推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興保障基礎(chǔ)

雷云莉

摘要：開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力抓手，對于完善農(nóng)村治理、保障農(nóng)民權(quán)益、探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制具有重大意義。玉溪市于2018年6月啟動(dòng)整市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，2019年10月按要求完成改革試點(diǎn)任務(wù)，并通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村部評估驗(yàn)收。近兩年來，玉溪市持續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在全面加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理、深入推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革、因地制宜探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式等方面不斷探索實(shí)踐，下面就對推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興保障基礎(chǔ)的相關(guān)問題進(jìn)行深入探究。

關(guān)鍵詞：集體產(chǎn)權(quán)制度;鄉(xiāng)村振興;保障基礎(chǔ)

玉溪市轄2區(qū)1市6縣，設(shè)74個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、711個(gè)村（社區(qū)）、6677個(gè)村（居）民小組。按照有無村集體經(jīng)濟(jì)的原則，全市納入農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村（社區(qū)）667個(gè)、村（居）民小組6228個(gè)。對改革的方向進(jìn)行有效把握，并堅(jiān)守法律底線，對改革分層開展，確保黨的有效領(lǐng)導(dǎo)，玉溪市嚴(yán)守政策界限、緊盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)、注重改革實(shí)效，全面做到集體資產(chǎn)應(yīng)清盡清、集體成員應(yīng)認(rèn)盡認(rèn)、集體經(jīng)營性資產(chǎn)應(yīng)改盡改、集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)建盡建，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。目前，全市農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份認(rèn)定、經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革、成立新型集體經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性工作完成率均達(dá)100%，走在全省前列。

一、持續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)工作

（一）全面開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資

2018年以來，全市先后四次組織開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，摸清集體家底，對“三資”管理制度進(jìn)行完善，避免集體資產(chǎn)流失。同時(shí)在核查資產(chǎn)期間，需對未承包到戶的土地、森林等有效核查清除，也要對工具器具等經(jīng)營性資產(chǎn)、集體統(tǒng)一經(jīng)營的房屋、現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)等進(jìn)行全面核查，通過此項(xiàng)工作要對存量、現(xiàn)狀、價(jià)值和使用情況進(jìn)行精準(zhǔn)把握，做到賬證相符和賬實(shí)相符。

（二）全面加強(qiáng)集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理

一是“三資”管理制的完善與健全。針對玉溪市農(nóng)村實(shí)際情況，對集體資金資產(chǎn)資源進(jìn)行管理時(shí)，要對22項(xiàng)制度進(jìn)行明確與完善，包括集體財(cái)務(wù)預(yù)決算制度、集體財(cái)務(wù)收入管理制度、集體貨幣資金管理制度、集體資產(chǎn)資源承包租賃出讓制度、集體資產(chǎn)資源經(jīng)營制度、集體資產(chǎn)資源清查和定期報(bào)告制度等，同時(shí)制定集體資金管理工作流程圖、集體資產(chǎn)資源管理工作流程圖、集體工程項(xiàng)目建設(shè)工作流程圖，真正實(shí)現(xiàn)用制度管權(quán)、管事、管人。

二是應(yīng)用現(xiàn)代科技手段。充分發(fā)揮玉溪市集體“三資”監(jiān)管平臺(tái)作用，全面推行“三資”委托代理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)三級聯(lián)網(wǎng)、市、縣、鄉(xiāng)、村、組五級聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)化動(dòng)態(tài)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”中心依托監(jiān)管平臺(tái)開展會(huì)計(jì)委托代理，錄入和及時(shí)更新資產(chǎn)資源數(shù)據(jù)、“四議兩公開”信息、經(jīng)濟(jì)合同臺(tái)賬信息和合同文本等，促進(jìn)“三資”管理規(guī)范化、制度化，全市共代管村集體資金48.9億元、集體資產(chǎn)74.8億元。

