存款保險(xiǎn)在高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)處置中的作用研究

彭慧

摘要：近年來，我國(guó)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)成效顯著，但突如其來的新冠肺炎疫情，為金融風(fēng)險(xiǎn)化解帶來了更多的困難和挑戰(zhàn)。我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度以來，積極探索發(fā)揮存款保險(xiǎn)制度在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的作用。在當(dāng)前防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，建立以存款保險(xiǎn)制度為基礎(chǔ)，市場(chǎng)化、法治化、規(guī)范化的高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)處置機(jī)制更顯迫切。經(jīng)過多次改革和修訂，美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的功能和處置措施逐漸完善，積累了豐富的成功處置經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，我國(guó)處置高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的探索取得實(shí)效，在分析總結(jié)的基礎(chǔ)上，建議進(jìn)一步修訂完善《存款保險(xiǎn)條例》，明確存款保險(xiǎn)制度在風(fēng)險(xiǎn)處置中的職責(zé)定位，建立基于存款保險(xiǎn)的市場(chǎng)化處置體系。

關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)處置 金融監(jiān)管

一、引言

包商銀行、錦州銀行是《存款保險(xiǎn)條例》出臺(tái)后處置的兩家高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，處置方式各有特點(diǎn)：包商銀行被接管，錦州銀行被注資重組。兩家銀行雖同處高風(fēng)險(xiǎn)之列，但核心風(fēng)險(xiǎn)問題不同，存款保險(xiǎn)基金在處置中的方式和地位也不相同。包商銀行由于大股東長(zhǎng)期違規(guī)占用大量資金，產(chǎn)生嚴(yán)重的信用風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)資不抵債，實(shí)施接管能夠有效控制風(fēng)險(xiǎn)，避免風(fēng)險(xiǎn)蔓延，并且通過存款保險(xiǎn)基金最大程度保障各類債權(quán)人合法權(quán)益。錦州銀行主要是存在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部人控制，但仍有能力足額償付到期債務(wù)，存款保險(xiǎn)基金通過其控制的合伙企業(yè)向錦州銀行發(fā)行定向債務(wù)工具，解決不良資產(chǎn)處置問題。

目前，包商銀行業(yè)務(wù)由新成立的蒙商銀行和徽商銀行分別承接，存款保險(xiǎn)基金在蒙商銀行持股約29.84%，包商銀行進(jìn)入破產(chǎn)程序。錦州銀行已基本完成資產(chǎn)重組，并再次實(shí)現(xiàn)盈利，不良貸款率下降至1.94%。

包商銀行、錦州銀行為我國(guó)高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)處置提供了市場(chǎng)化的實(shí)踐，是《存款保險(xiǎn)條例》實(shí)施后，存款保險(xiǎn)基金參與處置的成功案例，為依托存款保險(xiǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化處置提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》實(shí)施后，存款保險(xiǎn)制度仍處于發(fā)展之中，參與處置的經(jīng)驗(yàn)還有待豐富和完善。美國(guó)作為世界上最早建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家之一，其存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）已具備比較完善的存款保險(xiǎn)職能。僅2008—2013年次貸危機(jī)期間，F(xiàn)DIC運(yùn)用多種方式處置和接管了近500家倒閉的銀行，及時(shí)化解了風(fēng)險(xiǎn)，極大降低了處置成本，有效維護(hù)了社會(huì)公眾信心和金融體系穩(wěn)定。當(dāng)前我國(guó)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，完善金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制更顯緊迫和必要。為豐富完善我國(guó)存款保險(xiǎn)制度，在分析FDIC處置方式和模式的基礎(chǔ)上，總結(jié)處置經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，探討在我國(guó)建立以存款保險(xiǎn)為核心的，市場(chǎng)化、法制化的風(fēng)險(xiǎn)處置模式。

