淺議事業(yè)單位全面預算管理中的問題及對策

劉宇

摘要：近年來，經濟深化和市場開放的進程加快，現(xiàn)代事業(yè)單位管理也在與時俱進。預算管理是事業(yè)單位進行年度規(guī)劃、制度推進的重要管理環(huán)節(jié)。全面預算管理能夠有效地配合事業(yè)單位的發(fā)展方向和發(fā)展計劃，輔助款項的合理支配。從事業(yè)單位全面預算制定和實施過程中的問題出發(fā)，研究事業(yè)單位全面預算管理中的優(yōu)化對策。由于預算編制的時間晚周期短、管理模式落后，從而導致了全面預算管理中缺乏科學的管理認識，相關的體系不健全等問題的出現(xiàn)。全面預算管理水平不佳會影響行政事業(yè)單位的改革力度和降低事業(yè)單位的治理能力。針對事業(yè)單位全面預算現(xiàn)存的問題，通過研究與討論發(fā)現(xiàn)，在事業(yè)單位的運營和管理中實現(xiàn)高度信息共享，樹立以戰(zhàn)略目標為導向的預算管理理念;建立全面有效的管理體制;以內部審計提高公司預算執(zhí)行的反饋與監(jiān)督，以此來完善事業(yè)單位全面預算管理，使其更適合事業(yè)單位自身的預算管理模式，可以真正增強事業(yè)單位的核心競爭力，實現(xiàn)事業(yè)單位的價值最大化。

關鍵詞：事業(yè)單位 全面預算管理 管理問題 對策

一、全面預算管理的概念及作用

（一）全面預算管理的概念

全面預算反映了該業(yè)務部門的特定未來時期（通常不超過一年或該業(yè)務周期中所有生產和經營活動的財務計劃），旨在實現(xiàn)該業(yè)務部門的目標利潤（預測該業(yè)務部門在一段時間內的利潤）。預算金額為財務估計和收益估計提供良好的預測及準備，能夠很好地反映企業(yè)的財務和經營狀況。

（二）全面預算管理的作用

全面預算管理是描述財務金額和限制業(yè)務部門對未來某個時期的業(yè)務構想、業(yè)務目標和業(yè)務決策的經濟責任的基礎。計劃和預算可以將特定的措施與戰(zhàn)略計劃聯(lián)系起來，并將活動和目標計劃聯(lián)系起來，它們可以幫助確認和修訂業(yè)務目標。為了使業(yè)務人員能夠接受它，可以根據(jù)計劃和預算分配資源，建立主要業(yè)務線和初始財務運作等。預算是業(yè)務部門實現(xiàn)穩(wěn)定和治理增長的重要工具。全面預算管理有以下作用：

1.指導戰(zhàn)略預算的監(jiān)控和實施。戰(zhàn)略預算是相對“總”預算，用于發(fā)送有關實施戰(zhàn)略計劃需要多少資源的信息。全面的預算管理可以細化業(yè)務部門的戰(zhàn)略計劃和年度業(yè)務計劃，它是針對業(yè)務部門整體業(yè)務活動的一系列定量計劃措施，可以對戰(zhàn)略計劃和年度業(yè)務計劃進行監(jiān)控和實施。

2. 有效幫助資源的合理分配及利用。事業(yè)單位戰(zhàn)略目標制定后，需要對資源進行合理的規(guī)劃與分配，以達到“專款專用”的效果。全面預算能夠優(yōu)化資源分配，對資源分配進行數(shù)字化處理。同時在年度決算中可以根據(jù)預算目標及預算計劃執(zhí)行情況對企業(yè)計劃執(zhí)行程度進行衡量，對公司的資金、物質資料以及人力資源利用情況進行全面對比分析。

3.控制風險管理。全面預算管理能夠對事業(yè)單位的管理過程進行全過程監(jiān)測及分析，很好地對事前、事中及事后的計劃執(zhí)行情況進行全方位分析，同時更好地監(jiān)控出企業(yè)管理中的風險并及時地制定解決方案。

4.協(xié)調信息共享和部門溝通。全面預算管理以統(tǒng)一的奮斗目標幫助企業(yè)實現(xiàn)價值。全面預算管理有利于幫助各部門清楚企業(yè)的目標并且能夠讓各部門各司其職，明確其工作目標和任務。同時能夠幫助信息傳遞和共享，將企業(yè)的信息實現(xiàn)共享，并且能夠加強上下級的溝通與協(xié)調。好的預算能幫助企業(yè)全方位提高信息處理水平，實現(xiàn)公司各部門間的良好溝通。

