基層社會治理現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化與“兩委”組織法的修訂

唐鳴 楊婷

摘要：基層社會治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，基層社會治理城鄉(xiāng)一體化是基層社會治理現(xiàn)代化的前提，沒有基層社會治理城鄉(xiāng)一體化，就沒有基層社會治理現(xiàn)代化和國家治理現(xiàn)代化。城鄉(xiāng)基層社會分別適用《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》兩個(gè)規(guī)定內(nèi)容很不相同的法律，這既是基層社會治理城鄉(xiāng)分治的制度表現(xiàn)，也是基層社會治理城鄉(xiāng)一體化的體制障礙。為推進(jìn)基層社會治理城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代化，應(yīng)加速重在減少規(guī)定內(nèi)容差異的“兩委”組織法的修訂。

關(guān)鍵詞：基層社會治理;城鄉(xiāng)一體化;現(xiàn)代化;城市居民委員會組織法;村民委員會組織法

中圖分類號：D921.8 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2021）06-0123-07

2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），既是整體規(guī)劃國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的綱領(lǐng)，也是具體指導(dǎo)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的指南。貫徹《決定》精神，推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化，應(yīng)加速推進(jìn)基層社會治理城鄉(xiāng)一體化。

一、沒有基層社會治理城鄉(xiāng)一體化，就沒有基層社會治理現(xiàn)代化

《決定》不僅對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)做了規(guī)定，而且對完成任務(wù)的時(shí)間做了安排：“到我們黨成立一百年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到新中國成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)?！泵鞔_了三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)：第一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，2021年，各方面制度更加成熟更加定型;第二個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，2035年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;第三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，2049年，全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。照此規(guī)定，各方面制度更加成熟更加定型，只是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得明顯成效;各方面制度更加完善，也只是基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;只有在各方面制度更加成熟更加定型、各方面制度更加完善之后，再經(jīng)過15年左右時(shí)間的努力和發(fā)展，中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)，才算全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

《決定》對推進(jìn)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化做了具體部署：“構(gòu)建基層社會治理新格局。完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，發(fā)揮群團(tuán)組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會治理基礎(chǔ)。加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化。推動(dòng)社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。注重發(fā)揮家庭家教家風(fēng)在基層社會治理中的重要作用。加強(qiáng)邊疆治理，推進(jìn)興邊富民?！备鶕?jù)《決定》規(guī)定的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，在基層社會治理領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)是2021年，制度更加成熟更加定型;2035年，制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化;2049年，全面實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

值得注意的是，在中共十九屆四中全會之前和十九大之前不久，黨中央曾發(fā)布過兩個(gè)關(guān)于基層社會治理的文件，分別對推進(jìn)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)及其時(shí)間節(jié)點(diǎn)做了規(guī)定。一個(gè)是十九大之前、2017年5月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（以下簡稱前一份《意見》），該意見規(guī)定的總體目標(biāo)及其時(shí)間節(jié)點(diǎn)是：“到2020年，基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加完善，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力顯著提升，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全得到有效保障。再過5到10年，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加成熟定型，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力更為精準(zhǔn)全面，為夯實(shí)黨的執(zhí)政根基、鞏固基層政權(quán)提供有力支撐，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！绷硪粋€(gè)是十九屆四中全會之前、2019年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱后一份《意見》），該意見規(guī)定的總體目標(biāo)及其時(shí)間節(jié)點(diǎn)是：“到2020年，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本形成，農(nóng)村基層黨組織更好發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村基層組織建設(shè)明顯加強(qiáng)，村民自治實(shí)踐進(jìn)一步深化，村級議事協(xié)商制度進(jìn)一步健全，鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)一步完善。到2035年，鄉(xiāng)村公共服務(wù)、公共管理、公共安全保障水平顯著提高，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善，鄉(xiāng)村社會治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化?！?/p>