二、美國(guó)存款保險(xiǎn)處置方式分析

（一）收購與承接

收購與承接（表1）指意向收購者首先對(duì)想要繼承的資產(chǎn)及擬支付的傭金提出報(bào)價(jià)，F(xiàn)DIC從中選出報(bào)價(jià)最高者作為收購者，并支付與其所承擔(dān)負(fù)債數(shù)額相等的補(bǔ)償金，最終結(jié)算價(jià)格是收購者報(bào)價(jià)與補(bǔ)償金的差額。主要交易內(nèi)容包括：一是發(fā)放抵押貸款彌補(bǔ)交易差額。二是直接購買剩余不良資產(chǎn)。三是賦予收購方其他資產(chǎn)的賣出期權(quán)，收購方無需對(duì)問題銀行進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察報(bào)價(jià)，有利于促成收購。

（二）過橋銀行

“過橋銀行”主要目的是在銀行倒閉和找到合適買家這段時(shí)間內(nèi)起到“橋梁”作用，為破產(chǎn)銀行的顧客提供持續(xù)銀行服務(wù)，給FDIC足夠時(shí)間評(píng)估和營(yíng)銷問題機(jī)構(gòu)。過橋銀行通常在破產(chǎn)銀行結(jié)構(gòu)龐大、復(fù)雜的情況下采用。主要步驟包括：一是完成成本分析以確定最后的退出方式。只有確定這種方法比存款償付法成本低時(shí)，才會(huì)設(shè)立過橋銀行。二是成立過橋銀行。在找到合適的收購方之前，過橋銀行承接問題銀行的資產(chǎn)、負(fù)債和業(yè)務(wù)，提供銀行服務(wù)，保證業(yè)務(wù)不中斷。三是維持內(nèi)部管理，保障持續(xù)經(jīng)營(yíng)。FDIC將采取必要措施保證關(guān)鍵人員留用，任命新的董事會(huì)，費(fèi)用和成本由過橋銀行承擔(dān)。四是進(jìn)入處置程序。過橋銀行的存續(xù)期通常較短，在FDIC的處置案例中，只有兩例的時(shí)間長(zhǎng)于7個(gè)月，大多是7個(gè)月，甚至更少。

（三）經(jīng)營(yíng)中救助

FDIC在實(shí)施“經(jīng)營(yíng)中救助”時(shí)，一般是購買該機(jī)構(gòu)的問題貸款或承擔(dān)部分損失，作為對(duì)價(jià)獲得該金融機(jī)構(gòu)的部分股權(quán)（通常是優(yōu)先股），主要采取兼并或承擔(dān)的方式進(jìn)行，包括資金注入、購買資產(chǎn)、發(fā)行票據(jù)等。通常情況下，承擔(dān)方可以幫助問題銀行達(dá)到最低的資本充足率要求。在新一輪金融危機(jī)應(yīng)對(duì)中，F(xiàn)DIC實(shí)施了臨時(shí)流動(dòng)性擔(dān)保計(jì)劃。通過臨時(shí)流動(dòng)性擔(dān)保計(jì)劃，F(xiàn)DIC不僅成功地將存款保險(xiǎn)的保障范圍延伸至非存款類債務(wù)，也有效避免了健康銀行的擠兌。

（四）存款償付

存款償付多用于小銀行。采用存款償付方式進(jìn)行處置主要包括以下程序：一是FDIC決定每個(gè)儲(chǔ)戶的被保險(xiǎn)存款數(shù)額并開出支票，支付金額不能超過保額。二是FDIC作為清算人獲得所有的資產(chǎn)、債務(wù)，并變現(xiàn)問題銀行的資產(chǎn)以支付債權(quán)人（存款人優(yōu)于其他債權(quán)人），為債權(quán)人管理財(cái)產(chǎn)。三是由FDIC或指定的現(xiàn)存銀行直接支付給債權(quán)人。四是由破產(chǎn)銀行儲(chǔ)戶開出的支票會(huì)被蓋上“銀行關(guān)閉”的字樣退回給受票人。