5.科學評估績效。全面預算是管理事業(yè)單位績效的基礎，也是評估員工績效的主要基礎。將初期設定的業(yè)務部門的績效目標、部門的績效目標和員工的績效目標與實際績效進行比較，并對差異進行詳細分析，以便采取適當?shù)目冃Ц倪M措施以減少未來的差異。實施全面績效管理模式后，上級和下級經理簽署了一份責任章程，以設定各方的責任和績效目標，協(xié)同實現(xiàn)業(yè)務部門的業(yè)務目標。

6.優(yōu)化預算管理和節(jié)約成本。全面的預算可以加強支出控制，有效降低事業(yè)單位的運營成本：第一，責任單位外部的職能部門根據(jù)年初的預算接受外部控制;第二，了解責任單位的獨立成本。全面預算系統(tǒng)包括相關業(yè)務部門的收入金額、收入來源和收入時間。通過全體員工的頭腦風暴，以最大程度地從事業(yè)單位的現(xiàn)有資源中獲得收入。

（三）全面預算管理的特點

1.全面管理。全面預算管理需要對機構的整體未來發(fā)展制定可靠全面和系統(tǒng)的計劃。全面預算管理將事業(yè)單位管理的功能性整合到事業(yè)單位管理中，注重聯(lián)合管理和聯(lián)合活動，大大提高了管理效率，從而提高了事業(yè)單位的經濟效益。

2.量化目標。事業(yè)單位面對市場根據(jù)價值量化描述。在編制、監(jiān)督和控制公共事業(yè)機構的總體預算時，全面預算以市場為導向，基于市場變動分析量化目標，以達到實際與期望相結合的效果。事業(yè)單位應注重通過財務管理編制預算實現(xiàn)信息的共享和傳遞。

3.全員參與。事業(yè)單位必須保證所有事業(yè)單位部門及員工的參與，減少管理與執(zhí)行的信息不對稱，為預算管理目標提供全面保證。

二、事業(yè)單位全面預算管理中存在的問題

（一）對全面預算管理職能認識不到位

當前，許多事業(yè)單位沒有科學的預算管理知識。預算僅集中于預算編制方面，沒有與機構的實際管理相結合，預算獨立于事業(yè)單位的管理而成為封閉系統(tǒng)。 傳統(tǒng)的預算管理將預算集中在特定的數(shù)字計劃上，預算的概念尚未得到很好的理解，預算僅用作工具而不是管理方法。在創(chuàng)建預算時只有一些簡單的支出計劃，在實施過程中卻沒有辦法真正地輔助預算的順利進行。

（二）全面預算缺乏戰(zhàn)略導向性

目前，中國許多事業(yè)單位尚未意識到事業(yè)單位戰(zhàn)略的重要性，管理者的戰(zhàn)略管理意識不強。業(yè)務單位預算原則上是從業(yè)務單位戰(zhàn)略中得出的。缺乏戰(zhàn)略指導的預算是無濟于事的預算，很難提高事業(yè)單位的基本競爭力和價值。根據(jù)此假設制定的全面預算通常會使管理人員只關注短期經濟利益，并忽略長期業(yè)務目標。 在預算計劃期內，預算計劃缺乏一致性可能會偏重于短期收益而忽視整體目標的實現(xiàn)，導致實際績效與期望績效產生偏差，從而阻礙了管理目標的順利實現(xiàn)。

（三）全面預算管理缺乏組織體系保障

總體預算管理的組織是總體預算管理機制運作的基本環(huán)境，卓越的組織結構是在事業(yè)單位中實施全面預算管理的必要先決條件。在國內許多公共組織的財務管理過程中，預算的管理無法得到合理保證。一方面是由于目前國內市場上沒有專業(yè)的全面預算管理機構，大部分是由內部管理層或者財務部門制定。另一方面，在制定預算時，僅僅由金融機構負責資本的提取與管理，而沒有將重要的業(yè)務部門納入預算編制的過程，這增加了對投資的研究和評論的難度，并限制了公司的預算。預算要結合各部門及員工的實際情況制定，才能保證計劃合理科學地實行。

三、事業(yè)單位全面預算管理存在問題的原因

（一）預算編制的時間晚周期短

在事業(yè)單位中，整個預算過程只有一兩個月，預算質量也不高，年初基本沒有預算。由于年初缺乏預算，該機構的批準時間相對較晚，許多資金只能參照上一年的支出水平進行檢查。

（二）預算編制粗糙

在準備預算之前，缺乏對整個工作年度的庫存預測和詳細計劃。編制的預算不足。另外，當它們在計劃外或新項目在年中進行時，年初的預算是不公開的，這導致了預算失去它應有的結合力。

