BBNJ國際協(xié)定與全球漁業(yè)治理的協(xié)調(diào)機制研究

摘要：隨著國家管轄范圍外海洋生物多樣性保護和可持續(xù)性利用國際協(xié)定（BBNJ）進程的推進，其與全球漁業(yè)治理的關(guān)系問題也日益突顯。BBNJ框架下海洋綜合治理原則、區(qū)域管理工具和環(huán)境影響評價制度將會影響國家管轄范圍外海域的漁業(yè)監(jiān)管。BBNJ討論進程表明，各方面臨的挑戰(zhàn)不在于確定相關(guān)法律原則，更大的挑戰(zhàn)是如何克服目前的體制、機制的局限，如何克服現(xiàn)行分散的國際法律秩序的障礙和協(xié)調(diào)諸如區(qū)域管理工具和環(huán)境影響評價的工具的關(guān)系。BBNJ國際協(xié)定應在國際海洋法的框架下，協(xié)調(diào)與現(xiàn)有漁業(yè)管理機制的關(guān)系，以創(chuàng)新的治理手段提高其與全球漁業(yè)管理機制相適應的能力。

關(guān)鍵詞：國家管轄外;漁業(yè);區(qū)域管理工具;環(huán)境影響評價

基金項目：自然資源部國家海洋信息中心2019年委托課題“國際海洋立法新動向與中國應對研究”

中圖分類號：D993.5 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2021）06-0137-08

《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）確立了全球海洋管理的框架體系，但其中的制度并不完整，對國家管轄范圍外海洋資源管理存在著一定的空白。目前國際上已經(jīng)通過了兩項協(xié)定處理國家管轄范圍外海域的問題，以填補《公約》的空白。① 2015年2月13日，研究國家管轄范圍外海洋生物多樣性保護和可持續(xù)利用有關(guān)問題的臨時非正式工作組（BBNJ工作組）結(jié)束工作，并建議聯(lián)合國大會（UNGA）啟動一項關(guān)于國家管轄范圍外海洋生物多樣性保護和可持續(xù)利用具有法律約束力的國際文書的進程。2016年6月19日，聯(lián)合國大會通過了第69/292號決議②，決定啟動這一進程。該決議設(shè)立了籌備委員會，就法律文本草案的內(nèi)容提出實質(zhì)性建議。雖然各國普遍認為有必要制定國家管轄范圍外海洋生物多樣性保護和可持續(xù)利用的全球性協(xié)定，但在這一協(xié)定的調(diào)整范圍、內(nèi)容以及與其現(xiàn)有機制安排的關(guān)系等問題上存在意見分歧。盡管制定的新協(xié)議被要求“不應損害現(xiàn)有的法律文件和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機構(gòu)現(xiàn)有管理機制”，但在漁業(yè)方面將會出現(xiàn)十分棘手的問題。在通常情況下，漁業(yè)適用現(xiàn)行的相關(guān)文件，但從BBNJ協(xié)定的調(diào)整范圍看，涉及海洋生物多樣性保護和利用的一般性原則、區(qū)域管理（ABM）工具、環(huán)境影響評估（EIA）、能力建設(shè)以及技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問題，將對漁業(yè)產(chǎn)生影響。第一，BBNJ國際協(xié)定提出的治理原則可能影響或改變區(qū)域漁業(yè)管理組織（RFMO）的未來任務，填補或解決已知的治理漏洞。第二，BBNJ國際協(xié)定中的區(qū)域管理工具和環(huán)境影響評估將會與漁業(yè)活動有一定程度的重疊或影響。

本文首先在概述BBNJ國際協(xié)定制定的背景之后，分析和回顧了BBNJ工作進展情況，重點從國際法角度關(guān)注其對漁業(yè)監(jiān)管的影響，審查和研究在協(xié)定制定過程中涉及漁業(yè)領(lǐng)域的范圍。其次從治理原則、區(qū)域管理工具和環(huán)境影響評價三個方面分析BBNJ國際協(xié)定的內(nèi)容對漁業(yè)治理的影響。最后評估其對現(xiàn)行漁業(yè)法規(guī)的潛在影響，建議調(diào)整區(qū)域管理組織的職責范圍，明確實質(zhì)性原則。除此以外，本文還提出將來應努力協(xié)調(diào)新舊漁業(yè)管理機構(gòu)之間的實質(zhì)性差距，建立更加正式、專業(yè)的合作和決策機制。

一、BBNJ國際協(xié)定發(fā)展歷程

《公約》第十一部分規(guī)定了國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源的內(nèi)容，沒有包括海洋遺傳資源（MGR）、生物多樣性及與國家管轄范圍外海洋環(huán)境治理有關(guān)的問題。但隨著人們對深海生態(tài)系統(tǒng)復雜性認識的日益增長，不斷動搖著《公約》作為國家管轄范圍外海域獨立制度的基礎(chǔ)，體現(xiàn)在公海自由原則的適用以及部分國家主張將人類共同繼承財產(chǎn)原則適用于海洋生物多樣性資源。

（一）國家管轄范圍外海洋生物多樣性工作組的工作

2004年，聯(lián)合國大會成立國家管轄范圍外海洋生物多樣性工作組，對聯(lián)合國和其他政府組織從事的涉及科學、技術(shù)、經(jīng)濟、法律、環(huán)境，以及社會經(jīng)濟和其他層面活動進行調(diào)查，為各國提供更詳細的研究依據(jù)，最終為促進國際合作與機制協(xié)調(diào)提供建議。工作組于2006年2月召開首次會議，定期會晤，直至2015年完成工作。工作組討論的結(jié)果記載于向聯(lián)大主席提交的報告和信件中，盡管各代表團或集體意見不一，但這些簡要結(jié)果表明代表團討論和立場的總體趨勢。在這些報告中，使用一系列不同的術(shù)語來描述各國代表團的觀點，如“一些”，“幾個”，“很多”，“其他”等等。此外，還提到了單一的立場和不確定的集體立場。報告的內(nèi)容不涉及意識形態(tài)差異，有助于達成共識，不足之處是難以對國家立場進行詳細分析。