三是實(shí)行民主監(jiān)督管理。村集體均成立民主理財(cái)小組，依法代表集體成員開展民主理財(cái);進(jìn)一步規(guī)范村集體財(cái)務(wù)公開時(shí)間、方式、內(nèi)容等，保障集體成員知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，切實(shí)維護(hù)集體成員民主權(quán)利。

（三）全面規(guī)范村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定

依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，堅(jiān)持“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”16字原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累貢獻(xiàn)大小，科學(xué)應(yīng)用農(nóng)村承包地確權(quán)成果，進(jìn)一步做好集體成員身份確認(rèn)工作，切實(shí)解決成員邊界不清、成員增減變動(dòng)問題，建立健全集體成員確認(rèn)程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。各縣（市、區(qū)）進(jìn)一步健全完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定指導(dǎo)意見，探索制定集體成員增減變動(dòng)管理辦法，重點(diǎn)解決成員邊界不清、成員增減變動(dòng)問題，特別是外嫁女、入贅男、新生人口、現(xiàn)役軍人、大中專學(xué)生等特殊群體的成員身份認(rèn)定^[2]。

（四）穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革

進(jìn)一步完善村組資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置管理辦法，健全股權(quán)管理臺(tái)賬，以戶為單位向集體成員出具股權(quán)證書，確保股權(quán)證書發(fā)放到位，作為集體成員參與管理決策、享有收益分配等財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要憑證。積極探索開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出、抵押、擔(dān)保、繼承六項(xiàng)權(quán)能改革試點(diǎn)，進(jìn)一步落實(shí)好占有權(quán)和收益權(quán)，探索有償退出的范圍條件，探索抵押、擔(dān)保和繼承的辦法，讓農(nóng)民群眾分享更多改革紅利。紅塔區(qū)玉興街道新興社區(qū)股權(quán)管理采取靜態(tài)模式，集體成員的股東身份和持有股份一經(jīng)確定，不論其身份、居住地如何發(fā)生變化都保持不變，其所持有的股份還可以在一定條件和范圍內(nèi)繼承、贈(zèng)與和轉(zhuǎn)讓;江川區(qū)制定《農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)實(shí)施方案》，探索開展集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保貸款，激活農(nóng)民手中股份權(quán)能，現(xiàn)已有28戶集體成員通過股權(quán)擔(dān)保方式貸款184.2萬元，享受利息優(yōu)惠18.1萬元。

（五）穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置實(shí)現(xiàn)形式

一是扎實(shí)開展農(nóng)村土地確權(quán)“回頭看”，進(jìn)一步對土地確權(quán)成果進(jìn)行完善，2020年底，全市 667個(gè)村、6145個(gè)組完成了農(nóng)村土地確權(quán)，確權(quán)面積329.1萬畝，完善合同數(shù)量48.9萬份，頒發(fā)證書48.9萬份。

二是加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，制定《玉溪市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)臺(tái)賬基礎(chǔ)信息統(tǒng)計(jì)表》，健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)臺(tái)賬（管理），全市土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積71.7萬畝，涉及農(nóng)戶31.8萬戶，其中流入企業(yè)27.5萬畝、流入專業(yè)大戶27.23萬畝。

三是探索土地經(jīng)營權(quán)入股抵押，新平縣制定了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易方案，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，加快土地流轉(zhuǎn)。全市土地經(jīng)營權(quán)入股涉及5個(gè)村集體、283戶、1283畝;土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款涉及13個(gè)村集體、3221戶、31343.6畝，貸款余額3796萬元。

（六）穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理改革

一是建立健全農(nóng)村宅基地聯(lián)審聯(lián)管制度，修訂《玉溪市農(nóng)村宅基地管理辦法》，規(guī)范宅基地審批管理程序，全市74個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了農(nóng)村宅基地聯(lián)審聯(lián)管工作機(jī)構(gòu)，50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已受理宅基地申請數(shù)1357宗，審批宅基地784宗，其中2021年審批宅基地630宗，審批率57.8%。