將這兩份《意見》與《決定》作比較，似可見兩個(gè)明顯的不同。一個(gè)不同是：《決定》與前一份《意見》規(guī)定的“更加成熟定型”與“更加完善”的先后時(shí)間不一樣?！稕Q定》規(guī)定的是2021年，制度更加成熟更加定型;2035年，制度更加完善;更加成熟定型在前，更加完善在后。《意見》規(guī)定的是2020年，體制更加完善;再過5到10年，體制更加成熟定型;更加完善在前，更加成熟定型在后。另一個(gè)不同是：《決定》與后一份意見在基層社會治理領(lǐng)域使用的中心概念不一樣?！稕Q定》使用的中心概念是“基層社會治理”，同時(shí)使用了“市域社會治理”的概念。《意見》使用的中心概念是“鄉(xiāng)村治理”，同時(shí)使用了“鄉(xiāng)村社會治理”的概念。如果說前一個(gè)不同或者只是語言表述上的差異，那么后一個(gè)不同則有可能意味著思想觀念上的變化。

有學(xué)者指出，長期以來將社會治理區(qū)分為城市治理與鄉(xiāng)村治理的觀念和在兩個(gè)方面實(shí)行不同制度的做法，與國家治理現(xiàn)代化的要求是南轅北轍的。社會治理的這種二元結(jié)構(gòu)，會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率降低、社會平等缺失以及社會穩(wěn)定程度減弱。《決定》以國家治理現(xiàn)代化的新理念，從城鄉(xiāng)一體的視野提出了“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”的要求，通篇沒有特別使用“村莊”或“村民委員會”這類涉及鄉(xiāng)村治理且被應(yīng)用多年的概念，而代之以“社區(qū)”這個(gè)更具一般性意義的居民點(diǎn)概念，形成了城鄉(xiāng)社會治理一體化的政策語境，表明了要通過城鄉(xiāng)一體化或城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化。①

如果說《決定》提法和表述的變化反映了思想觀念上的變化，那么這一變化在2020年10月29日黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》）和2021年3月11日十三屆全國人大四次會議批準(zhǔn)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《綱要》）中繼續(xù)得到了延展和體現(xiàn)?！督ㄗh》在談“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”各方面內(nèi)容時(shí)，不是分別單獨(dú)部署城鎮(zhèn)社會治理、鄉(xiāng)村社會治理或城市基層治理、農(nóng)村基層治理，而是統(tǒng)一講“城鄉(xiāng)基層治理”、“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”、“基層社會治理”和“市域社會治理”?！毒V要》談在“構(gòu)建基層社會治理新格局”時(shí)，也沒有分別將“城市基層社會治理”、“農(nóng)村基層社會治理”分開來談，而是統(tǒng)一講健全“城鄉(xiāng)基層社會治理體系”、“基層社會治理框架”等。

當(dāng)然，城鄉(xiāng)基層社會治理一體化的政策語境，并不是說城鄉(xiāng)基層在經(jīng)濟(jì)、文化、社會和觀念上完全一樣，或者城鄉(xiāng)基層管理和服務(wù)的內(nèi)容和方式完全一樣，而是強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)基層體制上、組織上、財(cái)政上、服務(wù)上以及公民權(quán)利上應(yīng)該一體化，盡管在具體的服務(wù)內(nèi)容、管理方法以及組織功能上可能存在不同的需求和差別，但基本制度、組織體制、公共服務(wù)以及財(cái)政投入和居民權(quán)益應(yīng)大體相同、一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)基層社會治理一體化的政策語境，也不是說不能使用“鄉(xiāng)村治理”的概念了。正如有學(xué)者說的：“確立鄉(xiāng)村治理的基本定位，把它轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)大的區(qū)域性的政府工作概念，而不再是一個(gè)制度類型的概念?！l(xiāng)村治理這個(gè)概念可以有，但只應(yīng)把它看作統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會治理在鄉(xiāng)村地區(qū)的具體展開?！雹?/p>