2006年第一次會議幾乎沒有實質(zhì)性進展，重點集中在組織工作并就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的職權(quán)問題交換意見，普遍認為這些問題與有效地執(zhí)行現(xiàn)有的法律協(xié)定密切相關(guān)。③ 隨后工作組討論的大部分內(nèi)容集中在核心問題上，對其制度性影響的討論立場不一。

到2008年，工作組開始關(guān)注能力建設(shè)、環(huán)境影響評價和區(qū)域管理工具等有關(guān)問題。在2010年會議上工作組取得更多共識，其中有強調(diào)擴大決策的知識基礎(chǔ)④、合作與協(xié)調(diào)⑤以及能力建設(shè)⑥的重要性，對區(qū)域管理工具和環(huán)境影響評價也給予持續(xù)關(guān)注⑦，這反映出各國代表團對談判方案的意見越來越一致。工作組呼吁啟動一個可以解決“一攬子”問題的進程和在《公約》框架下制定協(xié)議。⑧ 就此一些代表團贊同執(zhí)行協(xié)定的概念，但各國仍然沒有達成共識。各國在部長級別會議上承諾將其作為緊急事項處理，并在2015年8月聯(lián)合國大會第69屆會議結(jié)束之前決定通過一項協(xié)定，這為問題的解決提供了積極的政治態(tài)度。BBNJ協(xié)定的進展速度從2013年明顯有所改善，利用會議的形式邀請工作組聯(lián)合主席以《公約》為法律框架并在聯(lián)合國大會決議第68條的基礎(chǔ)上對執(zhí)行協(xié)定的范圍、參數(shù)和可行性提出意見。⑨ BBNJ工作組在2014年舉行了兩次會議。在第一次會議上，討論內(nèi)容涵蓋了協(xié)定的形式問題以及文件中潛在的實質(zhì)性和程序性方面的問題。⑩ 此外，是否以《公約》為框架基礎(chǔ)制定具有法律約束力的文件來解決這些事項，在2015年會議上得到明確采納。

2016年6月19日，聯(lián)合國大會通過了決議，其中包括正式擬定執(zhí)行協(xié)定的進程，并且設(shè)立了籌備委員會，負責向大會就具有約束力的協(xié)定草案的案文要素提出建議。

（三）籌備委員會會議的主要內(nèi)容

工作組取得的進展意味著籌委會的任務范圍也更明確，需要解決以下問題：保護和可持續(xù)利用國家管轄范圍以外海洋生物多樣性，特別是海洋遺傳資源包括惠益分享、跨區(qū)管理工具、海洋保護區(qū)、環(huán)境影響評價、能力建設(shè)以及海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓“一攬子”問題。

籌備委員會于2016年舉行了二次會議。第一次會議期間，出席人數(shù)很多，聯(lián)合國大會的目標是盡可能涵蓋所有國家、政府間組織和非政府組織，而不僅僅是《公約》的締約國。 出席會議的有91個締約國、10個非締約國、7個政府間組織、5個聯(lián)合國專門機構(gòu)、5個聯(lián)合國資助的項目和機構(gòu)、17個非政府組織和2個私營商業(yè)集團。而區(qū)域漁業(yè)管理組織只有東南大西洋漁業(yè)組織（SEAFO）出席會議。2016年8月至9月、2017年3月至4月，分別召開了BBNJ國際協(xié)定談判預備委員會第二次、第三次會議，就BBNJ所涉海洋遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評價、能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及跨領(lǐng)域問題進行了建設(shè)性的磋商。2017年7月10日至21日，BBNJ國際協(xié)定談判預備委員會第四次會議在紐約聯(lián)合國總部舉行。會議最終通過了《預委會工作報告》。本次會議的結(jié)束也標志著預委會工作的結(jié)束。隨后，進入BBNJ協(xié)定的政府間會議階段。

2018年9月14日至9月17日，2019年3月25日至4月5日，2019年8月19日至30日分別召開了BBNJ政府間第一屆、第二屆、第三屆會議。原計劃2020年3月23至4月3日的第四屆政府間會議由于新冠肺炎疫情取消，但各代表團向大會提交了書面意見，后決定2021年8月召開第四屆政府間會議。

二、BBNJ國際協(xié)定的漁業(yè)及治理問題

（一）漁業(yè)治理的缺陷

公海漁業(yè)管理和區(qū)域漁業(yè)管理組織具有改革的必要性。雖然漁業(yè)監(jiān)管不是BBNJ工作組的主要目標，在2006年第一次會議上，許多代表團提出漁業(yè)監(jiān)管問題。 在隨后的會議中，代表們提出漁業(yè)方面的具體問題，包括國家管轄范圍以外海域船旗國監(jiān)管不力、提高港口國管理的必要性、有限的監(jiān)管手段、區(qū)域漁業(yè)管理組織的績效評估不佳、地理和物種覆蓋面不足以及對底拖網(wǎng)捕魚的管制不到位。更重要是，漁業(yè)治理方面的漏洞提高了在新制度中規(guī)范漁業(yè)問題的呼聲。例如，更普遍的是區(qū)域漁業(yè)管理組織的機構(gòu)監(jiān)管不足，而且缺乏負責協(xié)調(diào)區(qū)域漁業(yè)管理組織的活動和審查區(qū)域漁業(yè)管理組織、港口國和船旗國的活動的獨立機構(gòu)。代表團對漁業(yè)問題各抒己見，但一致認為，捕撈管理缺位是對國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的主要威脅。

