我國地方政府的組織結(jié)構(gòu)與組織運(yùn)行機(jī)制

李司琪 胡周艷

摘要：從結(jié)構(gòu)功能主義的視角出發(fā)，組織結(jié)構(gòu)潛移默化地影響著組織功能的發(fā)揮和組織運(yùn)行機(jī)制的效能。本文選取Y省X鄉(xiāng)為個案，以結(jié)構(gòu)功能主義為切入點，在分析X政府的組織結(jié)構(gòu)和組織運(yùn)行機(jī)制時，從橫縱維度深入思考，從行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督三個層次對X鄉(xiāng)政府的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化提出一些建議，希望能夠?qū)Φ胤秸七M(jìn)組織結(jié)構(gòu)改革、提高組織運(yùn)行效率產(chǎn)生啟示。

關(guān)鍵詞：X鄉(xiāng) 組織結(jié)構(gòu) 組織運(yùn)行機(jī)制

我國鄉(xiāng)級政府作為地方政府的末梢，處于基層的一線位置，在按上級要求對本級政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行整改的同時，鄉(xiāng)政府的組織結(jié)構(gòu)及組織運(yùn)行機(jī)制仍需面對獨特的環(huán)境，比如鄉(xiāng)黨委決策科學(xué)性難以衡量，鄉(xiāng)政府內(nèi)部的各分站所在行政執(zhí)行過程中的協(xié)同性有待提高，鄉(xiāng)紀(jì)委在監(jiān)督過程中由于制度設(shè)計的弊端無法對鄉(xiāng)黨委政府進(jìn)行有效監(jiān)督等。

一、X鄉(xiāng)政府組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

X鄉(xiāng)黨委、政府設(shè)4個綜合辦公室：黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室、社會治安綜合治理辦公室，機(jī)關(guān)行政編制25名。在事業(yè)單位的設(shè)置上，X鄉(xiāng)設(shè)5個綜合服務(wù)中心和財政所：農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、人口和計劃生育服務(wù)中心、文化廣播電視服務(wù)中心、國土和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)服務(wù)中心、社會保障服務(wù)中心、財政所。

二、基于結(jié)構(gòu)功能主義的視角分析政府組織的運(yùn)行機(jī)制

（一）結(jié)構(gòu)功能主義理論簡介

結(jié)構(gòu)功能主義作為現(xiàn)代西方社會學(xué)理論中的重要組成部分。結(jié)構(gòu)功能主義從結(jié)構(gòu)出發(fā)，剖析結(jié)構(gòu)各部分的功能，將結(jié)構(gòu)與其對應(yīng)的功能相聯(lián)系，構(gòu)建出獨樹一幟的理論框架。并在此框架下分析了一系列社會學(xué)領(lǐng)域的重要問題，帕森斯因結(jié)構(gòu)功能主義名垂青史。

（二）運(yùn)行機(jī)制的結(jié)構(gòu)功能主義視角

在組織分析的過程中，帕森斯重點提出的是組織內(nèi)外部橫縱關(guān)系交織的文化—制度維度以及組織中角色行為的制度化和規(guī)范化所達(dá)成的結(jié)構(gòu)均衡。在政府組織的協(xié)同性分析中，這一思維同樣適用，政府在處理好錯綜復(fù)雜的內(nèi)外部橫縱關(guān)系的同時，努力使組織內(nèi)外部各部門、各角色遵守制度化的規(guī)范，以保證組織的順暢運(yùn)行。即結(jié)構(gòu)得到維持的同時，保證功能持續(xù)發(fā)揮作用。

三、基于結(jié)構(gòu)功能主義的視角分析X鄉(xiāng)政府組織運(yùn)行機(jī)制

（一）橫向運(yùn)行機(jī)制

政府組織的橫向運(yùn)行機(jī)制可分為兩類，一類是地方政府間的橫向關(guān)系，另一類是政府組織內(nèi)部各辦公室、各中心之間的橫向關(guān)系。X鄉(xiāng)政府的平級政府還包括同屬于P縣的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在實際組織運(yùn)行過程中，與相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)交集較少，均主要聽從上級P縣政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，各鄉(xiāng)政府間的橫向關(guān)系在實際工作中鮮有體現(xiàn)。因此，X鄉(xiāng)政府組織橫向運(yùn)行機(jī)制的研究主要聚焦于X鄉(xiāng)政府內(nèi)部在業(yè)務(wù)上存在合作交流的各職能部門之間相互交織的橫向關(guān)系。