《決定》、《建議》和《綱要》的基層社會治理城鄉(xiāng)一體化的政策語境和通過城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化的政策導(dǎo)向，體現(xiàn)了這樣一個(gè)認(rèn)識和判斷：基層社會治理的城鄉(xiāng)分治，不符合、不利于國家治理的現(xiàn)代化，不符合、不利于基層社會治理的現(xiàn)代化。一方面，基層社會治理的城鄉(xiāng)分治，與整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)政治社會的現(xiàn)代化發(fā)展及其特征和要求不相適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)的市場化及其一體化，政治的民主發(fā)展和公民的平等與平權(quán)，社會的城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化和融合，政府公共服務(wù)以及公共財(cái)政投入的均等化，已經(jīng)打破并要求進(jìn)一步打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)有別的經(jīng)濟(jì)、政治、社會體制及管治方式。另一方面，基層社會治理的城鄉(xiāng)分治，本質(zhì)上是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的體制和管理與服務(wù)方式，也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一種表現(xiàn)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與曾經(jīng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制緊密相連，而與現(xiàn)代的市場經(jīng)濟(jì)體制相互沖突。不徹底消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化總體目標(biāo)不可能達(dá)成。徹底消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，同時(shí)意味著要徹底消除建立在其上并且作為其體現(xiàn)的基層社會治理的城鄉(xiāng)分治。只有推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化才能夠推進(jìn)基層社會治理、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，只有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化才能夠?qū)崿F(xiàn)基層社會治理、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而在構(gòu)建基層社會治理新格局的過程中，必須對現(xiàn)有的基層社會治理的法律框架做大的變動(dòng)、內(nèi)容做大的修改。

二、城鄉(xiāng)基層社會治理分別適用不同的法律，既是基層社會治理城鄉(xiāng)分治的制度表現(xiàn)，也是基層社會治理城鄉(xiāng)一體化的體制障礙

眾所周知，目前我國有兩部建構(gòu)和規(guī)范基層社會治理的基本法律，一部是《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱居委會組織法），一部是《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱村委會組織法），城市基層社會治理適用的是居委會組織法，農(nóng)村基層社會治理適用的是村委會組織法。

追溯前身，居委會組織法的歷史較之村委會組織法要長很多，前者的前身是1954年12月31日一屆全國人大常委會第4次會議通過的城市居委會組織條例，后者的前身是1987年11月24日六屆全國人大常委會第23次會議通過的村委會組織法（試行），二者相距33年。從制定通過的時(shí)間來看，居委會組織法較之村委會組織法也要早不少，前者在1989年12月26日由七屆全國人大常委會第11次會議通過，后者在1998年11月4日由九屆全國人大常委會第5次會議通過，二者有9年的時(shí)間差。2010年10月28日十一屆全國人大常委會第17次會議對村委會組織法作過一次較大幅度的修訂，居委會組織法則除了2018年12月29日十三屆全國人大常委會第7次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國村民委員會組織法〉〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉的決定》將村委會和居委會的任期都改為5年之外，內(nèi)容一直沒有作修改。

上述情況表明，我國對城市和農(nóng)村基層群眾性自治組織一直采取分別立法的方式，從法律的制定到法律的修訂都是如此。這種城鄉(xiāng)分治的立法方式是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在基層社會治理方面的表現(xiàn)，其正面的作用是能夠適應(yīng)二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)基層社會的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，其負(fù)面的效應(yīng)是固化了基層社會治理方面的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。③

將現(xiàn)行的“兩委”組織法文本放在一起作對照，可以看出二者之間，無論在形式上還是在內(nèi)容上，都存在著很大的不同或差異。形式上，居委會組織法為條文式結(jié)構(gòu)，村委會組織法為章節(jié)式結(jié)構(gòu);前者總共23個(gè)條文、全文2300字左右，后者總共41個(gè)條文，全文6000字左右。內(nèi)容上，二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是民主選舉。居委會組織法僅用1個(gè)條文對居委會的選舉作了很簡略的規(guī)定，村委會組織法用1個(gè)章節(jié)10個(gè)條文對村委會選舉作了較為全面的規(guī)定，涉及到選舉方式、選舉機(jī)構(gòu)、選民登記、提名方式、投票方式、結(jié)果認(rèn)定、罷免補(bǔ)選、工作移交等廣泛的內(nèi)容。居委會組織法未規(guī)定候選人的產(chǎn)生方式，村委會組織法規(guī)定由登記參加選舉的村民直接提名候選人。居委會組織法規(guī)定選舉居委會主任、副主任和委員，有三種選舉方式：本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民選舉、每戶派代表選舉和由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉;村委會組織法規(guī)定村委會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生，并且規(guī)定任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村委會成員。