自啟動海洋生物多樣性進程以來，海洋的資源壓力不斷增加，非可持續(xù)性捕魚行為和人為破壞活動使該地區(qū)的生物多樣性面臨很大威脅。 這讓各國陷入一個困境，因為如果國家管轄范圍以外地區(qū)協(xié)定內(nèi)容不包括漁業(yè)問題，那么如何才能建立一個可行的制度對該地區(qū)進行保護和可持續(xù)利用呢？

工作組討論期間針對如何解決漁業(yè)治理缺陷的問題產(chǎn)生了極大的偏見。一些代表團認為，如果實施現(xiàn)有的文件時缺乏政治意愿，將無法通過一種新的國際文件來解決。 有些代表團認為，其他漁業(yè)文件以及區(qū)域漁業(yè)管理組織的管理都屬于解決漁業(yè)問題的手段。 另有人質(zhì)疑，區(qū)域漁業(yè)管理組織是否有能力處理國家管轄范圍以外地區(qū)的所有漁業(yè)問題，因為它們?nèi)狈φw的方法或能力，要么任務單一，要么缺乏處理諸如生態(tài)系統(tǒng)脆弱等非漁業(yè)問題的機制。在籌備委員會期間，贊成列入和排除漁業(yè)的代表團之間的緊張關(guān)系重新出現(xiàn)。冰島、日本和俄羅斯聯(lián)邦認為，漁業(yè)問題不應被納入國家管轄范圍以外地區(qū)具有法律約束力的文件。 而更多的代表團或團體（非洲集團、哥斯達黎加、印度尼西亞、牙買加、新西蘭、挪威、秘魯和美國）發(fā)表聲明，贊成將漁業(yè)問題列入。這表明一些國家針對漁業(yè)納入文件的立場由最初的模棱兩可到逐漸清晰。自然保護聯(lián)盟贊成將漁業(yè)納入，這也隱含在綠色和平組織、公海聯(lián)盟、自然資源保護委員會和皮尤等組織的意見中，因為他們主張采用一項具有約束力的綜合性文件。鑒于各國似乎已接受擬定的國家管轄范圍以外執(zhí)行協(xié)定應處理漁業(yè)治理差距這一事實，目前似乎有兩個選擇。第一個是考慮將漁業(yè)與其他環(huán)境和資源相關(guān)的活動結(jié)合的合作制度機制。第二個是出臺一套跨領(lǐng)域治理原則，通過塑造國家行為、區(qū)域漁業(yè)組織和其他負責國家管轄范圍以外地區(qū)事務機構(gòu)的行為來促進實質(zhì)一體化。在國家管轄范圍以外地區(qū)執(zhí)行協(xié)定中可以適用任何一種方法或二者的某種組合。

（二）養(yǎng)護和可持續(xù)利用海洋生物多樣性的綜合方法

人們普遍認識到，不同部門活動之間需要更大的一體化，但這在國家管轄外分散的治理法律制度中仍然是一個極大的挑戰(zhàn)。 從一開始，工作組就重視通過現(xiàn)有機制加強與國家管轄范圍以外地區(qū)的合作。 工作組在2010年向聯(lián)合國大會提出的建議中重申了這一點，呼吁各國和各主管國際組織通過區(qū)域海洋協(xié)定和區(qū)域漁業(yè)管理組織酌情進行合作。一些代表團在2011年 和2012年強調(diào)了一體化的重要性。考慮到人類活動不斷積累產(chǎn)生的影響，一些代表團呼吁采取協(xié)調(diào)一致的跨部門措施。 正是這種來自不同部門活動不斷積累的影響為綜合管理提供了強有力的依據(jù)。

制定具有法律約束力的文件得到支持后，討論則側(cè)重于新協(xié)定與現(xiàn)有漁業(yè)協(xié)定之間的關(guān)系。有人建議，可以將“沖突條款”納入執(zhí)行協(xié)定，或者通過某個條款規(guī)定來實現(xiàn)。 理想情況下，這兩個條款應該得到適用，因為這有助于促進不同機構(gòu)和部門之間的合作和交流。有代表團表示，執(zhí)行協(xié)定的范圍應限于現(xiàn)有機構(gòu)未涵蓋的領(lǐng)域，但是指地理區(qū)域還是實質(zhì)性問題，抑或是兩者兼而有之還不很清楚。無論采用哪種方法，應避免采用這種特別的彌補差距方法，因為這將導致不必要的復雜性和分散性。

建立國家管轄范圍外海域制度和機制存在幾種選擇模式。由兩個或兩個以上的管理機構(gòu)、組織或制度在保護國家管轄范圍外地區(qū)海洋生物多樣性資源上存在緊密配合或相互影響的模式，通過相互作用和協(xié)調(diào)予以保護。（1）建立國家管轄范圍外地區(qū)新的單一管理機構(gòu)，采取“國際海底管理局+”的管理模式，在此模式下，建立具有約束力文件的綜合性規(guī)劃或許可授權(quán)職能的單一多部門機構(gòu)。（2）建立國家管轄范圍以外地區(qū)咨詢機構(gòu)和流程，保持現(xiàn)有管理機構(gòu)，根據(jù)聯(lián)合國大會的決議提出不具約束力的準則。（3）建立國家管轄范圍以外地區(qū)綜合區(qū)域管理組織，將區(qū)域漁業(yè)管理組織與區(qū)域環(huán)境管理制度進行結(jié)合，在協(xié)定的強大約束力下修訂任務和體制安排。（4）協(xié)調(diào)現(xiàn)有的部門管理組織，努力提升現(xiàn)狀，保留區(qū)域機構(gòu)，但須遵循框架文件規(guī)定的結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)和修訂的義務。