二是穩(wěn)慎推進(jìn)江川區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，采取摸清底數(shù)求實(shí)、先行先試探索、一村一策創(chuàng)新等方法路徑推進(jìn)試點(diǎn)改革，在試點(diǎn)村摸底調(diào)查、“1+N”政策體系構(gòu)建、一村一策嘗試、啟動(dòng)有償退出農(nóng)村宅基地等方面取得了一定進(jìn)展^[3]。

三是探索開展農(nóng)村危房閑置舊房安心拆除盤活利用，峨山縣率先制定了工作方案，一期試點(diǎn)821宗、計(jì)劃拆除建筑面積13.7萬平方米，現(xiàn)已累計(jì)拆除17.9萬平方米。拆除后的地塊，分別采取建小菜園小果園、實(shí)施土地增減掛鉤項(xiàng)目、轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性用地等方式盤活利用。

（七）健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能

一是健全完善基層村民自治組織體系，村組集體無論有無經(jīng)營性資產(chǎn)，只要開展了清產(chǎn)核資、身份認(rèn)定的，均成立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用發(fā)揮，健全完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

二是明確村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，按照政策規(guī)定，在新一輪村“兩委”換屆中同步推進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)組織換屆，并向村集體經(jīng)濟(jì)組織換發(fā)了登記證書，明確其法人地位^[4]。截止2021年9月20日，全市共成立農(nóng)村集體經(jīng)組織并獲取登記證書的組織數(shù)6848個(gè)，其中村級665個(gè)、組級6183個(gè)。

三是嚴(yán)格保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)所有權(quán)，在農(nóng)村土地承包、土地流轉(zhuǎn)、宅基地管理中防止集體資產(chǎn)所有權(quán)被虛置，積極探索正確處理國家、集體、農(nóng)民三者利益分配關(guān)系的有效辦法。

（八）多形式多渠道發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位實(shí)施“削薄強(qiáng)村”計(jì)劃和擬訂“一村一策”方案，多措并舉發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。為對集體“四荒”地、果園等進(jìn)行有效開發(fā)，需做好村組引導(dǎo)工作，對這部分土地進(jìn)行有效利用，通過集中開發(fā)、公開招投標(biāo)等方式，實(shí)施現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)項(xiàng)目;結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際情況，挖掘人文歷史與生態(tài)環(huán)境，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游;對于閑置的各類房產(chǎn)設(shè)施，需在符合規(guī)劃條件基礎(chǔ)上，通過科學(xué)、自主開發(fā)，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)。鼓勵(lì)整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開發(fā)等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

二、實(shí)施成效分析

（一）科學(xué)確認(rèn)成員身份，厘清集體成員邊界

堅(jiān)持“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累貢獻(xiàn)大小，科學(xué)確定成員身份，進(jìn)一步厘清成員邊界，明確集體成員與社區(qū)其他居民之間的權(quán)利關(guān)系，合理保障成員的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利和對集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的民主管理權(quán)利^[5]。截止2021年9月20日，全市共確認(rèn)集體成員57.6萬戶、184.3萬人。

（二）管好用好集體資產(chǎn)，促進(jìn)資產(chǎn)保值增值

通過清產(chǎn)核資，摸清了集體家底，理清了資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從過去“混著過”到現(xiàn)在“明算賬”，干部清白群眾明白。健全“三資”管理制度，規(guī)范資產(chǎn)處置行為，有效防止集體資產(chǎn)被平調(diào)、侵占，村民吃上“定心丸”，基層干群關(guān)系融洽。江川區(qū)大街街道朱家莊七組與村民李某某簽訂的沖底河租用合同，原承包價(jià)格每年僅0.5萬元，通過合同清理整治，現(xiàn)已提高至每年5萬元。全市2020年集體資產(chǎn)賬面數(shù)較2017年增16.2億元，增長8.6%，其中經(jīng)營性資產(chǎn)增3.4億元，增長5.0%;集體土地面積增40.1萬畝，增長2.2%。