X鄉(xiāng)政府組織的橫向運(yùn)行機(jī)制主要體現(xiàn)在某一項專項任務(wù)（如迎接上級檢查、脫貧攻堅網(wǎng)格化治理、鄉(xiāng)兩會）下達(dá)時，臨時成立工作小組，抽調(diào)各中心、各站所的工作人員參與其中，被抽調(diào)者需要暫時放下手頭的崗位日常工作，參與到臨時任務(wù)中去。一般情況下，每次臨時任務(wù)都有”黨發(fā)文件””政發(fā)文件”作為精神統(tǒng)領(lǐng)，由鄉(xiāng)黨委班子中的某一領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任負(fù)責(zé)人。長此以往，組織內(nèi)部各中心的工作人員有機(jī)會與其他部門的同事共事，組織內(nèi)部的凝聚力不斷增強(qiáng)，與此同時，因工作協(xié)調(diào)不當(dāng)產(chǎn)生的矛盾也會日益累積成“老大難”問題。

（二）縱向運(yùn)行機(jī)制

政府組織的縱向運(yùn)行機(jī)制可以理解為縣級政府、鄉(xiāng)級政府、鄉(xiāng)政府各職能部門在指令傳達(dá)、具體工作安排過程中上下協(xié)同，為完成共同目標(biāo)而保持一定的行為一致性。X鄉(xiāng)政府的上級政府主要是P縣政府，鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府下轄各中心和站所，自上而下的科層制組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制較為清晰。一般而言，在這一體制情境中，地方政府內(nèi)部，都是在行政首長（鄉(xiāng)政府黨委書記、鄉(xiāng)長等組成的鄉(xiāng)政府黨委班子）的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下進(jìn)行工作的。

1.行政決策

鄉(xiāng)一級政府在聽從縣一級政府指揮和領(lǐng)導(dǎo)的同時，擁有根據(jù)實際的鄉(xiāng)情因地制宜決策、施策、監(jiān)督的自主權(quán)。鄉(xiāng)黨委班子作為鄉(xiāng)政府決策的核心和大腦，是鄉(xiāng)政府決策產(chǎn)生的重要源泉。在行政決策上，鄉(xiāng)黨委班子擁有絕對的優(yōu)先權(quán)，“有事上報請示領(lǐng)導(dǎo)”的傳統(tǒng)觀念在X鄉(xiāng)政府中得到充分體現(xiàn)。兩相比較，X鄉(xiāng)政府下轄的各職能部門行政決策權(quán)微乎其微。鄉(xiāng)黨委政府的決策并不總能得到各分站所的完全理解，因而鄉(xiāng)黨委政府與各站所的矛盾從未終結(jié)，反映出各層級權(quán)限邊界所能達(dá)到的明晰程度有限、在動態(tài)環(huán)境下難有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

2.行政執(zhí)行

地方政府的積極性在地方分權(quán)得到肯定和發(fā)展后躍然提升，與之相應(yīng)的，地方政府的本位主義也隨之發(fā)展，“選擇性執(zhí)行”“偷工減料式執(zhí)行”不在少數(shù)。P縣X鄉(xiāng)政府的行政執(zhí)行主要由各站所負(fù)責(zé)，一般由鄉(xiāng)黨政辦公室從OA系統(tǒng)中接收上級部門下發(fā)的文件，由分管領(lǐng)導(dǎo)批示后下發(fā)各相關(guān)站所，各站所根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)批示的工作任務(wù)和截止時間規(guī)劃工作進(jìn)度?；鶎幼鳛樾姓Q策的執(zhí)行層、一線沖鋒者，其效率受到上級政策傳達(dá)速率和正確性的影響，在現(xiàn)實中往往存在著決策層與執(zhí)行層的銜接效度不高，執(zhí)行效率受影響的情況。

3.行政監(jiān)督

鄉(xiāng)紀(jì)委是鄉(xiāng)政府中的主要監(jiān)督部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的監(jiān)督職能在于對基層黨員干部的言行進(jìn)行監(jiān)督和約束，確?；鶎狱h員干部、行政管理人員依法用權(quán)、履責(zé)，此項職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委機(jī)關(guān)單位的核心職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委對于基層紀(jì)律的維持有著重要作用，鼓勵干部職工形成良好的工作紀(jì)律、保持廉潔作風(fēng)，鞏固我黨的光輝形象，對基層組織具有震懾作用。鄉(xiāng)紀(jì)委可以據(jù)民眾的舉報信對相關(guān)人員進(jìn)行約談，深入實地調(diào)查取證，依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，懲戒基層黨員干部的不當(dāng)行為。從行政層次上劃分，行政監(jiān)督可由政府間的、政府內(nèi)部的上級監(jiān)督下級，亦或是下級監(jiān)督上級。就目前的實際情況看，行政監(jiān)督機(jī)制施行失衡嚴(yán)重：上級往往掌握著話語權(quán)，對下級的監(jiān)督輕而易舉。下級出于情境與利益因素的考量“疏于”監(jiān)督上級的現(xiàn)象較為普遍。