以上每一種模式都有其在國家管轄范圍以外地區(qū)制度安排的特點，第一種模式涉及建立一個新的超國家機構(gòu)，負責國家管轄范圍以外地區(qū)的所有活動，包括深海海底采礦、深海漁業(yè)、海洋科學研究、旅游和環(huán)境保護。它可能被稱為國際海底管理局（ISA）+選項，具有明確的體制結(jié)構(gòu)、治理原則和決策權(quán)力以及相關(guān)的合規(guī)機制。第二種模式可能反映了現(xiàn)狀。不同的部門機構(gòu)保留其本身的功能，將國家管轄范圍以外地區(qū)看作外圍地區(qū)。國家管轄范圍以外地區(qū)的留給以聯(lián)合國大會為中心的聯(lián)合國的非正式進程，由大會繼續(xù)發(fā)布或委任具體活動的準則，國家或其他機構(gòu)可自行決定遵循這些準則。第三種模式是建立完善的區(qū)域海洋管理組織，規(guī)范深海海底采礦、深海漁業(yè)、海洋科學研究、旅游和環(huán)境保護。這些組織將被授權(quán)使用海洋空間規(guī)劃系統(tǒng)和相關(guān)工具來規(guī)范該地區(qū)的所有活動。第四種模式是現(xiàn)有機構(gòu)保留其部門任務，但將其部門職責擴大到國家管轄范圍以外地區(qū)，以確保填補管理空白。

籌備委員會的討論階段尚未成熟，沒有明確各國某種做法的傾向，可以從工作組和籌委會的報告來衡量改革的方向。如上所述，強有力、全面的做法對現(xiàn)有的漁業(yè)部門的結(jié)構(gòu)和運作具有重大影響，這也適用于海洋污染控制制度，如《防止船舶污染國際公約》和區(qū)域海洋安排。然而，有國家反對這種需要進行深刻體制改革的做法，認為權(quán)力下放更為現(xiàn)實，也將確?，F(xiàn)有辦法得到保留。但是，在未來的各項制度中，如何將漁業(yè)整合到一起，就會產(chǎn)生許多問題。2008年9月，東北大西洋漁業(yè)委員會與奧斯陸委員會之間建立的諒解備忘錄，既承認各自的能力和共同關(guān)心的領(lǐng)域，又建立了信息分享、聯(lián)合討論的機制并共同采用預防方法和區(qū)域管理。 除了這種信息共享和咨詢投入的方式不能成為不同部門機構(gòu)之間其他聯(lián)合舉措的一部分外，這種方法具有組織性強、發(fā)展適應性強的優(yōu)勢，相比于粗略的自上而下的方法，它能夠產(chǎn)生更強的效力。在一定程度上，擬定的執(zhí)行制度是一個默認制度，用來處理其他文件尚未解決的事項，反對更為激進的改革。單從漁業(yè)方面來看，現(xiàn)有的漁業(yè)安排不僅涉及漁業(yè)活動，還涉及獲取資源的權(quán)利。區(qū)域漁業(yè)管理組織和區(qū)域相關(guān)國家對漁業(yè)的獲取和控制相對較為平穩(wěn)，并且不太可能冒險向改革妥協(xié)。

（三）國家管轄范圍以外海域治理原則及對漁業(yè)問題的影響

解決漁業(yè)治理缺陷的第二種方法是推進國家管轄范圍以外地區(qū)的整體治理原則。這些原則包括：海洋使用與保護和可持續(xù)利用之間的平衡、保護和維護以及公平利用海洋環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)方法、綜合方法、適應性管理、公開透明的過程、人類的共同遺產(chǎn)、公海自由、共同承擔但又有所區(qū)別的責任、污染者付費原則、累積影響、靈活性和解決累積壓力的能力等一系列的綜合性原則和方法。這些原則或方法中一部分很可能構(gòu)成擬定文件的實體部分的內(nèi)容。這些內(nèi)容有利于區(qū)域漁業(yè)管理組織在采用養(yǎng)護和管理措施時遵守這些原則，并可能修改現(xiàn)有文件中過于限制或不明確的任務內(nèi)容。 區(qū)域漁業(yè)機構(gòu)在跨部門一體化、決策透明以及保護和維護海洋環(huán)境和生物多樣性的義務方面需要提高。一些區(qū)域漁業(yè)管理組織僅包括機構(gòu)的組成協(xié)議或者通過管理決定推出原則及方法。例如，國際大西洋金槍魚資源保護委員會在2015年采取了預防措施來實施養(yǎng)護和管理措施，而西北大西洋漁業(yè)組織在2004年采取了預防性方法框架。然而，這種做法遠遠落后于國家管轄范圍以外地區(qū)系統(tǒng)的治理方法。

一般來說，協(xié)定含有哪些原則取決于一系列因素。協(xié)定的原則有些屬于一般的國際法原則，因此適用于國家管轄范圍以外地區(qū)的活動，而不論其是否納入?yún)^(qū)域漁業(yè)管理組織協(xié)議中。但是，如果列入，可能增加各國及其他區(qū)域漁業(yè)管理組織執(zhí)行這些原則的壓力。近年來，一些區(qū)域漁業(yè)管理組織已經(jīng)開始采用正式的跨部門機制，不僅與其他漁業(yè)機構(gòu)進行合作，也與負責環(huán)境方面問題的機構(gòu)合作。這可能會導致建立更復雜的管理機制，如區(qū)域管理工具和綜合性環(huán)境影響評估。