（三）賦予農(nóng)民股份權(quán)能，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益

通過股份合作制改革，建立股權(quán)臺(tái)賬，頒發(fā)股權(quán)證書，把集體成員對集體股份權(quán)能的占有權(quán)落實(shí)到位;通過按股進(jìn)行集體收益分配，把成員的收益權(quán)落到實(shí)處。截止2021年9月20日，全市改革時(shí)點(diǎn)量化集體資產(chǎn)131.2億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)70.5億元;發(fā)放股權(quán)證書52.9萬份，其中村級發(fā)放0.5萬份、組級發(fā)放52.4萬份。通過按股進(jìn)行集體收益分配，成員收益權(quán)落到實(shí)處，集體成員累計(jì)股金分紅13.6億元，較改革初期的2.5億元增加11.1億元，增長4.4倍。

三、存在問題及下步工作打算

（一）問題

一是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革還不深入、不徹底。清產(chǎn)核資中少數(shù)地方對村集體經(jīng)濟(jì)合同的清理整治不到位;部分地方村集體股權(quán)設(shè)置仍然保留集體股、股權(quán)管理簡單采取動(dòng)態(tài)管理模式。

二是在有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能上探索實(shí)踐不夠。對農(nóng)民集體資產(chǎn)股份的有償退出、抵押、擔(dān)保和繼承權(quán)能的探索實(shí)踐還不夠，實(shí)現(xiàn)形式還不豐富，風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制尚未建立健全。

三是農(nóng)村集體財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理指導(dǎo)機(jī)制尚需健全完善。目前，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層農(nóng)經(jīng)管理干部大部分時(shí)間精力普遍忙于農(nóng)村集體“三資”委托代理服務(wù)等事務(wù)性工作，弱化了對土地承包管理、宅基地改革管理、新型經(jīng)營主體培育、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重大改革事項(xiàng)的全面深化。

（二）下一步打算

一是持續(xù)開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革“回頭看”，按照“缺什么、補(bǔ)什么”的要求，對標(biāo)中央要求，敢闖敢試、敢為人先，不斷把改革向縱深推進(jìn)。對集體資金、資產(chǎn)及資源核實(shí)情況回頭看;對資產(chǎn)資源處置出租承包合同完善情況回頭看;對資產(chǎn)資金資源管理情況回頭看;對集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定情況回頭看;對集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革回頭看;對集體經(jīng)濟(jì)組織建立及功能作用發(fā)揮情況回頭看;對集體“三資”管理制度建立情況回頭看;對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革檔案資料情況回頭看。

二是積極開展改革試點(diǎn)，探索集體資產(chǎn)股份確權(quán)賦能有效實(shí)現(xiàn)形式，暢通農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民集體資產(chǎn)股權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素合理有序流動(dòng)。改革試點(diǎn)工作的開展，需確保改革方向的正確性，堅(jiān)守法律政策底線，尊重農(nóng)民群眾的意愿，改革需分類進(jìn)行，夯實(shí)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)。

三是理順農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理機(jī)制，探索由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)承接村級財(cái)務(wù)核算工作，讓基層農(nóng)經(jīng)干部騰出更多精力切實(shí)投身于各項(xiàng)農(nóng)村領(lǐng)域改革工作。農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理機(jī)制要以權(quán)能明晰、便民高效、民主管理與群眾收益為基本原則。規(guī)范村級會(huì)計(jì)委托代理、村級資產(chǎn)管理、村級非生產(chǎn)性開支和村級舉債、村級財(cái)務(wù)公開等。

結(jié)束語

推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是確保農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利及民主權(quán)利，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興保障基礎(chǔ)的重要途徑，為做好此項(xiàng)工作，需明確推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)工作，并了解當(dāng)下存在的問題，然后通過持續(xù)開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革“回頭看”、積極創(chuàng)新開展改革試點(diǎn)、理順農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理機(jī)制、充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用等措施，做好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

參考文獻(xiàn)：

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[5]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司集體資產(chǎn)管理處. 創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制保障農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益——河北省館陶縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革典型經(jīng)驗(yàn)[J]. 農(nóng)村經(jīng)營管理， 2019， 000（005）：20-21.

作者簡介：雷云莉（1970-），女，漢族，云南玉溪人。主要研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。