新型小城鎮(zhèn)土地可持續(xù)利用探討

彭榮

[提要] 我國正處在經(jīng)濟轉型和社會發(fā)展的關鍵時期，隨著城市化、城鎮(zhèn)化進程的加快，形成很多新型小城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)化過程中新型小城鎮(zhèn)土地利用面臨著嚴峻的考驗，走土地可持續(xù)利用道路是其發(fā)展的必然選擇。本文以常德市西洞庭管理區(qū)土地利用為例，分析土地利用過程中存在的主要問題，提出引入人地關系協(xié)調理論、加強土地生態(tài)利用及集約利用、加強土地管理等措施，為全國新型小城鎮(zhèn)土地利用可持續(xù)健康發(fā)展提供理論依據(jù)。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；土地可持續(xù)利用；集約利用；生態(tài)利用；新型小城鎮(zhèn)

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年5月31日

一、研究區(qū)概況

湖南省常德市西洞庭管理區(qū)位于常德市鼎城區(qū)民主陽城垸，洞庭湖西畔，其前身為“西洞庭農(nóng)場”，全境位于鼎城區(qū)境內，為湖南省常德市所轄行政管理區(qū)。1955年，在政府號召下在全社會招工于西洞庭湖流域圍墾創(chuàng)建了原有的西洞庭農(nóng)場，2000年8月改制為現(xiàn)在的西洞庭管理區(qū)，國土總面積達110平方公里，農(nóng)場改制為管理區(qū)后城鎮(zhèn)化進程加快，由湖泊荒洲逐步形成了現(xiàn)在的新型小城鎮(zhèn)。截至2016年底其總人口達7.5萬人，下轄1個鎮(zhèn)（祝豐鎮(zhèn)）、3個辦事處（望洲、金鳳、龍泉）、4個社區(qū)、26個建制村。2009年，常德市委市政府設立常德市西洞庭食品工業(yè)園，園區(qū)規(guī)劃面積33平方公里。其新型城鎮(zhèn)格局初步形成，按照“一環(huán)兩區(qū)三帶”的產(chǎn)業(yè)和空間發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)過多年建設，“一區(qū)兩片”的工業(yè)園區(qū)總體功能分區(qū)和“三縱五橫”的主干路網(wǎng)體系已然成型，水、電、氣、通信管線全部貫通，城區(qū)面積擴大到6.5平方公里。西洞庭管理區(qū)地勢平旦，交通十分便利，省道S205線（津武線）與縣道X042線（白省線）在管理區(qū)縱橫交匯。岳常高速公路南北貫通西洞庭管理區(qū)。距常德市城區(qū)僅45公里，距省城長沙三小時車程，距澧水蒿子港碼頭僅15公里，水陸交通便捷。公路通到了田間地頭，全區(qū)擁有各級公路365公里。其中水泥路、油路等硬化路面110公里，通村公路已全面硬化。

西洞庭管理區(qū)隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，尤其是城市化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，人口增加和人類活動范圍的擴大，土地資源越來越緊缺，其破壞與污染越來越嚴重，人地矛盾越來越突出，人類的生存空間、生產(chǎn)生活無一不與土地資源產(chǎn)生聯(lián)系，土地資源的可持續(xù)利用是人類社會和經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要前提，要實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和發(fā)展，就要合理地利用土地。土地可持續(xù)利用就是要實現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長和穩(wěn)定性，保護土地資源的生產(chǎn)潛力和防止土地退化，同時要達到土地供求的持續(xù)平衡，社會、經(jīng)濟、資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展，滿足人們日益增長的土地資源需求，實現(xiàn)良好的經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益。

二、西洞庭管理區(qū)土地利用現(xiàn)狀分析

（一）城鎮(zhèn)化進程加快，占用大量耕地建設工業(yè)園區(qū)。政府為了活躍地方經(jīng)濟，增加地方財政收入，占用大量耕地用于工業(yè)園建設和房地產(chǎn)開發(fā)。由于各種因素的影響，新型小城鎮(zhèn)土地價格和開發(fā)成本要比大城市土地低得多，地方政府為了尋求經(jīng)濟增長，創(chuàng)立了常德市西洞庭食品工業(yè)園，園區(qū)規(guī)劃面積33平方公里，占西洞庭總國土面積的1/3，占用了大量的土地。身處洞庭湖流域的西洞庭都是肥沃的良田耕地，工業(yè)園區(qū)占用了大量的耕地，為了經(jīng)濟增長，占用耕地新增了大量建設用地用于城鎮(zhèn)化擴張和工業(yè)園區(qū)建設。現(xiàn)對于大城市而言低廉的土地成本成為了當?shù)卣猩桃Y發(fā)展經(jīng)濟的優(yōu)勢，政策優(yōu)勢導致大量開發(fā)商或企業(yè)紛紛進入，政府大量放地用于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化擴張，工業(yè)區(qū)和房地產(chǎn)占用大量土地盲目的開發(fā)，這樣就造成了耕地的大量占用和土地的閑置浪費。很多工廠和房地產(chǎn)圍墻圈住的土地長滿了茂盛雜草，許多地方的雜草有一人多高，工業(yè)園區(qū)盲目擴張，大片大片的土地被閑置浪費。據(jù)調查顯示，全國新型小城鎮(zhèn)新增建設用地中，80%以上為擴展周圍耕地，且60%以上面積為良田沃土，大量土地都遭到閑置浪費。