三、漁業(yè)治理與區(qū)域管理工具的協(xié)調(diào)與合作

區(qū)域管理工具是一個集合術(shù)語，是指采取一系列空間決定性措施，防止危害環(huán)境、節(jié)約資源以及協(xié)調(diào)區(qū)域活動等。它包括海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)和相關(guān)漁業(yè)措施，是保護和管理國家管轄范圍以外地區(qū)海洋生物多樣性的重要工具。 最初，各國普遍支持在區(qū)域管理制度下處理漁業(yè)問題，已有區(qū)域漁業(yè)管理組織及機構(gòu)采用區(qū)域管理工具，所以問題在于是否需要更好地協(xié)調(diào)現(xiàn)有或全部新的機制。然而，2006年的工作組會議在區(qū)域管理制度的法律依據(jù)和機構(gòu)支持上都未發(fā)表觀點。因此，各代表團對此采取了不同的立場。2008年有代表團指出，需要一種比現(xiàn)在更全面更綜合的辦法。還有的代表團提出，保護產(chǎn)卵種群或為特定地區(qū)建立捕撈或漁業(yè)方面的限制措施。 其他代表團認為，應在現(xiàn)有的安排中有所深入，包括區(qū)域漁業(yè)管理組織。 2010年，一些代表團指出，現(xiàn)有區(qū)域漁業(yè)管理組織有權(quán)力執(zhí)行區(qū)域管理工具，如海洋保護區(qū)，涉及特定魚類以及捕魚活動對公海脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響。

2012年，關(guān)于海洋保護區(qū)范圍的問題仍然存在。 到2014年，這個問題出現(xiàn)兩極分化：是制定新的全球性文件規(guī)制區(qū)域管理，還是通過現(xiàn)有的區(qū)域和部門制度來實現(xiàn)？有人提出建議，根據(jù)區(qū)域漁業(yè)管理組織的模式，制定一個區(qū)域框架以完成海洋保護區(qū)的設(shè)計和實現(xiàn)。 但是否通過特設(shè)安排或協(xié)調(diào)文件來完成還有待商榷。雖然區(qū)域合作可能比全球性協(xié)議更容易實現(xiàn)，但是區(qū)域漁業(yè)管理主要涉及國家管轄范圍內(nèi)的區(qū)域，而且沒有提供完整的地理覆蓋區(qū)域信息。

2014年工作組的第二次會議，討論了國家管轄范圍以外區(qū)域管理制度擬定和實施的復雜性。第一，雖然存在現(xiàn)有的區(qū)域管理機制，但這些機制既不全面，也沒有發(fā)展完全以充分適用于國家管轄范圍以外地區(qū)。 第二，在國家管轄范圍以外適用船旗國管轄，這意味著區(qū)域管理的有效性取決于廣泛的全球支持。 這同樣是現(xiàn)有區(qū)域漁業(yè)管理組織面臨的挑戰(zhàn)，也是任何新制度都需要解決的問題。

籌委會期間，有代表團認為，區(qū)域管理的發(fā)展與區(qū)域漁業(yè)管理組織密切相關(guān)。 非洲集團強調(diào)，區(qū)域漁業(yè)管理組織應通過努力協(xié)調(diào)實現(xiàn)海洋保護區(qū)一體化，而不能直接采取一體化的方法。 新西蘭和美國支持將漁業(yè)列入具有法律約束力的文件。然而，對區(qū)域漁業(yè)管理組織的任務進行重大修改似乎并不可能。挪威代表團指出，可依靠現(xiàn)有機制形成成本效益，例如區(qū)域漁業(yè)管理組織建立海洋保護區(qū)。 新西蘭代表團提出可以使用區(qū)域管理工具為區(qū)域漁業(yè)管理組織設(shè)定標準。 這種做法可能是有效的，因為與之相似的規(guī)范化安全評估就取得了成功，影響了之前以及新建立的區(qū)域漁業(yè)管理組織的標準和任務。 如果擬定的國家管轄范圍以外地區(qū)執(zhí)行協(xié)定要包括關(guān)于區(qū)域管理制度的規(guī)定，那么應與區(qū)域管理制度現(xiàn)行法律文件一致。 《公約》《促進公海漁船遵守國際養(yǎng)護與管理措施協(xié)定》和《負責任漁業(yè)行為守則》的規(guī)定包含與區(qū)域管理制度相關(guān)的一系列規(guī)定，但只是一般性質(zhì)的義務，落后于一些成熟的區(qū)域管理實踐，例如歐盟的生境指令或海事空間規(guī)劃制度。 最重要的協(xié)定是《生物多樣性公約》，其中第8條鼓勵締約方建立保護區(qū)系統(tǒng)，作為其承諾對“生物多樣性保護”進行“原生態(tài)”保護的一部分。但其采取的保護性措施主要集中在國家管轄范圍內(nèi)，一般是通過國籍國或船旗國采取措施來實現(xiàn)，而一般性的措施只能通過多邊協(xié)定來確定。

海洋區(qū)域管理制度條款的不完善意味著，執(zhí)行協(xié)定不太可能與現(xiàn)有法律安排產(chǎn)生嚴重沖突，除非采取違反國家管轄范圍以外船旗國管轄權(quán)基本原則。但工作組會議和籌備委員會缺乏對這些問題的詳細討論。