二是民主決策。居委會組織法規(guī)定，居委會的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定，不需要居民會議討論通過;村委會組織法規(guī)定，村委會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)，中間要經(jīng)村民會議討論同意。居委會組織法僅用2個(gè)條文對居民會議的有關(guān)問題作了規(guī)定，村委會組織法則用1個(gè)章節(jié)8個(gè)條文對村民會議、村民代表會議、村民小組會議的有關(guān)問題作了較為全面的規(guī)定。居委會組織法未規(guī)定居民代表會議，而把由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人過半數(shù)參加的居民會議，與由全體十八周歲以上的居民過半數(shù)參加的居民會議和每戶派代表過半數(shù)參加的居民會議并列，作為第三種居民會議的形式;村委會組織法規(guī)定村民會議的形式只有兩種：本村十八周歲以上村民過半數(shù)參加的村民會議和本村三分之二以上的戶代表參加的村民會議;另外專門規(guī)定了村民代表會議：村民代表會議由村委會成員和村民代表組成，村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會議組成人員的五分之四以上，村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。居委會組織法只是籠統(tǒng)地規(guī)定涉及全體居民利益的重要問題，居委會必須提請居民會議討論決定;村委會組織法則具體規(guī)定了村民會議、村民代表會議和村民小組會議的職權(quán)，特別是許多集體土地、集體經(jīng)濟(jì)問題事項(xiàng)的決策，諸如土地承包經(jīng)營方案，宅基地的使用方案，征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案，村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案，從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用，以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)，屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理等。

三是民主管理。居委會組織法規(guī)定居委會的職責(zé)任務(wù)涉及經(jīng)濟(jì)方面的較為簡單：居委會管理本居委會的財(cái)產(chǎn)，任何部門和單位不得侵犯居委會的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。村委會組織法規(guī)定村委會的職責(zé)任務(wù)涉及經(jīng)濟(jì)方面的則較為繁多，包括：支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展;管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn);尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益等。

四是民主監(jiān)督。居委會組織法只是規(guī)定居委會籌集辦理本居住地區(qū)公益事業(yè)所需費(fèi)用的收支賬目，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開，接受居民監(jiān)督;村委會組織法則對村務(wù)公開制度作了較為全面的規(guī)定，并且規(guī)定了應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行村務(wù)監(jiān)督。

五是經(jīng)費(fèi)來源。居委會組織法規(guī)定，居委會的工作經(jīng)費(fèi)和來源，居委會成員的生活補(bǔ)貼費(fèi)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和來源，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級人民政府規(guī)定并撥付;經(jīng)居民會議同意，可以從居委會的經(jīng)濟(jì)收入中給予適當(dāng)補(bǔ)助，并且規(guī)定居委會的辦公用房，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌解決。村委會組織法則規(guī)定，對村委會成員，根據(jù)工作情況，給予適當(dāng)補(bǔ)貼;人民政府對村委會協(xié)助政府開展工作應(yīng)當(dāng)提供必要的條件;人民政府有關(guān)部門委托村委會開展工作需要經(jīng)費(fèi)的，由委托部門承擔(dān);村委會辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費(fèi)，由村民會議通過籌資籌勞解決;經(jīng)費(fèi)確有困難的，由地方人民政府給予適當(dāng)支持。村委會組織法未規(guī)定村委會的辦公用房由政府解決，也未規(guī)定村委會辦理本村公共事務(wù)所需經(jīng)費(fèi)如何解決。

六是成員性質(zhì)。居委會組織法規(guī)定，在居委會的選舉中，年滿十八周歲的本居住地區(qū)居民，只要未被依照法律剝奪政治權(quán)利，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。村委會組織法的規(guī)定表面上與此沒有什么區(qū)別：在村委會的選舉中，年滿十八周歲的村民，只要未被依照法律剝奪政治權(quán)利，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。關(guān)鍵是一個(gè)使用的是居民的概念，一個(gè)使用的是村民的概念。其實(shí)關(guān)鍵也不是居民、村民概念的不同，而是一個(gè)沒有規(guī)定戶籍，一個(gè)規(guī)定了戶籍。居委會組織法沒有出現(xiàn)戶籍的概念，村委會組織法則多次提到了戶籍：“村民委員會選舉前，應(yīng)當(dāng)對下列人員進(jìn)行登記，列入?yún)⒓舆x舉的村民名單：（一）戶籍在本村并且在本村居住的村民;（二）戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民;（三）戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。”其實(shí)關(guān)鍵也不是戶籍概念的問題，而是有本村戶籍的是本村的村民，沒有本村戶籍的則是一般的公民。更為關(guān)鍵的也不是本村村民與一般公民的區(qū)別，而是村民、本村村民意味著是本村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，可以行使本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利并享受由此帶來的利益。