四、優(yōu)化X鄉(xiāng)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的對策建議

（一）深入推進(jìn)大部制改革

在自上而下的改革推動進(jìn)程中，國家力量為改革提供了強(qiáng)有力的保障，這使得改革具有強(qiáng)制性，不受政府組織中個體意愿的影響，組織中的個體只需配合改革的推進(jìn)?；鶎有姓藛T在改革進(jìn)行時難免處于被動狀態(tài)，要順利推進(jìn)改革向縱深發(fā)展，要向鄉(xiāng)政府干部職工做好解釋說明工作，加深鄉(xiāng)政府內(nèi)部對機(jī)構(gòu)改革的理解，形成對機(jī)構(gòu)改革的廣泛認(rèn)同與共識。鄉(xiāng)宣傳委員可以就機(jī)構(gòu)改革構(gòu)造示意圖，鮮明地呈現(xiàn)鄉(xiāng)組織結(jié)構(gòu)改革前后的異同，鄉(xiāng)黨政辦公室可以將各中心、各站所的崗位職責(zé)劃并以門牌形式張貼在各辦公室門口，提醒工作人員機(jī)構(gòu)改革的目的是優(yōu)化組織運(yùn)行結(jié)構(gòu)、提高整體運(yùn)行效能，以便更好地服務(wù)人民群眾。

（二）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策機(jī)制

從行政決策層面來說，現(xiàn)階段X鄉(xiāng)政府“黨委班子”一語定乾坤，決策上的神秘性讓決策執(zhí)行者很難產(chǎn)生參與感，積極性自然大打折扣。為保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策質(zhì)量，在鄉(xiāng)黨委班子做出初步?jīng)Q策后，應(yīng)當(dāng)讓職工擁有就決策事項建言獻(xiàn)策的平等機(jī)會，建議引入科技力量，應(yīng)用科學(xué)決策系統(tǒng)，在X鄉(xiāng)政府內(nèi)部采用匿名投票建議制，每一位職工可以就決策內(nèi)容投贊成票或反對票并說明理由，讓決策層了解深層信息，優(yōu)化決策，后期也可動態(tài)調(diào)整決策。

（三）加大政務(wù)信息透明力度

從行政執(zhí)行層面來說，X鄉(xiāng)現(xiàn)有的執(zhí)行方式在信息流通上顯得十分隱秘，因而執(zhí)行者極有可能為了“圖方便省事”對文件內(nèi)容進(jìn)行摘錄式理解、斷章式取義，信息傳遞失真，傳達(dá)執(zhí)行指令的人可能到任務(wù)截止時間點驗收工作時才發(fā)現(xiàn)端倪，無力回天。同事間也可能因為不了解各自的工作情況產(chǎn)生誤會，涉及到利益交叉點難以協(xié)同。在工作執(zhí)行方面若能新建立與接收文件的系統(tǒng)相協(xié)同的執(zhí)行文件系統(tǒng)，將電子政務(wù)從更廣泛的層面引入工作執(zhí)行中，加大信息公開力度，讓鄉(xiāng)級政府的工作也能做到公開、公平、公正，切實維護(hù)基層民眾的知情權(quán)，也便于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作執(zhí)行人員掌握工作進(jìn)度，便于反思，及時調(diào)控。

（四）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)察工作機(jī)制

紀(jì)委監(jiān)察工作優(yōu)化成一個由上至下、相互貫通的“云監(jiān)察”系統(tǒng)，小到村監(jiān)委會主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢干事，大到縣級紀(jì)委、州級紀(jì)委，甚至將職級不斷延展至中央，每位工作人員據(jù)賬號和密碼到“云監(jiān)察”系統(tǒng)中如實匯報月度紀(jì)檢監(jiān)察工作，紀(jì)檢干部的考核也可以安排在系統(tǒng)內(nèi)部，系統(tǒng)建設(shè)成熟之后，鼓勵群眾參與到“云監(jiān)督”過程中來，也是推進(jìn)我國現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的舉措之一。紀(jì)委工作紀(jì)委專干，樹立紀(jì)委工作的權(quán)威性。省去紀(jì)委工作必須向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委匯報的環(huán)節(jié)，減輕紀(jì)委監(jiān)察工作人員對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的顧慮，更加深入地查案辦案，提高紀(jì)委監(jiān)察工作的效率。

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