四、漁業(yè)治理與環(huán)境影響評價制度的協(xié)調(diào)與合作

環(huán)境影響評價是一種程序工具，用來確保在行為之前了解其對環(huán)境的潛在不利影響。執(zhí)行環(huán)境影響評價的義務是國際慣例的一部分。但是，是否適用于現(xiàn)有或新的漁業(yè)問題還有待確定。《公約》沒有漁業(yè)環(huán)境影響評價的具體規(guī)定，但是根據(jù)第206條，各國如有理由認為在其管轄或控制下的計劃中的活動可能對海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化，應在實際可行的范圍內(nèi)就這種活動對海洋環(huán)境可能的影響作出評價，而且應按照第205條規(guī)定的方式提交這些評價結(jié)果的報告。第206條沒有規(guī)定但也不阻止對國家管轄范圍以外地區(qū)進行必要的跨部門累積的環(huán)境影響評估，同時也提到了戰(zhàn)略性環(huán)境影響評價。

鑒于捕撈是生物多樣性喪失的重要原因，工作組和籌委會多次討論了環(huán)境影響評價和漁業(yè)之間的聯(lián)系。 2006年，工作組注意到可以制定新的協(xié)定來處理漁業(yè)管理機制分散化的問題，并提供累積環(huán)境影響評估的可能性。 在2008年的會議上，一些代表們指出，聯(lián)合國大會第61/105號決議所提到的漁業(yè)影響評估的方法可以作為環(huán)境影響評價的一個典范。然而，這也暗示了一種無約束力和缺乏有效環(huán)境影響評估所需細節(jié)和結(jié)構(gòu)的規(guī)定。然而，履行國際法的義務在不同的管理部門之間差異很大，而漁業(yè)文件中的規(guī)定具有籠統(tǒng)性或者不具約束性。 2011年，聯(lián)合國推出一些執(zhí)行程序，以評估包括漁業(yè)在內(nèi)的各項活動的影響。 此后，討論側(cè)重于一些具體的問題，包括：新協(xié)定是否將解決擴大環(huán)境影響評價范圍的政治意愿問題，哪一主體進行和監(jiān)測國家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境影響評價，是否具有統(tǒng)一標準，以及來自不同行業(yè)壓力的累積影響將如何在環(huán)境影響評價流程中得到解決。

籌委會在環(huán)境評價方面取得了一些進展。人們認識到《公約》只是提供了一個總體框架，還需要制定關(guān)于環(huán)境影響評價內(nèi)容的普遍或最低標準。環(huán)境影響評價程序應當在法律文件中得到適當闡述。2006年，聯(lián)合國大會呼吁各國和區(qū)域漁業(yè)管理組織在國家管轄范圍以外地區(qū)從事漁業(yè)活動之前進行環(huán)境影響評估。聯(lián)合國大會第61/105號決議第83（a）段呼吁區(qū)域漁業(yè)管理組織“根據(jù)現(xiàn)有最佳科學信息評估個別底層捕撈活動是否會對脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生重大不利影響，如果將產(chǎn)生重大的不利影響，要設(shè)法防止這種影響或停止進行”。這樣的環(huán)境影響評估為其他管理措施提供了依據(jù)，包括用于脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域管理工具。聯(lián)大2009年第64/72號決議要求船旗國和區(qū)域漁業(yè)管理組織按照糧農(nóng)組織深海漁業(yè)準則來執(zhí)行聯(lián)合國第61/105號決議。此外，他們應該“確保船只在進行此類評估之前不進行底層捕撈?！?雖然這是積極的發(fā)展，但是這些措施實施效果不明顯。

就目前已經(jīng)出臺的一些有限的環(huán)境影響評估報告，過于局限于具體的種類，如珊瑚或海山。但是，各國和各區(qū)域漁業(yè)管理組織一直不愿意封閉這些地區(qū)，相反通過設(shè)置一個較高的閾值以保護脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)。如果目前無法有效保護有價值的或重要資源，那么就必須出臺約束力更強的法律制度。雖然環(huán)境影響評估是對國家保護環(huán)境的一般要求，但它需要與有效的決策過程相聯(lián)系。理想情況下，如有合理理由相信可能會對環(huán)境造成危害，環(huán)境影響評估是能否從事捕魚活動的先決條件。然而，在2010年規(guī)范化安全評估審查會議上，各國對此采取了不同的立場，有些拒絕了先前環(huán)境影響評估的要求，其他國家則要求采取合理的評估。

許多漁業(yè)問題通常是一些既定做法，正常情況下只有環(huán)境影響評估才適用或優(yōu)先適用于新的活動。南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會率先作出決定，要求締約方通知科學委員會并提交初步的環(huán)境影響評估。 未經(jīng)委員會批準締約方不得授權(quán)船只懸掛其旗幟參與底層捕魚活動。2014年以來，東北大西洋漁業(yè)委員會、東南大西洋漁業(yè)組織、西北大西洋漁業(yè)組織已經(jīng)對脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)及監(jiān)管區(qū)域中的探索性海底捕撈優(yōu)先進行了環(huán)境影響評估，但僅限于新型和探索性的漁業(yè)。南太平洋區(qū)域性漁業(yè)管理組織是一個例外。自2014年，官方要求所有底層捕漁活動都要經(jīng)過環(huán)境影響評估，并不需要國家管轄范圍以外地區(qū)執(zhí)行協(xié)定添加新的任務。然而，這些措施的效果在國家管轄范圍以外地區(qū)的捕魚以及其他活動上施行戰(zhàn)略化和一體化環(huán)境影響評估方面受到限制。因此，執(zhí)行協(xié)定可以促進和強化在戰(zhàn)略環(huán)境評估方面的工作。

