生態(tài)湖泊型風景區(qū)旅游用地集約利用評價與優(yōu)化研究

諶欣 黃細嘉 王佳

關鍵詞：旅游用地;集約利用;生態(tài)湖泊型風景區(qū);廬山西海

一、引言

2015年，《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》由中國的國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家旅游局三部聯(lián)合出臺，其目的在于提高旅游業(yè)用地的節(jié)約集約利用水平和市場優(yōu)化配置。隨著近年來中國旅游業(yè)的迅速發(fā)展，旅游景區(qū)的用地需求展現(xiàn)出一個“井噴式”的增長態(tài)勢，在建設與發(fā)展中，由于熱度過高，出現(xiàn)貪大求洋、盲目擴張的傾向，導致旅游用地粗放式經營、低效率利用、閑置荒廢等浪費土地資源的現(xiàn)象較為嚴重。在深度休閑體驗旅游漸成風尚的趨勢下，湖泊型風景區(qū)因其擁有美麗山水和宜人環(huán)境等優(yōu)勢條件，開發(fā)熱度不斷提升、建設強度逐步增大，在提高旅游用地集約水平與保護資源的同時，還面臨城市及鄉(xiāng)村統(tǒng)籌調整與雙重空間脅迫的壓力。因此，提高旅游用地利用效率，提升風景區(qū)旅游用地節(jié)約集約利用水平，是實現(xiàn)旅游風景區(qū)長期保持可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

隨著旅游景區(qū)開發(fā)與建設力度不斷增強，旅游用地規(guī)模不斷擴大，旅游用地資源日益短缺，集約利用旅游用地資源日益受到業(yè)界重視[1]，湖泊型風景區(qū)相關的旅游用地需求更甚，這方面的矛盾也更加突出，但學術界專門就湖泊型風景區(qū)旅游用地的集約利用研究，缺少個案剖析驗證，尤其是在旅游用地集約背景下，景區(qū)如何開展土地利用管控，少有成果涉及。學術發(fā)展史上，最早的土地集約利用研究，起源于杜爾格、安特生等關于農業(yè)用地的探討，提出了農地集約利用中的報酬遞減規(guī)律[2]。國內外學者土地集約利用研究的理論成果豐碩，如杜能的農業(yè)區(qū)位理論、馬爾薩斯的土地稀缺理論、霍德華的農田城市理論以及美國的精明增長、緊湊式發(fā)展論、內填式發(fā)展等相關理論[3][4]，為土地的集約利用奠定了基礎。由于旅游用地性質和屬性的交叉性、邊緣性特征，以及長期以來旅游產業(yè)地位不甚彰顯，導致對旅游用地的政策性忽視。國內的相關研究大部分是關于旅游用地概念[5]、分類[6]以及國內外進展[7][8]的研究。對于土地集約評價的研究更多的是城市建設[9][10]、經濟新區(qū)[11]及工業(yè)園區(qū)居民點土地的集約性評價，涉及旅游業(yè)或是旅游景區(qū)的較少，但檢索文獻發(fā)現(xiàn)，李亞男[12]、褚?；踇13]、白帥[14]等分別以開封、麗江、云南為例，針對相關的旅游用地集約利用運用模糊綜合評價法或層次分析法進行評價。縱觀國內外的土地集約利用和旅游用地的研究成果，可以看出，大多采用了主成分分析法、多因素綜合評價法、協(xié)調度—集約度[15]、模糊綜合評價法等數學評價方法，或是利用GIS從土地空間與功能屬性對土地利用情況進行評價，這既為開展旅游用地的集約性評價提供了借鑒，也給拓展不同類型的旅游景區(qū)用地的集約利用研究留下了空間。

湖泊型風景區(qū)主要是指以天然湖泊或人工水庫為主體景觀的風景區(qū)。其中包括兩方面涵義：一是用地多樣性，湖泊景區(qū)是與周邊的山體、森林、田園等自然環(huán)境以及環(huán)湖名勝古跡組成的整體，因此，這類風景區(qū)相關的旅游用地類型是多種多樣的;二是風景資源保護的嚴格性，湖泊型風景區(qū)對于水域、山體以及森林等區(qū)域的土地管理有嚴格的保護規(guī)定。對于旅游用地的概念，學術界一直難有定論，文中采用“凡能為旅游者提供游覽、觀賞、知識、樂趣、度假、療養(yǎng)、娛樂、休息、探險、獵奇和考察研究等活動的土地[16]”即為旅游用地的概念。

針對國內關于湖泊型旅游用地集約利用研究的不足，文中將九江市廬山西海風景區(qū)作為研究區(qū)域，按照節(jié)約集約用地原則，結合國土資源部發(fā)布的《開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》，構建評價指標體系，運用層次分析法和多因素綜合評價法，定量測度其集約利用狀態(tài)，并對存在的問題，提出湖泊型風景區(qū)旅游用地的優(yōu)化對策，加強風景區(qū)旅游用地管理，提高旅游用地集約利用水平。