從上述規(guī)定的不同，可以清楚地看出：城市居民自治共同體僅僅是一個(gè)基層社區(qū)共同體或社會生活共同體，農(nóng)村村民自治共同體除了是一個(gè)基層社區(qū)共同體或社會生活共同體外，還是一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)共同體。組織的“政社合一”或“政經(jīng)合一”，成員的相對封閉，是農(nóng)村基層社會治理有別于城市基層社會治理的顯著特征。村委會既是村莊的公共管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)在許多地方或絕大多數(shù)地方也是集體經(jīng)濟(jì)組織的代表和集體土地所有權(quán)的行使者。集體經(jīng)濟(jì)的成員權(quán)在相當(dāng)大程度上排斥了非集體經(jīng)濟(jì)成員的社區(qū)社會生活參與權(quán)。④

因此，要改變基層社會治理城鄉(xiāng)分治的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)基層社會治理城鄉(xiāng)一體化，首先是要實(shí)行村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“政社分離”、“政經(jīng)分離”，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，使村委會不再充當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的代表和集體土地所有權(quán)的行使者，成為單純的村莊公共管理機(jī)構(gòu);使農(nóng)村村民自治共同體不再是集體經(jīng)濟(jì)共同體，變?yōu)樵谛再|(zhì)上與城市居民自治共同體相同的單純的基層社區(qū)共同體或社會生活共同體;使農(nóng)村社區(qū)成為與城市社區(qū)一樣相對開放的地域和人口空間，使城鄉(xiāng)不同社區(qū)的成員可以因居住地的變化而相互流動(dòng)，達(dá)至以人為本的城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體。⑤ 其次是要在與此同時(shí)，消除基層社會治理法律規(guī)定上的不同，從而消除基層社會治理城鄉(xiāng)一體化體制上的障礙。

從目前的動(dòng)向看，上述過程尚未展開，難以一蹴而就。但從基層社會治理現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化的任務(wù)要求來看，又時(shí)間緊迫、時(shí)日無多。按照《決定》明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，2035年要基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，如果我們承認(rèn)沒有基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化就沒有國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，承認(rèn)沒有基層社會治理的城鄉(xiāng)一體化就沒有基層社會治理的現(xiàn)代化，那么我們就必須清醒明確地意識到，無論是村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“政社分離”、“政經(jīng)分離”的進(jìn)行，還是表現(xiàn)基層社會治理城鄉(xiāng)分治的彼此有很大差異的村委會組織法和居委會組織法的廢止，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一適用的中華人民共和國社區(qū)居委會組織法或者居民自治法的制定，都應(yīng)當(dāng)在2035年左右完成。在未來十幾年的時(shí)間里，一方面應(yīng)當(dāng)加速實(shí)施農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革和農(nóng)村與城市基層社會治理體制改革，另一方面應(yīng)當(dāng)加速進(jìn)行基層社會治理領(lǐng)域法律的廢、改、立。

三、“兩委”組織法的修訂應(yīng)當(dāng)從速朝積極推進(jìn)基層社會治理城鄉(xiāng)一體化的方向努力

如果說2035年左右必須出臺統(tǒng)一適用城鄉(xiāng)的社區(qū)居委會組織法或者居民自治法，那么現(xiàn)在就應(yīng)當(dāng)立即大大加快“兩委”組織法的修訂進(jìn)程。若非如此，在不遠(yuǎn)的將來，很有可能會面臨法律修訂剛剛完成就要被廢止的尷尬境地。

