi)無違法記錄。從上述標(biāo)準(zhǔn)來看，法律對有關(guān)組織提出了較高的要求，設(shè)定了較嚴(yán)的條件，加大了提起公益訴訟的難度。公益訴訟涉及社會公共利益，并非為了私利。既然是為了全社會，出于社會責(zé)任，為何設(shè)置諸多限制？顯然不利于其長遠發(fā)展。

筆者認為，無論是環(huán)保組織、環(huán)保協(xié)會還是民間企事業(yè)單位，只要是從事環(huán)保資源保護公益活動的社會團體、民間組織或企事業(yè)單位，都可以提起環(huán)境資源公益訴訟。

首先，通過經(jīng)營范圍或章程確定。這些組織成立的宗旨和目的，都是為了從事環(huán)境資源保護的公益活動，并非以營利為目的，有別于以營利為目的的公司法人。

其次，從事環(huán)境資源公益活動不應(yīng)設(shè)置年限要求。既然設(shè)立的初衷就是為了環(huán)境資源保護，而且法律也明確規(guī)定“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益”，應(yīng)去掉連續(xù)5年以上專門從事環(huán)境保護公益活動的苛刻條件，不應(yīng)對有關(guān)組織的認定設(shè)置過高的要求。

最后，為倡導(dǎo)公益先行和踐行社會責(zé)任提供有利條件。出于公益，出于社會責(zé)任，出于環(huán)保理念，過多地限制只會牽絆其手腳，限制其前行。對有關(guān)組織放寬起訴資格標(biāo)準(zhǔn)，使得更多的有關(guān)組織可作為適格原告提起環(huán)境公益訴訟，進而提高其參與環(huán)境治理的積極性。

總之，為充分發(fā)揮法律規(guī)定的組織應(yīng)有的作用，依法應(yīng)當(dāng)降低適格原告的認定標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)其積極參與環(huán)保公益訴訟，為環(huán)保公益事業(yè)貢獻自己應(yīng)有的力量。

（三）人民檢察院的順位限制應(yīng)當(dāng)刪除

對人民檢察院提起公益訴訟設(shè)置順位限制是不合理的，環(huán)境資源公益訴訟因不涉及直接的利害關(guān)系主體，容易導(dǎo)致被侵害的公共生態(tài)無人問津的局面。人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全方位的，當(dāng)然包括對環(huán)境保護的監(jiān)督。人民檢察院提起環(huán)保公益訴訟是其法定職責(zé)所在，但順位限制將阻礙其發(fā)揮更大的作用。

為維護公共利益，人民檢察院從事環(huán)境保護的公益訴訟是符合客觀需要且切實有效的。在濫用私權(quán)侵害社會公共利益、危害生態(tài)平衡的情形下，環(huán)境資源公益訴訟不再單純是當(dāng)事人之間的個人利益，應(yīng)更加強調(diào)國家在實現(xiàn)公共利益方面的責(zé)任，作為國家利益和社會公共利益權(quán)威代表的檢察機關(guān)自然是責(zé)無旁貸，并在實踐中承擔(dān)了重要角色。環(huán)境資源公益訴訟本身具有公共性，原告資格具有社會公益性。所以，對檢察機關(guān)不應(yīng)設(shè)置順位限制，這更符合我國的國情。

我國檢察機關(guān)是國家法律的監(jiān)督機關(guān)，代表國家行使權(quán)力，較小地牽涉地方和部門的利益[3]。以發(fā)展的眼光看，刪除檢察機關(guān)提起環(huán)保公益訴訟主體資格的順位限制，是非常有必要的。

立法部門可能擔(dān)憂三類主體均提起環(huán)保公益訴訟的處理問題，如果發(fā)生這種情況，可以依照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，對同一違法行為都提起公益訴訟的，以最先立案的為準(zhǔn)（包括確定管轄權(quán)和訴訟主體）。在同一案件中，原告不論是國家規(guī)定的機關(guān)還是法律規(guī)定的組織，誰先立案誰就為該案原告。開庭審理前，其他適格的原告提出訴訟請求的，法院也可合并審理，將已提起訴訟的所有原告主體列為共同原告，參加民事訴訟程序[4]。同時，沒有進入司法程序的適格原告，可以支持提起公益訴訟的原告，并提供其掌握的環(huán)境污染證據(jù)資料，最終實現(xiàn)環(huán)境保護的根本目的。