二、研究區(qū)域概況

廬山西海，位于江西省九江市的西南部，是具有山水攬勝、運動休閑、度假養(yǎng)生、健身娛樂等多重價值功能一體的山水湖泊型國家級風景名勝區(qū)。景區(qū)的總規(guī)劃面積為495平方公里，其中水域面積137.30平方公里，占景區(qū)總面積的27.74%;耕地面積24.50平方公里，林地面積180.00平方公里， 園地面積1.50 平方公里， 分別占4.95% 、36.37% 、0.30%;風景游賞用地135.90平方公里，旅游設施用地0.90平方公里，居民社會用地11.00平方公里，交通與工程用地1.20平方公里。風景區(qū)已利用的旅游用地面積是148平方公里，土地利用率為29.85%。

風景區(qū)土地利用呈現(xiàn)以下兩個特點：一是農用地中以林地、耕地為主，建設用地尤其是旅游設施用地比重小，其他用地中水域面積占較大比重;二是土地利用類型地域分布特征明顯，建設用地集中分布在司馬、巾口兩個旅游集散中心，林地多分布于風景區(qū)的上千個湖島上，耕地主要分布在湖區(qū)周邊的農村居民點附近。堅持以廬山西海為中心，打造廬山西海旅游經濟圈，將廬山西海建設為全國首個體育旅游示范區(qū)，國際知名的運動休閑旅游度假區(qū)，是九江市和廬山西海確定的發(fā)展戰(zhàn)略。為此，廬山西海必將迎來新的發(fā)展契機，在旅游用地需求不斷增長、土地資源越來越緊張的趨勢下，研究其旅游用地的集約利用，并就此結果分析提出積極有效的優(yōu)化對策，對于廬山西海風景區(qū)如何合理使用、規(guī)劃旅游用地具有實踐意義。

三、研究方法

（一） 評價指標體系構建

按照湖泊型風景區(qū)對土地集約利用的用地要求、地區(qū)經濟發(fā)展水平以及旅游資源開發(fā)程度，在借鑒眾多學者研究成果的基礎上，根據廬山西海旅游用地特點和發(fā)展趨勢，從土地節(jié)約集約利用評價的角度出發(fā)，立足于廬山西海旅游用地的實際，按照系統(tǒng)性、現(xiàn)實性、科學性和數據可得的原則，從用地結構、用地投入、用地方式、用地效益4方面選取了16個評價因子，構建了湖泊型風景區(qū)旅游用地集約利用評價指標體系，分析其旅游用地的集約程度，確定非集約的限制因素（見圖1）。

（二） 數據處理

研究所需數據來源于廬山西海風景區(qū)管委會旅游局提供的調查與統(tǒng)計數據，首先，通過德爾菲法收集各專家的相關數據，再使用層次分析法軟件Yaahp 來確定廬山西海風景區(qū)各因素層和因子層的權重（見表1）。層次分析法是將決策者的定性思維過程定量化，以實現(xiàn)復雜系統(tǒng)決策過程的模型化和數量化的一種定性與定量相結合的處理方法。

在進行旅游用地集約利用評價之前，必須先對所獲取的原始數據進行無量綱化處理，來消除指標量綱的影響。因為評價指標系統(tǒng)中不同指標的量綱、經濟意義、表現(xiàn)形式以及對總目標的作用趨向各有不同，從而影響到評價結果。文中通過正負指標與理想值的比值來確定指標的標準化值。理想值參照資源特征、功能級別、與城市空間關系較為相近的湖泊型風景區(qū)如千島湖風景區(qū)，以及相關集約用地規(guī)程確定。標準值按以下公式計算：

正相關指標= / 若> 則指標分值取值為1負相關指標= / 若> 則指標分值取值為1式中，為第個指標標準值; 為第個指標實際值;為第個指標理想值。

（三） 結果分析

湖泊型風景區(qū)旅游用地集約度總分值采用多因素綜合評價法，即將各單項評價指標標準化分值加權求和，具體表達如下公式：

式1中， 為湖泊型風景區(qū)旅游用地的集約度， 第個評價指標的標準化數值; 為第個評價指標的權重。

根據值的大小，將風景區(qū)旅游用地集約利用水平大致劃分為四個等級（見表2）。

從最終的評價結果可以得出，九江市廬山西海風景區(qū)的集約度計算為0.5255，處于較不集約的狀態(tài)，這表明，有待于進一步挖掘旅游用地利用的潛力。從表1可看出，分析其原因，主要表現(xiàn)為以下幾點。