（五）四種處置方式的差異分析

收購與承接兼顧處置成本與社會(huì)穩(wěn)定，在成本最小化與風(fēng)險(xiǎn)最小化之間相對(duì)容易尋求平衡，是FDIC最常使用的處置方式。過橋銀行、經(jīng)營(yíng)中救助、直接償付存在一定的應(yīng)用限制，例如處置時(shí)間成本高，或可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，或處置成本高等。因此，這三種方式僅在一些特殊且必要的情況下采用（表2）。

三、我國(guó)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)處置現(xiàn)狀

（一）我國(guó)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)處置經(jīng)驗(yàn)

在《存款保險(xiǎn)條例》出臺(tái)之前，我國(guó)處置問題銀行主要依靠行政化的手段進(jìn)行，“一事一議”，處置成本高、效率低，現(xiàn)金清償率低，資產(chǎn)損失大。海南發(fā)展銀行宣布關(guān)閉至今已22年，清算仍在繼續(xù)，處置仍未完成，重要原因之一就是沒有明確界定地方政府與中央監(jiān)管單位之間的職責(zé)關(guān)系，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)處置久拖不決。行政化處置，因缺乏規(guī)范的處置框架，往往占用大量的公共資源，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。“一事一議”的議事方式又耗費(fèi)大量的行政成本，缺乏專業(yè)化的處置平臺(tái)和隊(duì)伍，對(duì)于清算費(fèi)用也缺乏監(jiān)督制衡機(jī)制，處置信息不透明。

2019年5月24日，存款保險(xiǎn)基金管理有限責(zé)任公司成立，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)問題銀行處置進(jìn)入實(shí)質(zhì)性市場(chǎng)化階段。對(duì)包商銀行的接管與處置，充分體現(xiàn)了這一特點(diǎn)。在資產(chǎn)處置過程中，存款保險(xiǎn)基金提供了資金支持，并對(duì)原包商銀行的資產(chǎn)減值損失進(jìn)行了分擔(dān)。包商銀行處置高效、快速、穩(wěn)定，體現(xiàn)了市場(chǎng)化處置的優(yōu)勢(shì)和效率，向公眾展示了存款保險(xiǎn)基金參與處置的保障及穩(wěn)定作用，為我國(guó)建立以存款保險(xiǎn)制度為基礎(chǔ)，市場(chǎng)化、法制化的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制提供了現(xiàn)實(shí)樣本。

（二）我國(guó)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)處置的法律框架

目前，與我國(guó)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置相關(guān)的法律條款，分散各類法律法規(guī)中，處置涉及的部門包括地方政府、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)、存款保險(xiǎn)基金管理公司等。地方政府承擔(dān)地方性金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，中國(guó)人民銀行在流動(dòng)性管理、市場(chǎng)穩(wěn)定等方面提供支持，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)宣布問題機(jī)構(gòu)是否達(dá)到處置條件，存款保險(xiǎn)基金管理公司在一定條件下使用存款保險(xiǎn)基金（表3 ）?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》實(shí)施后，我國(guó)逐漸改變了此前以行政手段和政府兜底為主的風(fēng)險(xiǎn)處置做法，逐步向市場(chǎng)化、法制化的風(fēng)險(xiǎn)處置方式過渡。包商銀行、錦州銀行、風(fēng)險(xiǎn)處置正是基于此的實(shí)踐。

（三） 我國(guó)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)處置中存在的問題

一是法律制度方面，缺乏系統(tǒng)完善的處置辦法。目前，我國(guó)關(guān)于銀行機(jī)構(gòu)退出的規(guī)定散布于部分法律法規(guī)中，內(nèi)容、程序相互交叉，規(guī)則之間未能有效銜接，且相關(guān)內(nèi)容非常原則化，僅授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在特定情況下采取接管、托管、重組、撤銷或清算等措施，未從早期發(fā)現(xiàn)、制定恢復(fù)與改進(jìn)計(jì)劃、確定并制定處置方案，到損失分擔(dān)、清算退出的一套完整的、有序的處置規(guī)則體系。