毋庸諱言，從過去的情況看，居委會組織法的修訂進(jìn)程一直十分緩慢，乃至止步不前，甚至轉(zhuǎn)圈退步。從全國人大常委會的立法規(guī)劃看，早在超過15年前，居委會組織法的修訂即已列入十屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，且被列為條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的“第一類項(xiàng)目”。然而，不僅十屆全國人大常委會未能在任期內(nèi)提請審議居委會組織法的修訂，十一屆、十二屆全國人大常委會也未能在任期內(nèi)提請審議居委會組織法的修訂。2018年9月確定的十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，雖然把居委會組織法的修訂列入其中，但卻“退而求其次”，將其列為需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的“第二類項(xiàng)目”。從民政部的具體工作和立法計(jì)劃情況看，也是早在超過15年前，民政部即已啟動(dòng)修訂居委會組織法的進(jìn)程。2004年1月有報(bào)道稱，民政部已形成居委會組織法的修訂意見稿，正在作進(jìn)一步修改，并將適時(shí)提請全國人大常委會會議審議⑥;2005年1月有報(bào)道說，民政部已形成居委會組織法的修訂草案送審稿⑦;2011年7月有報(bào)道說，民政部宣布，正式啟動(dòng)居委會組織法的修訂工作，并向社會各界征求立法意見和建議⑧;2015年2月又有報(bào)道講，民政部已經(jīng)形成居委會組織法修訂草案稿，適時(shí)將報(bào)送國務(wù)院審議⑨。民政部2018年立法計(jì)劃，把修訂居委會組織法列為抓緊研究論證的項(xiàng)目;2019年立法工作計(jì)劃，把修訂居委會組織法列為修訂草案送審稿擬報(bào)送國務(wù)院的項(xiàng)目;2020年立法工作計(jì)劃，又把居委會組織法修訂轉(zhuǎn)而列為需要抓緊研究論證的項(xiàng)目。從現(xiàn)在的情況看，居委會組織法的修訂草案送審稿尚在民政部醞釀，還未報(bào)送到國務(wù)院，至全國人大常委會的正式審議討論通過還有較長的距離。雖然2018年確定的十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃把村委會組織法修改也列入了與居委會組織法修改同樣的“第二類項(xiàng)目”，但民政部并沒有正式將村委會組織法修改列入2018年、2019年和2020年的各年度立法工作計(jì)劃。

上述“十分緩慢”、“止步不前”、“轉(zhuǎn)圈退步”或未正式啟動(dòng)的“兩委”組織法修法狀態(tài)，自有其多方面復(fù)雜的原因，但無論原因是什么，面對《決定》確定的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)及時(shí)間要求，這樣一種狀態(tài)都再也不能繼續(xù)下去了。要么，立即提速并在近期完成“兩委”組織法的修訂;要么，干脆停止目前正在進(jìn)行的“兩委”組織法的修訂醞釀，直接開始制定統(tǒng)一適用城鄉(xiāng)的社區(qū)居委會組織法或者居民自治法的準(zhǔn)備。反正已經(jīng)經(jīng)過了15年以上的時(shí)間，居委會組織法的修訂還在路上;到目前為止，村委會組織法的修訂還未正式起步，或者不如再等一段時(shí)間，在客觀和主觀條件均已成熟之時(shí)，于2035年前直接制定出臺統(tǒng)一適用城鄉(xiāng)的社區(qū)居委會組織法或者居民自治法。這并不是不可以考慮的一種選擇。當(dāng)然，這是退而求其次的做法，加速“兩委”組織法的修訂應(yīng)當(dāng)還是比較現(xiàn)實(shí)可行的首選。⑩

在這樣一個(gè)形勢和任務(wù)要求下的“兩委”組織法的修訂，應(yīng)當(dāng)朝著消除基層社會治理城鄉(xiāng)分治、推進(jìn)基層社會治理城鄉(xiāng)一體化的方向積極努力。主要包括：

第一，適應(yīng)和推動(dòng)村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“政社分離”、“政經(jīng)分離”的改革，讓政治的歸政治、經(jīng)濟(jì)的歸經(jīng)濟(jì)，剝離村民自治組織原所負(fù)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)能，使村民會議、村民代表會議、村委會和村民小組會議等成為與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同時(shí)并存但有區(qū)別的村民自治組織。正如有學(xué)者所說：“在《民法典》第96條已經(jīng)明確把農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特別法人之后，《村民委員會組織法》第24條規(guī)定由村民委員會代行集體組織權(quán)利的做法確實(shí)不妥。”“在鄉(xiāng)村治理的法制建設(shè)中，首先應(yīng)該解決村民自治組織與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織相區(qū)分的問題?！?為此，村委會組織法關(guān)于村委會管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的規(guī)定;關(guān)于從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用，土地承包經(jīng)營方案，村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案，征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案，以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)都必須經(jīng)村民會議討論決定方可辦理的規(guī)定等，都應(yīng)當(dāng)修改或刪除。村委會組織法不再管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的事，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一應(yīng)事宜均由擬議中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法進(jìn)行規(guī)范和規(guī)定。 也正因于此，村委會組織法的修訂應(yīng)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的制定協(xié)調(diào)配合進(jìn)行，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的立法進(jìn)程也應(yīng)加速。