五、國家管轄范圍外漁業(yè)治理的改革

BBNJ討論進程表明，各方面臨的挑戰(zhàn)不在于確定相關(guān)法律原則，更大的挑戰(zhàn)是如何克服目前的體制、機制的局限，如何克服現(xiàn)行分散的國際法律秩序的障礙和協(xié)調(diào)諸如區(qū)域管理工具和環(huán)境影響評價的工具的關(guān)系。國內(nèi)的區(qū)域管理工具和環(huán)境影響評價已經(jīng)發(fā)展得比較健全，可以為國家管轄范圍以外地區(qū)具有法律約束力的文件提供借鑒。一些國家國內(nèi)制度在區(qū)域管理和環(huán)境影響評估中綜合不同的監(jiān)管方式，進一步實現(xiàn)了一體化管理。例如，國家和區(qū)域?qū)用娴暮Ｑ罂臻g規(guī)劃更多地考慮到海洋空間發(fā)生的所有活動。歐盟考慮各級不同的司法管轄區(qū)，通過奧斯陸和東北大西洋漁業(yè)委員會在地區(qū)層面影響了這些實踐，而諒解備忘錄也有助于信息的共享和協(xié)調(diào)。在BBNJ協(xié)定最開始擬定的議題中，沒有漁業(yè)的明確規(guī)定。但是，全面的具有法律約束力的海洋生物多樣性協(xié)定必須在現(xiàn)有強有力的合作機制下直接或間接地處理漁業(yè)問題。因此，同意將漁業(yè)納入BBNJ協(xié)定意見很強烈，因為各國對一體化生態(tài)系統(tǒng)方法的重視程度以及在區(qū)域管理工具對漁業(yè)的實際影響或在評估海洋環(huán)境的累積影響時漁業(yè)的需求不盡相同。而反對將漁業(yè)納入的理由主要取決于是否可以通過規(guī)范安全評估和各種區(qū)域漁業(yè)管理組織形成專門的制度處理漁業(yè)問題。人們不贊同對區(qū)域漁業(yè)管理組織進行大規(guī)模改革，而是通過制定一般原則以及建立合作機制，間接處理國家管轄范圍外海域漁業(yè)問題。未來可能對區(qū)域漁業(yè)管理組織進行適度改革，但漁業(yè)機制的結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導機構(gòu)不會發(fā)生很大變化，可以探討通過國家管轄范圍區(qū)域執(zhí)行協(xié)定的預備方案和兼容性條款來加強。

對于BBNJ協(xié)定我們不能寄予過多期望，我們還應該努力通過其他方式尋求處理物種和地理覆蓋面差距的問題。在工作組的討論中特別強調(diào)了聯(lián)合國大會第61/105號決議，其中涉及底層捕撈對脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響，以及糧農(nóng)組織在制定深海漁業(yè)管理國際準則方面所做的工作。 此外，自從工作組召開首次會議，就通過了以下文件：糧農(nóng)組織2008年的《公海深海漁業(yè)管理國際準則》和2009年的《南太平洋公海資源養(yǎng)護和管理公約》。國際糧農(nóng)組織《關(guān)于港口國打擊、制止和消除非法、未報告和未受管制的捕撈活動協(xié)定》于2009年通過，2016年6月5日生效。展望未來，規(guī)范安全評估的審查會議和《生物多樣性公約》科學、技術(shù)和咨詢附屬機構(gòu)將繼續(xù)審議與國家管轄范圍以外地區(qū)有關(guān)的問題。

在區(qū)域?qū)用妫瑓^(qū)域漁業(yè)管理組織采取的養(yǎng)護和管理措施將繼續(xù)適應國家管轄范圍以外地區(qū)復雜的社會生態(tài)情況。這些措施為各國提供了多樣方式來交流思想和方法。在接下來的BBNJ協(xié)定談判過程中，將不可避免地影響到處理漁業(yè)問題的方法。

注釋：

① 《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》，1994年7月28日簽署，1996年7月28日生效;《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規(guī)定的協(xié)定》1995年8月4日簽署，2001年12月11日生效。

② UNGA Res. 69/292， UN Doc. A/Res/69/292， 19 June 2015.

③ Un Doc. A/61/65， Annex I， paras 3.

④ UN Doc. A/65/68， paras 31-37.

⑤ UN Doc. A/65/68， paras 11-12 and 42-45.

⑥ UN Doc. A/65/68， para 38.

⑦ UN Doc. A/65/68， paras 14-18.

⑧ UN Doc. A/65/68， at Annex， para 1.

⑨ UNGA Res. 68/70， para 201.

⑩ UN Doc. A/68/82， para 14.

UN Doc. A/69/177*， para 11.

UN Doc. A/69/177*， paras 13-16.

UNGA Res. 69/292， （n7）.

UNGA Res. 69/292， （n7）， para 2.

UN General Assembly Res. 69/292 （2015）， para 1（a）.

UN Doc. A/61/65， paras 9 and 23.

UN Doc. A/67/95， para 14.

UN Doc. A/68/82， para 10. UN Doc. 69/117*， para 8.

UN Doc. A/68/82， paras 47 and 73.

UN Doc. A/61/65， para 24; UN Doc. A/65/68， para 44.

Earth Negotiation Bulletin （2016） vol. 25/97， pp.1-2; Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.25/98， p.2.

R. Rayfuse and R. Warner， Securing a Sustainable Future for the Oceans Beyond National Jurisdiction： The Legal Basis for an Integrated Cross Sectoral Regime for High Seas Governance for the 21st Century， IJMCL， 2008， 23（3）， pp.399-421， at 413; K. Scott， Integrated Oceans Management， A New Frontier in Marine Environmental Protection in Rothwell et al.， （n40）， pp.463-490; J. Harrison， The Law of the Sea Convention Institutions， in Rothwell et al.， （n40）， pp.373-394.

UN Doc. A/63/79， para 24.

UN Doc. A/65/68， para 12.

UN Doc. A/66/119， para 14.

UN Doc. A/67/95， para 13.