第一，風景區(qū)旅游用地結構不盡合理，存在較嚴重的用地低效現(xiàn)象。風景游覽用地、旅游設施用地以及交通與工程用地面積所占比例分別是27.45%、0.18%、0.24%，均遠遠低于理想值水平，表明景區(qū)還處于較低水平的開發(fā)階段，景點景觀開發(fā)力度和利用率低，旅游接待設施和相關的配套基礎服務設施不完善，導致旅游用地未得到充分利用。另外，景區(qū)內居民社會用地面積占2.22%，零星分布著大大小小的居民點，十分分散，嚴重影響著景區(qū)整體的可持續(xù)發(fā)展，同時也造成了土地資源因缺乏經營未能產生效益而導致的浪費。

第二，風景區(qū)用地投入力度不夠，導致旅游開發(fā)水平有限。由于經濟發(fā)展水平的限制，廬山西海在管理、環(huán)保、固定資產以及基礎設施建設投入分別是每公頃1.48、0.65、4.5、0.73萬元，投資力度略顯弱小，現(xiàn)有的服務設施、管理體制和旅游接待能力水平目前都不能讓游客達到最佳滿意水平，旅游景區(qū)停車場所、標識引導系統(tǒng)、導游服務、旅游商品服務和酒店餐飲設施等方面都有很大的提升空間。近年來廬山西海風正在著力打造國家級5A級景區(qū)，應在落實景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與增加景觀的觀賞性兼顧同行等方面加大投入力度，提升旅游知名度和市場影響力。

第三，風景區(qū)用地方式強度需加強，還存在2.70平方公里的滯留用地及閑置用地，景區(qū)的綜合容積率是0.27，土地開發(fā)率是0.66，與理想值有較大差距，亟需提高對滯留用地及閑置用地的處理力度，景區(qū)的開發(fā)建設與快速發(fā)展的旅游市場需求存在步伐不一致問題，大量的景觀景點處于還未開發(fā)或是正在建設中，出現(xiàn)了“游客無景可看”的現(xiàn)象。

第四，風景區(qū)用地產出效益相對低下。廬山西海風景區(qū)與其他同類型、檔次的風景區(qū)如千島湖相比，地均旅游收入是每公頃8.209萬元，游客人均旅游消費水平是799元，相比略顯低下，且景區(qū)的從業(yè)人員的收入水平在3500元，處于較為低下的狀態(tài)。

四、優(yōu)化對策

廬山西海風景區(qū)旅游的可持續(xù)發(fā)展與其優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境密不可分，應堅持旅游用地集約利用和環(huán)境、資源一體化保護的原則進行開發(fā)建設，在增強旅游用地景觀功能的同時，尊重旅游用地環(huán)境承載力，減輕旅游用地的環(huán)境壓力，嚴厲杜絕破壞資源與環(huán)境的用地利用的行為，開展適當的有利于用地集約利用的項目建設，使旅游用地真正實現(xiàn)集約利用的目標。針對廬山西海風景區(qū)旅游用地存在的現(xiàn)實問題，提出相應的有利于旅游用地集約利用的優(yōu)化措施，探索湖泊型風景區(qū)旅游用地利用的最佳模式，為其他同類型景區(qū)的旅游用地實現(xiàn)集約利用提供“江西樣板”。

（一） 對風景資源采取分區(qū)保護的辦法，加強旅游用地的功能疊加

由于廬山西海湖島的分散性、同質性，導致景區(qū)存在空間割裂和組合互補性差的現(xiàn)狀，從而影響了景區(qū)實現(xiàn)整體性、多維化的空間布局結構。而旅游用地與其他用地相比，具有功能疊加性以及多效益統(tǒng)一性的特點。因此，在對風景區(qū)進行開發(fā)建設時，旅游用地的利用，應本著以多樣化需求為導向發(fā)展和遵循旅游用地相關管理辦法的原則，將景區(qū)內的旅游用地規(guī)劃為核心風景保護區(qū)、一般景觀保護區(qū)及外圍協(xié)調緩沖區(qū)，進行分區(qū)保護管理，保持景區(qū)旅游用地的整體功能特性與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展：一是核心風景保護區(qū)，是最具有游憩功能，整個景區(qū)自然、人文景觀最集中的地區(qū)，主要是以生態(tài)保護區(qū)、自然景觀保護區(qū)和史跡保護區(qū)為主體。對于風景區(qū)內的湖島開發(fā)與利用，一定要遵循生態(tài)發(fā)展原則以及相關管理部門的規(guī)定，禁止過度及肆意建設;二是一般景觀保護區(qū)，處在核心景觀保護區(qū)的外圍，可以開發(fā)具有補充核心區(qū)游憩功能的項目，如修建休閑度假型酒店、與景區(qū)內旅游資源特色關聯(lián)度較高的養(yǎng)生康體類公寓和別墅區(qū);三是外圍協(xié)調緩沖區(qū)，處于景區(qū)邊緣與城鄉(xiāng)過渡區(qū)結合最緊密的協(xié)調緩沖地帶，適當發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)，開發(fā)生態(tài)觀光、休閑農業(yè)等旅游項目。廬山西海風景區(qū)應結合湖泊型旅游用地分區(qū)保護的特征，堅持以不破壞旅游用地生態(tài)環(huán)境和不改變土地性質屬性為原則，充分發(fā)掘湖區(qū)內用地利用的潛力，提高其集約利用水平。