二是缺乏明確的觸發(fā)機(jī)制。美國(guó)FDIC在銀行機(jī)構(gòu)處置中，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)資本比例（Risk-based capital ratio）對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行初步評(píng)定，一旦出現(xiàn)資本不足、資本嚴(yán)重不足、資本極端不足等情形，將觸發(fā)不同的處置程序，例如，向銀行發(fā)出警告、要求銀行采取糾正措施、宣布銀行破產(chǎn)并接管銀行等。我國(guó)對(duì)于何時(shí)介入并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置無明確規(guī)定，缺乏一套清晰、具體的指導(dǎo)規(guī)則和可量化的標(biāo)準(zhǔn)，往往依靠主觀判斷，導(dǎo)致實(shí)踐中容易喪失最佳處置時(shí)機(jī)。

三是存款保險(xiǎn)基金的處置地位不明確?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》賦予存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置職能，但并未明確在什么情形下基金管理機(jī)構(gòu)可以作為接管組織，實(shí)施清算。包商銀行處置中，中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)是聯(lián)合接管人，存款保險(xiǎn)基金管理公司作為重要角色參與處置，相關(guān)處置安排需要與監(jiān)管部門“一事一議”，缺乏制度化的處置分工。美國(guó)FDIC處置的成功經(jīng)驗(yàn)之一，正是其在處置中的主導(dǎo)作用及決定性地位。

四、結(jié)論

（一）建立健全銀行業(yè)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出體系

理順存款保險(xiǎn)制度與《商業(yè)銀行法》《企業(yè)破產(chǎn)法》等有關(guān)處置法律法規(guī)的關(guān)系，建立法治化的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出體系。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，制定商業(yè)銀行破產(chǎn)處置條例，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出。

（二）建立完善的存款保險(xiǎn)處置框架

明確存款保險(xiǎn)基金用于問題機(jī)構(gòu)處置的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序及實(shí)施細(xì)則，建立相應(yīng)的資產(chǎn)收購和債務(wù)清償操作機(jī)制，賦予基金管理機(jī)構(gòu)早期介入和糾正的權(quán)力，促使風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)與早處置。同時(shí)，制定明確的市場(chǎng)退出觸發(fā)機(jī)制，完善銀行業(yè)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出程序和時(shí)機(jī)，建立市場(chǎng)化、法制化的處置框架。

（三）明確存款保險(xiǎn)基金的處置地位

完善存款保險(xiǎn)制度，確定存款保險(xiǎn)基金在問題機(jī)構(gòu)處置中的作用與地位，保障其獨(dú)立性，促使基金管理機(jī)構(gòu)具有內(nèi)在動(dòng)力維護(hù)基金安全、促使處置成本最小，提升處置專業(yè)水平和效率，防范金融風(fēng)險(xiǎn)傳染和外溢，完善市場(chǎng)化處置機(jī)制。

（四）明確存款保險(xiǎn)基金的資金補(bǔ)充方式

目前，我國(guó)存款保險(xiǎn)基金資金來源主要依靠保費(fèi)和基金投資收益。當(dāng)基金因處置風(fēng)險(xiǎn)造成缺口時(shí)，應(yīng)采取適當(dāng)方式補(bǔ)充基金。美國(guó)存款保險(xiǎn)基金可以通過征收特別保費(fèi)、向財(cái)政部貸款以解決資金困境。建議我國(guó)根據(jù)國(guó)情設(shè)定基金累積目標(biāo)，當(dāng)基金處于目標(biāo)之下時(shí)，應(yīng)允許向銀行機(jī)構(gòu)預(yù)收保費(fèi)，或征收特別保費(fèi)補(bǔ)充基金。

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作者單位：中國(guó)人民銀行武漢分行