UN Doc. A/66/119， para 14.

《聯(lián)合國海洋法公約》第311條，1969年《維也納條約法公約》（1969年5月23日，維也納，1980年1月27日生效）第30條。

UN Doc. 69/117*， para 31.

UN Doc. 69/117*， para 19.

IUCN， An International Instrument on Conservation and Sustainable Use of Biodiversity in Marine Areas Beyond National Jurisdiction， Matrix of Suggestions （IUCN， Gland， 2016）， section 6.

奧斯陸委員會與其他機構(gòu)，如國際海底管理局（2011）和北大西洋鮭魚保護組織（2013）也達成了類似的協(xié)議。2012年奧斯陸委員會和馬尾藻海洋聯(lián)盟也采取了合作。

UN Doc. A/65/68， para 34.

區(qū)域漁業(yè)機構(gòu)包括咨詢機構(gòu)和以下有權(quán)采取具有約束力的養(yǎng)護和管理措施的機構(gòu)。包括：亞太漁業(yè)委員會（APFIC），南極海洋生物資源保護委員會（CCAMLR），南部藍鰭金槍魚養(yǎng)護委員會（CCSBT），中東大西洋漁業(yè)委員會（CECAF），地中海漁業(yè)委員會總部（GFCM），美洲熱帶金槍魚委員會（IATTC），國際大西洋金槍魚養(yǎng)護委員會（ICCAT），印度洋金槍魚委員會（IOTC），西北大西洋漁業(yè)組織（NAFO），東北大西洋漁業(yè)委員會（NEAFC），北太平洋捕魚委員會（NPAFC），北太平洋漁業(yè)委員會（NPFC），東南大西洋漁業(yè)組織（SEAFO），南印度洋漁業(yè)協(xié)定（SIOFA），南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織（SPRFMO），西太平洋中部漁業(yè)委員會（WCPFC）和西大西洋漁業(yè)委員會（WECAF）。

ICCAT Resolution 15/12 Concerning the Use of a Precautionary Approach in Implementing ICCAT Conservation and Management Measures.

UN Doc. A/61/65， para 59 and Annex I， para 10.

UN Doc. A/61/65， para 59 and Annex I， para 10.

UN Doc. A/63/79， para 28.

UNDoc. A/65/69， para 66.

UN Doc. A/63/79， para 30.

UN Doc. A/67/95， para 31.

Un Doc. A/69/82， paras 59–60.

UN Doc. 69/117*， paras 59–62.

UN Doc. 69/117*， paras 64.

澳大利亞、歐盟、巴布亞新幾內(nèi)亞和美國。Earth Negotiation Bulletin（2016）vol.25/102，p.1-2.

Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.25/99， p.2， p.2.

Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.25/102， p.1， p.2.

Whaling Sanctuaries under Art V（1） of the International Convention for the Regulation of Whaling 1946 （Washington， 2 December 1946， in force 10 November 1948）， 161 UNTS 72; Special Areas under Annexes I， II and V of International Convention for the Prevention of Pollution from Ships 1973 （London， 2 November 1973）， as Amended by Protocol of 1978 Relating to the International Convention for the Prevention of Pollution from Ships of 1973 （London， adopted 17 February 1978， in force 2 October 1983） （MARPOL 73/78）， 1340 UNTS 62; Particularly Sensitive Sea Areas （PSSA）， as Outlined in IMO Resolution A. 720（17） and Revised in IMO Resolution A.927（22）; Specially Protected Areas of Mediterranean Interest Under the Protocol to the Barcelona Convention， See Further T Scovazzi， Marine Protected Areas on the High Seas： Some Legal and Policy Considerations， 2004， IJMCL， 19（1）， pp.1-17.

LOSC， Arts. 192， 194（5）， FSA Arts. 5 and 6; FAO Code， Art. 10.1.1.

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Earth Negotiation Bulletin（2016） vol.25/102， p.2; Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.25/103， p.1.

UN Doc. A/61/65， para 55.

例如，參見“魚類種群協(xié)定”第5（c）條和《糧農(nóng)組織公海深海漁業(yè)管理國際準則》（n151）。

UN Doc. A/66/119， para 31.

UN Doc. 69/117*， paras 66-70.

Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.25/100， p.2.

UN Doc. A/Res/64/72， para 119（a）.

The Report of the Un GA Workshop to Discuss Implementation of Paragraphs 80 and 83 to 87 of Resolution 61/105 and Paragraphs 117 and 119 to 127 of Resolution 64/72 on Sustainable Fisheries， Addressing the Impacts of Bottom Fishing on Vulnerable Marine Ecosystems and the Long-Term Sustainability of Deep-Sea Fish Stocks： Letter Dated 27 October 2011 from the Moderator of the Workshop to the President of the General Assembly. UNGA Doc. A/66/566 （18 November 2011）.

Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.7/65， p.7.

Conservation Measure 21-01 （2010） Notification that Members are Considering Initiating a New Fishery; Conservation Measure 22-05 （2008） Restrictions on the Use of Bottom Trawling Gear in High-Seas Areas of the Convention Area.

Conservation Measure 22-05 （2008） Restrictions on the Use of Bottom Trawling Gear in High-Seas Areas of the Convention Area， Para 6.

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R. Warner， Oceans Beyond Boundaries： Environment Assessment Frameworks， IJMCL， 2012， 27（2）.

UNGA Resolution 61/105， paras 82-90.

作者簡介： 戴瑛，大連外國語大學國際海洋事務與海洋法研究中心主任、教授，遼寧大連，116044;國家海洋信息中心，天津，300171;中國海洋大學聯(lián)合培養(yǎng)博士后，山東青島，266000。

（責任編輯 ?李 ?濤）