（二） 對居民點采取整治與搬遷并舉的措施，推行風景區(qū)改造規(guī)劃

根據《廬山西海風景名勝區(qū)總體規(guī)劃》，可以看出，廬山西海風景區(qū)內還滯留著零零散散的農村居民點，這些居民點一般沿湖而居，主要是巾口、司馬碼頭，柘林鎮(zhèn)周邊的巷口、窯上、西下村、羅棚、巖下、蔑山、梁頭村等，從現(xiàn)狀調查看，或因部分居民點用地局促，村莊風貌與周圍環(huán)境不協(xié)調;或因居民自行搬遷出現(xiàn)空殼村，造成宅基地和農用地的閑置;或因村莊分割，造成環(huán)境與景觀碎片化。這部分用地極大影響了景區(qū)的管理水平，需要根據實際情況予以搬遷或有效利用。廬山西海風景區(qū)的農用地地塊較為分散，零散分布的農村居民點，用地粗放，集約程度低下，難以形成規(guī)?；a經營，效益不高。針對農村居民點現(xiàn)狀，遵循城鄉(xiāng)相關土地的優(yōu)惠政策，加強新農村整治和搬遷，建設“特色村莊”，結合其得天獨厚的地理優(yōu)勢，創(chuàng)新農業(yè)+旅游發(fā)展的思路，加大觀光農業(yè)、休閑農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)類旅游新形式的開發(fā)。不光是湖泊型景區(qū)，其他旅游景區(qū)同樣也要對周邊農村居民點加強改造其土地功能，深度挖掘景區(qū)內未利用地、閑置土地及低效利用土地，加大閑置用地處理力度。

（三） 對旅游用地實施評估、置換、儲備和投放制度，強化制度約束機制

廬山西海風景區(qū)應制定旅游項目用地統(tǒng)一標準，構建合理科學的旅游用地集約利用指標和評價標準，建立旅游用地評估、置換、儲備和投放制度，嚴格控制旅游建設項目的用地規(guī)模。首先，確立旅游項目建設用地指標之前，必須針對此項目進行旅游用地的適宜性評估和所產生的經濟、社會、生態(tài)等多方面的價值評估，包括土地利用性質、功能的適宜性和旅游用地內部開發(fā)利用的適宜性兩個方面。其次，對于新增旅游項目的用地計劃，須優(yōu)先保障風景旅游基礎配套設施等建設項目的用地指標，在產業(yè)類型、土地價格、土地投入產出效益、容積率等方面，設立各類項目的準入門檻，最重要的是要保證項目的建設必須與自身景區(qū)旅游產業(yè)的總體發(fā)展方向是相一致的。這些制度都能為廬山西海旅游項目用地投資決策時能綜合土地置轉換、投資規(guī)模、生態(tài)容量、環(huán)境保護等方面的考慮，避免過度的追求經濟效益導致景區(qū)土地資源造成浪費和破壞，實現(xiàn)土地資源的合理配置，優(yōu)化用地空間布局，充分發(fā)揮用地潛力，提高旅游用地的利用效率，實現(xiàn)景區(qū)旅游用地集約、高效利用的最終目標。

結論與討論

以九江市廬山西海為實例研究，通過構建評價指標體系，對景區(qū)旅游用地集約利用進行了評價。最終的評價結果顯示，集約度為0.5255，參照旅游用地集約利用度分級標準，處于較不集約的狀態(tài)，主要表現(xiàn)為景區(qū)旅游用地結構不盡合理，景區(qū)用地投入力度、用地方式強度不夠，景區(qū)土地產出效益相對低下。為改變景區(qū)土地利用不集約的現(xiàn)象，就湖泊型風景區(qū)來說，提高旅游用地集約利用的主要方法包括：一是對風景資源實施分區(qū)保護的辦法，加強旅游用地的功能疊加;二是對居民點采取整治與搬遷并舉的措施，推行風景區(qū)改造規(guī)劃;三是對旅游用地實施評估、置換、儲備和投放制度，強化制度約束機制。通過這些管理措施和優(yōu)化方法，使廬山西海風景區(qū)旅游用地利用更加協(xié)調，結構更加合理，進而推動湖泊型風景區(qū)旅游用地科學化、集約化、協(xié)調化的可持續(xù)發(fā)展。