第二，統(tǒng)一居委會和村委會換屆選舉的程序和方法，從選民登記、候選人產(chǎn)生到投票選舉均適用城鄉(xiāng)無差別的同一規(guī)范。選民登記原則上以經(jīng)常居住地為選民登記地。候選人產(chǎn)生采取本人自薦報(bào)名、選民“海選”提名和中共黨組織提名相結(jié)合的方式。 居委會投票選舉不再采用戶代表選舉和居民小組代表選舉的方法，保留和實(shí)行與村委會投票選舉同樣的選民一人一票直接投票選舉的方法。城市居民的文化水平和民主素養(yǎng)無論如何都不能說比農(nóng)村居民要低，就此而言，城市居委會選舉長期采用與農(nóng)村村委會選舉不同的戶代表選舉或居民小組代表選舉的方法，并沒有充分的站得住腳的理由。近些年來有學(xué)者以中國農(nóng)村的“家戶制”傳統(tǒng)和土地家庭承包、農(nóng)戶家庭經(jīng)營為由，主張農(nóng)村村委會選舉由選民個(gè)人投票選舉改為選民家庭戶代表投票選舉，其理由也頗為可疑。這種意見假定農(nóng)民家庭戶內(nèi)各個(gè)成員之間在村委會選舉問題上投票意向一定是一致的，然而此假定并不成立，盡管投票意向一致的情況居多，但不能排除投票意向不一致情況的存在，農(nóng)村家庭戶內(nèi)“兄弟鬩墻”的事并不鮮見;這種意見強(qiáng)調(diào)土地家庭承包、農(nóng)戶家庭經(jīng)營所決定的農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)利益的一致性，但家庭經(jīng)濟(jì)利益的一致并不必然導(dǎo)致家庭成員彼此之間政治觀點(diǎn)完全相同，無論城鄉(xiāng)、中外，皆是如此;這種意見推崇傳統(tǒng)，但漫長帝制時(shí)期的中國農(nóng)村從來沒有過民主選舉，又何談傳統(tǒng);這種意見主張家庭戶代表參加選舉，既與基層直接選舉的原則相沖突，也無法提出家庭戶代表產(chǎn)生的規(guī)范方法。按照這種意見，村委會的選舉采取家庭戶代表投票選舉的方式，那么農(nóng)村的縣鄉(xiāng)人大代表的選舉是否也應(yīng)當(dāng)采取這種方式呢？更進(jìn)一步講，這種意見強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)分野，與基層社會治理城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代化的要求是完全背道而馳的。

第三，消除社區(qū)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督規(guī)范形式的城鄉(xiāng)差別。取消戶代表組成的村民會議形式，城鄉(xiāng)都實(shí)行18周歲以上未剝奪政治權(quán)利的村（居）民參加的村（居）民會議的形式。取消居民小組代表組成的居民會議形式，城鄉(xiāng)都實(shí)行村（居）民代表和村（居）委會成員參加的村（居）民代表會議形式。村委會不再行使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)能，而成為與居委會一樣單純的社區(qū)公共管理機(jī)構(gòu)。在城市社區(qū)普遍建立與農(nóng)村社區(qū)村務(wù)監(jiān)督委員會一樣的居務(wù)監(jiān)督委員會?？赡苡腥藭θ∠用裥〗M代表組成的居民會議形式提出質(zhì)疑，認(rèn)為在城市社區(qū)居民平均人數(shù)接近8000人的情況下舉行居民會議是不切實(shí)際的幻想，因?yàn)榻^大多數(shù)社區(qū)都不可能有容納幾千個(gè)居民聚集在一起召開會議的場地，讓社區(qū)18周歲以上未剝奪政治權(quán)利的居民半數(shù)以上來參加會議，別說沒有地方坐，甚至有可能站都沒有地方站。此質(zhì)疑固然有部分道理，但是，原來所謂居民小組代表組成的“居民會議”，名為“居民會議”，實(shí)為居民代表會議，并不是真正意義的居民會議;通過群眾自治實(shí)行基層直接民主，是黨和國家建立基層群眾自治制度的初心，立足于推進(jìn)基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化，健全基層群眾自治制度是《決定》的要求，召開居民會議正是其題中應(yīng)有之意;智能手機(jī)的普及、智慧社區(qū)的建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)通訊的暢通和技術(shù)的運(yùn)用，使得居民會議的網(wǎng)上召開、社區(qū)議題的網(wǎng)上表決完全可行、十分便捷，既可望又可及，從而使人員數(shù)量、場地規(guī)模都不再成為召開居民會議不可逾越的障礙，而這也正是國家治理能力、基層社會治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要表現(xiàn)。