（二）規(guī)劃缺乏科學性，土地使用結構混亂。西洞庭地方政府以《祝豐鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃》，只經(jīng)過常德市人民政府批準，就將數(shù)千畝基本農(nóng)田隨意調整為工業(yè)園區(qū)，規(guī)避了國務院批準程序，只經(jīng)過市政府和省里的審批就利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃改變了土地的用途和性質，地方政府盲目發(fā)展經(jīng)濟，為了短期內的利益對土地利用缺乏長遠的考慮。事實上，我國大部分新型小城鎮(zhèn)的土地利用規(guī)劃科學性差，缺乏全局性和長遠性，隨意性和盲目性的成分比較大。制定的規(guī)劃只為短暫利益，不顧長遠利益。事實證明，土地利用規(guī)劃的滯后是目前我國新型小城鎮(zhèn)建設中缺乏統(tǒng)籌和長遠考慮，遍地開花，盲目貪大求全，追求高標準，造成新型小城鎮(zhèn)用地規(guī)模失控的重要原因之一。土地利用結構混亂，較為普遍的問題是生活居住、工業(yè)、綠化用地比例失調，商業(yè)、住宅和工業(yè)用地布局零亂，缺乏應有的功能分區(qū)，新型小城鎮(zhèn)土地利用中工業(yè)、居住、商業(yè)、倉儲等各類土地相互穿插、交錯，相互影響和干擾。這不僅造成了新型小城鎮(zhèn)運轉效率低，也導致了新型小城鎮(zhèn)土地利用結構不合理，利用效率低下，新型小城鎮(zhèn)的外觀形象和環(huán)境大打折扣。

（三）土地污染嚴重，生態(tài)環(huán)境惡化。原有農(nóng)場純粹以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，現(xiàn)今雖然號召工業(yè)化與農(nóng)業(yè)相結合，然而西洞庭食品工業(yè)園對外招商引資，說是辦食品工業(yè)園，但實際是掛羊頭賣狗肉，至今真正的食品商家前來投資辦廠的寥寥無幾。大部分企業(yè)與農(nóng)業(yè)、食品工業(yè)風馬牛不相及，如瑞豐建材占地75.3畝、宜城化工占地75.07畝、安妮特種涂布紙約70畝，天億鋼構39畝、華佳鋁業(yè)39畝、崎峰生物178畝、柳城機械30畝、鑫勝包裝30畝、大順包裝30畝，福建龍信、婁底金瑞、常德鑫湖緣等六家房地產(chǎn)開發(fā)商占地約200畝。大量的土地資源被用來建設這些占地面積大的污染企業(yè)，一些企業(yè)尤其是化工廠排放的廢水沒有達到排放標準，直接流入洞庭湖，在污染土壤和空氣的同時也污染了西洞庭湖濕地的水質。對西洞庭湖自然生態(tài)濕地造成影響，嚴重破壞當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，污染著的空氣、水質和土壤。目前，我國新型小城鎮(zhèn)缺乏系統(tǒng)的環(huán)境規(guī)劃和嚴格的環(huán)境執(zhí)法標準，但是新型小城鎮(zhèn)發(fā)展又離不開企業(yè)的支持，因而在建設過程中往往只注重經(jīng)濟效益，而忽略了社會效益和生態(tài)環(huán)境效益，致使新型小城鎮(zhèn)植被覆蓋率急劇下降，環(huán)境污染嚴重。尤其是這些企業(yè)大多是污染型的，如水泥廠、化工廠、造紙、塑料廠及建材廠等，工廠的廢氣、廢水、固體廢棄物（“三廢”）的排放相當普遍，嚴重的污染了水、空氣和土壤，破壞和影響了人居環(huán)境。有關部門廣泛采集了151個土壤樣品中，土壤汞污染率達68.2%，其中重度污染占9.3%。再加上污染源分散，污染物控制難度大，嚴重污染了空氣，現(xiàn)在嚴重的霧霾無疑不和這些污染物的排放相關。工業(yè)區(qū)和房地產(chǎn)開發(fā)建設也在很大程度上造成了污染，此外，城鎮(zhèn)內部和周圍堆放大量生產(chǎn)生活垃圾，不僅了污染了空氣和土壤，還污染了水質和環(huán)境，嚴重的影響了人們的生活和城鎮(zhèn)環(huán)境的美化。