因此，在司法實踐中，三種主體資格同時確定為同一順位的適格原告，不存在實施障礙。

（四）增加企事業(yè)單位作為適格原告

雖然立法規(guī)定了國家規(guī)定的機關(guān)、法律規(guī)定的組織和人民檢察院作為適格原告，但是從社會實踐來看，越來越多的企事業(yè)單位加入到環(huán)保的公益活動中來。為了發(fā)揮企事業(yè)單位的積極性，應(yīng)降低有關(guān)組織的認定標(biāo)準(zhǔn)，將其擴大到專門從事環(huán)境保護公益活動的社會團體、企事業(yè)單位，這有利于提高全社會的環(huán)保意識，有利于環(huán)保工作的持續(xù)發(fā)展。

另外，環(huán)境污染與企事業(yè)單位利益息息相關(guān)。對企事業(yè)單位來說，依法享有在安全和舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利。環(huán)境資源公益訴訟屬于民事訴訟，企事業(yè)單位是民事訴訟的適格主體。所以，賦予企事業(yè)單位主體資格，不論從法理角度，還是法治角度，都是完善環(huán)境資源公益訴訟制度的應(yīng)有之意。

（五）吸納公民個人作為適格原告

從我國公益訴訟制度的產(chǎn)生來看，2012年之前的公益訴訟案件多由公民個人、企業(yè)或社會團體提起，只有極個別的案件由檢察院提起，因此可以說，2012年《民事訴訟法》創(chuàng)設(shè)的公益訴訟制度，更多地應(yīng)當(dāng)歸功于公民個人和民間社會團體的推動[5]。從域外國家及地區(qū)來看，很多國家允許個人提起環(huán)境保護的公益訴訟。主張將原告資格擴展至公民個人的既有大陸法系亦有英美法系國家，提倡只要為了公共利益，任何人均有權(quán)為維護公共利益而啟動訴訟[6]。所以，吸納公民個人作為適格原告，其實是非常有利的。

首先，增加公民個人的社會責(zé)任感。通過自身的行為，進而影響周圍的人群，從而增強人民群眾的環(huán)保意識和理念，從根本上解決環(huán)保的難題。公民既是環(huán)境公共利益的享有者，亦是環(huán)境公共利益的維護者，只有賦予廣泛的社會公民原告主體資格，才能充分發(fā)揮社會公眾對于環(huán)境的監(jiān)督與保護力量[7]。

其次，調(diào)動公民維護環(huán)保公益的積極性。公民是生態(tài)環(huán)境最直接的接觸者，他們往往親身經(jīng)歷，并遭受環(huán)境破壞對身心健康的損害，是環(huán)境破壞的第一感知者和第一受害人。生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，環(huán)境保護與公民個人利益密切相關(guān)，這不僅是公民義務(wù)，也是公民權(quán)利。賦予他們原告資格，有利于調(diào)動公民維護環(huán)保公益的積極性，改變環(huán)境資源公益訴訟的被動局面。

最后，提升公民的法治意識。新時代法治國家建設(shè)涉及社會生活的方方面面。作為社會主體的廣大公民，不僅要守法，還要參與普法學(xué)習(xí)，要知法和懂法。賦予公民個人原告資格參與環(huán)境資源公益訴訟，其通過對案件的調(diào)查、取證和證據(jù)收集等工作，增強法律知識，自覺遵守法律法規(guī)，自律做一個守法公民。賦予公民個人原告資格，是完善環(huán)境資源公益訴訟制度最直接的途徑，這不僅提升公民個人的法治意識，也是建設(shè)法治國家的有力舉措。

保護環(huán)境，人人有責(zé)。環(huán)保公益訴訟，應(yīng)當(dāng)對適格原告進行具體明確規(guī)定，擴大適格原告的范圍，能更有效提高環(huán)境保護的成效。

三、結(jié)語

環(huán)境保護任重而道遠。應(yīng)當(dāng)高度重視環(huán)境資源公益訴訟，對破壞我們美好家園的肇事者，人們應(yīng)當(dāng)拿起法律武器去捍衛(wèi)自己的權(quán)利。落實“國家規(guī)定的機關(guān)”到具體機構(gòu)，降低法律規(guī)定的組織的認定標(biāo)準(zhǔn)，刪除相關(guān)法律對人民檢察院的順位限制，擴大環(huán)境資源公益訴訟的適格原告范圍，引導(dǎo)更多的有志之士加入到環(huán)境資源公益訴訟中來，攜手共建和諧美麗中國。

參考文獻：

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[5] 牛秉儒.論環(huán)境公益訴訟原告主體資格之范圍與順位[J].社科縱橫，2020（7）.

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[7] 孫海濤，張志祥.論我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格的拓展與抑制[J].河海大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020（4）.

作者簡介：齊雅蕾（1985—），女，漢族，湖南永州人，三級律師，單位為湖南師范大學(xué)法學(xué)院，研究方向為經(jīng)濟法、國家投資經(jīng)營法、合作社法。

（責(zé)任編輯：王寶林）