總之，“兩委”組織法的修訂，應(yīng)當(dāng)努力減少村委會組織法與居委會組織法規(guī)定內(nèi)容的差異，為基層社會治理城鄉(xiāng)一體化減少障礙乃至鋪平道路，更為十幾年左右的時(shí)間制定出臺城鄉(xiāng)統(tǒng)一適用的居民委員會組織法或者居民自治法做好準(zhǔn)備，為2035年制度更加完善、基本實(shí)現(xiàn)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打好基礎(chǔ)。

注釋：

①② 黨國英：《論城鄉(xiāng)社會治理一體化的必要性與實(shí)現(xiàn)路徑——關(guān)于實(shí)現(xiàn)“市域社會治理現(xiàn)代化”的思考》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第2期。

③ 唐鳴、朱可心：《健全基層群眾自治制度與“兩委”組織法的修訂》，《江漢論壇》2020年第2期。

④ 除了法律規(guī)定、制度結(jié)構(gòu)上的不同外，農(nóng)村基層社會治理與城市基層社會治理在治理單元上也存在著很大的差異，這既表現(xiàn)在聚居程度、地域面積上，也表現(xiàn)在人口數(shù)量上。一般地說，城市社區(qū)人口聚居程度高，農(nóng)村社區(qū)人口聚居程度低;城市社區(qū)的居民住宅區(qū)或者緊密相連，或者相隔不太遠(yuǎn)，農(nóng)村村落相互間很多有耕地水塘山林等阻隔，因而城市基層社會治理單元的地域面積相對較小，農(nóng)村基層社會治理單元的地域面積相對較大;城市居委會平均人口較多，農(nóng)村村委會平均人口較少。2019年底，全國居委會的數(shù)量是11.0萬個(gè)，村委會的數(shù)量是53.3萬個(gè);全國城鎮(zhèn)人口為84843萬人，鄉(xiāng)村人口為55162萬人;據(jù)此粗略計(jì)算，全國每個(gè)居委會的平均人口為7713人，每個(gè)村委會的平均人口為1035人;平均單位人口規(guī)模，農(nóng)村村委會在城市居委會的1/7—1/8之間。

⑤ “要強(qiáng)化制度供給，打通城鄉(xiāng)要素市場化配置體制機(jī)制障礙，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)?！焙喝A：《加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化》，《人民日報(bào)》2020年12月1日。

⑥ 《居委會組織法修訂意見稿已形成》，《法制日報(bào)》2014年1月15日。

⑦ 《城市居委會組織法將修訂》，《中國青年報(bào)》2005年1月28日。

⑧ 《居委會組織法啟動(dòng)修訂 或?qū)⒃O(shè)居民監(jiān)督機(jī)構(gòu)》，《新京報(bào)》2011年7月1日。

⑨ 《代表建議修訂居委會組織法 民政部已經(jīng)形成修訂草案稿》，《法制日報(bào)》2015年2月12日。

⑩ 據(jù)新華社2020年12月7日電，“修改城市居民委員會組織法和村民委員會組織法”被列入中共中央日前印發(fā)的《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》。

孫憲忠：《從〈民法典〉看鄉(xiāng)村治理中急需關(guān)注的十個(gè)法治問題》，《中州學(xué)刊》2021年第2期。

據(jù)報(bào)道，2020年6月11日之近日，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法起草領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議在京召開，正式啟動(dòng)起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法相關(guān)工作。

唐鳴：《健全群眾自治制度 推進(jìn)基層直接民主》，《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2020年第1期。

作者簡介：唐鳴，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430079;山東大學(xué)人文社會科學(xué)青島研究院兼職特聘教授，山東青鳥，266237。楊婷，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430079。

（責(zé)任編輯 ?李 ?濤）