三、新型小城鎮(zhèn)土地可持續(xù)利用對策建議

（一）引入人地關系協(xié)調觀念。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，形成了更多的新型城鎮(zhèn)，而在這一過程中必須遵循相應的自然規(guī)律。人和土地及其他自然資源在發(fā)展過程中，都必定要遵循各自的自然發(fā)展規(guī)律，相互尊重、相互協(xié)調。協(xié)調，是指客觀事物諸方面的配合和協(xié)調。我國人口眾多，人均土地少，生存空間擁擠，人地矛盾十分突出。據(jù)國家土地統(tǒng)計數(shù)字表明，我國耕地面積僅有20.25億畝，人均耕地為1.3畝（2016年），不足世界人均數(shù)4.8畝的1/3。人口在不斷增加，城鎮(zhèn)化速度在加快，耕地面積在大幅度地減少，耕地減少必然引起糧食的不足，如何解決這一矛盾引起了全世界的關注。面對這一難題，我們只有引入人地關系協(xié)調理論。增強土地憂患意識、耕地保護意識，樹立正確的土地利用價值觀念，在人口一資源一環(huán)境系統(tǒng)中，充分發(fā)揮協(xié)調功能，使得人地關系協(xié)調地健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）強化城鎮(zhèn)土地生態(tài)利用與保護。城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)是人工生態(tài)系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)的結合。在城鎮(zhèn)化過程中，土地的利用不可避免地會破壞土地生態(tài)系統(tǒng)，破壞生態(tài)環(huán)境，但我們必須及時地進行新的生態(tài)平衡建設，即進行土地生態(tài)保護。要提倡建設“綠色”土地、生態(tài)土地。城鎮(zhèn)土地生態(tài)建設就是要按照生態(tài)學的原理，協(xié)調人與土地、環(huán)境之間的關系，使人們在土地的利用方式、程度、結構等方面與自然土地生態(tài)系統(tǒng)相適應。目前，人們對土地的利用只注重其經(jīng)濟效益，忽視生態(tài)效益和社會效益，其實這三者之間是密切聯(lián)系的。土地利用的社會效益好，說明土地的這種利用方式具有社會可接受性，通過市場和其他因素的綜合影響來提高其利潤水平。土地利用的生態(tài)效益好，有利于形成一個無污染、高質量的生態(tài)環(huán)境，從而刺激土地需求，也同樣獲得較高的經(jīng)濟效益。若不顧土地利用的生態(tài)效益，最終必然導致土地資源的浪費、城鎮(zhèn)環(huán)境的惡化，影響城鎮(zhèn)的居住環(huán)境和投資環(huán)境。在城鎮(zhèn)土地生態(tài)利用方面，要兼顧經(jīng)濟利益和生態(tài)效益，倡導發(fā)展綠色城鎮(zhèn)和生態(tài)城鎮(zhèn)。純粹以消耗自然資源帶來的經(jīng)濟增長是不長久的，只是暫時效益，人類要在地球上長久的生存下去，我們就必須要在確保人類未來人居環(huán)境的基礎上追求經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）加強土地集約利用。很多地方政府為了短時利益大量的圈地賣地，實行粗放式經(jīng)營，自認為自己土地資源豐富，號召工業(yè)區(qū)建設，工業(yè)區(qū)占用大面積的土地然而大量的土地卻在荒廢之中，未實現(xiàn)土地的節(jié)約利用、集約利用。新型小城鎮(zhèn)土地利用必須堅持走內涵挖潛、土地集約利用道路。新型小城鎮(zhèn)土地利用從粗放走向集約是社會和經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。通常用土地利用集約度來衡量土地利用情況。土地利用集約度是指單位土地面積上投放勞動力、資金、技術等的數(shù)量，是反映土地利用水平的重要指標之一。土地面積上投放勞動力和資金多、產(chǎn)量高、產(chǎn)出多，則土地利用的集約度高，屬于集約經(jīng)營；反之，則為土地利用的集約度低，屬于粗放經(jīng)營。

1、合理利用城鎮(zhèn)土地空間，盤活閑置、低效率的土地。在我國大多數(shù)新型小城鎮(zhèn)中，土地可利用的空間其實是很大的，城鎮(zhèn)中舊城區(qū)有較多的低矮、陳舊的住房，廢棄的舊倉庫、廠房等，占用大量的土地，使土地閑置未被利用。在城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設中，要適當增加建筑物的高度，提高容積率，合理規(guī)劃其建筑格局，提高建筑密度。要充分挖掘存量土地潛力，對原有建設用地進行再開發(fā)利用，不要一味地投資擴建新城區(qū)，進而提高新型小城鎮(zhèn)中舊城區(qū)的用地水平和規(guī)模效益、集聚效益。對新型小城鎮(zhèn)舊城區(qū)中分散的、容積率低的居民點要集中建設住宅小區(qū)、生活小區(qū)，從而盤活閑置、低效率的土地。

2、積極調整城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地結構，提高土地利用效益。調整城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地結構。目前，我國新型小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地混亂，一二三產(chǎn)業(yè)用地結構不合理，一些效益低下的工礦企業(yè)占用城鎮(zhèn)中心地段，而一些土地收益較高的商業(yè)、金融行業(yè)卻無地可用。因而，要充分運用規(guī)劃的指導、區(qū)位理論的引導，通過級差地租調整土地利用方向，結合產(chǎn)業(yè)結構調整和城鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，推進城鎮(zhèn)企業(yè)集中聯(lián)片。鼓勵、引導外資、高新科技企業(yè)向大開發(fā)區(qū)集中，鼓勵鎮(zhèn)辦、私人企業(yè)向鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集中；同時，要做好城鎮(zhèn)功能區(qū)劃分，合理規(guī)劃工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)，使之各自連接成片，節(jié)約土地，從而提高土地利用集約度。優(yōu)化行業(yè)布局，提高城鎮(zhèn)生態(tài)效益。將城鎮(zhèn)中心區(qū)重工業(yè)、化工企業(yè)，尤其是重污染型企業(yè)遷到城鎮(zhèn)郊區(qū)，逐步提高第三產(chǎn)業(yè)比例，并配備一定數(shù)量的公共設施、道路、公園、綠地等，提高土地利用的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。利用城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地調整，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，從而使城鎮(zhèn)經(jīng)濟建設與城鎮(zhèn)土地利用形成一個良性循環(huán)。

3、重視城鎮(zhèn)土地規(guī)劃，加強土地管理。（1）土地使用必須與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調一致。在新型小城鎮(zhèn)建設中，應注重城鎮(zhèn)土地利用與土地利用總體規(guī)劃相互協(xié)調配合，統(tǒng)一規(guī)劃管理，使城鎮(zhèn)存量土地得到充分、合理利用。在編制各項規(guī)劃時，要充分考慮新型小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)律，合理確定新型小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向、規(guī)模和用地計劃，使這些規(guī)劃成為一個有機的整體，共同構成一個科學的體系；（2）深化土地使用制度改革，全面實行新型小城鎮(zhèn)土地有償使用制度。大力推行新型小城鎮(zhèn)國有土地有償使用，改劃撥土地使用權為出讓土地使用權，并采取招標、拍賣和掛牌出讓等形式出讓新型小城鎮(zhèn)國有土地，實現(xiàn)政府對土地統(tǒng)一開發(fā)，統(tǒng)一出讓。新型小城鎮(zhèn)國有建設用地實行有償使用，不僅深化了土地使用制度改革，而且為政府發(fā)展新型小城鎮(zhèn)籌集了大量資金；（3）建立健全土地法制，使土地管理有法可依。學習、貫徹執(zhí)行新《土地管理法》，依照新《土地管理法》的要求，加強城鎮(zhèn)土地管理的配套立法。同時，要加大執(zhí)法監(jiān)察力度，依照新法嚴肅查處違法用地案件。運用法律的手段，極力遏止“圈地熱”、“開發(fā)區(qū)熱”，嚴懲各種違法亂用土地案件，尤其是隨意占用耕地、破壞生態(tài)環(huán)境的案件，從而引導新型小城鎮(zhèn)土地使用走向持續(xù)發(fā)展的道路。

四、結語

土地是財富之母，對于稀缺和不可再生的土地資源，新型小城鎮(zhèn)土地利用要采取內涵型土地開發(fā)模式、立體化土地利用方式和主動型土地保護策略，通過建立健全相應機制和制度保障有限土地的可持續(xù)利用，空間布局合理、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、城市功能齊全、基礎設施完善、人居環(huán)境優(yōu)美、城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調的新型城鎮(zhèn)必將建成。

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