（三）管理模式落后

從機構的角度來看，支出預算分配模型和管理體系仍然很寬泛，而且管理體系沒有得到簡化，因此沒有有效控制支出管理、監(jiān)督和評估的手段。對于資金的利用效率還缺乏系統(tǒng)的評估機制，這反過來又增加了資金使用的隨意性。

預算管理體系不完善的原因是強調預算管理實施的準備和忽視各部門的參與。盡管各個相關職能部門和小組參與了預算編制過程，但未在實施過程中實現(xiàn)各部門的參與。由于事業(yè)單位無法集成所有財務管理和科學管理系統(tǒng)，因此它們沒有嚴格地對預算執(zhí)行監(jiān)督。預算執(zhí)行后，沒有進行合理的季度分析，沒有明確相關的預算執(zhí)行程序和監(jiān)督措施，要加強全過程監(jiān)督。

四、事業(yè)單位全面預算管理問題的改善對策

（一）樹立以戰(zhàn)略目標為導向的預算管理理念

成功的財務管理是一種允許公共組織獲得最佳回報和利益的能力的管理結構。成功的財務管理應該以公共組織發(fā)展為基礎，以組織的整個工作過程為核心，強調以人為本的良好管理模式。它的主要功能是使用價值和非價值指標來充分整合業(yè)務流程、資本流程、信息流程和人力資源流程，在事業(yè)單位的運營和管理中實現(xiàn)高度信息共享，并實現(xiàn)“有效統(tǒng)一”。缺乏目標和戰(zhàn)略管理的預算很難提高事業(yè)單位的基本競爭力和價值，沒有預算支持的戰(zhàn)略是一種無法運作的空策略。機構應制定基于研究的策略并建立長期目標和短期目標。預算必須根據(jù)競爭目標制定，由高級管理機構制定和管理，并由該行業(yè)和其他高級管理專業(yè)人員制定和使用。

（二）實施有效的全面預算控制機制

財務管理的前提是必須開展所有業(yè)務活動，以實現(xiàn)公共部門的目標，要實施業(yè)務戰(zhàn)略并加強管理、控制和約束。因此，有必要為該小組創(chuàng)建一個總體控制框架。

1.完善公共場所管理，加強公共建筑文化建設。預算管理旨在將捐助者和監(jiān)管者的結構轉化為對公共空間的管理，責任和獲利關系的博弈規(guī)則之一，適用于事業(yè)單位的預算體系。實際上，它顯示了清晰的業(yè)務管理模式。成功有效的財務管理需要明確財產的所有權，明確權利和責任，政府與企業(yè)分離。建立現(xiàn)代制度體系，以促進科學管理和標準化公司治理結構。因此，機構應不斷創(chuàng)造和優(yōu)化一個有利于預算管理和控制的環(huán)境。

2.執(zhí)行預算的“剛性原則”。預算是一項法律，限制了事業(yè)單位的各種生產和經營活動，一旦建立，預算就會對事業(yè)單位產生“法律”要求，嚴格控制。投資時，不僅要考慮環(huán)境的影響、預算經濟結構的問題和變化，還要考慮如何調整投資。按照嚴格的程序，控制回避，防止犯罪并監(jiān)督預算。

3.確定財務分析的關鍵要素。現(xiàn)金管理是財務分析中的關鍵因素，要建立合理的現(xiàn)金管理機制，對相關的現(xiàn)金流進行合理的管理，并在現(xiàn)金流預警機制的基礎上優(yōu)化風險管理。

4.設置數(shù)據(jù)輸入過程。在預算過程中，所有組織必須定期收集和審查信息，并根據(jù)信息指南做出適當?shù)臎Q定，以確保投資能夠被修改和實施。

5.為財務管理設置預警。良好的財務管理目標之一是通過系統(tǒng)的作用來創(chuàng)建預警系統(tǒng)，以識別風險感，控制異常的業(yè)務活動和嬰兒期的風險，并減少事業(yè)單位的不必要損失。

（三）發(fā)揮內部審計作用

全面預算管理是事業(yè)單位通過預算管理達到控制目標的一種管理方式。隨著各大中型事業(yè)單位相繼推行全面預算管理，內部審計隨之成為了事業(yè)單位內部控制的一個重要組成部分。內部管理審計能夠有效保證全面預算管理體系的完善和發(fā)展，以更好地實現(xiàn)事業(yè)單位制定的預期戰(zhàn)略目標。

全面預算管理審計的內部審計工作要服從服務于事業(yè)單位各部門的中心工作，要努力加強監(jiān)督機制，提高內部管理質量，維護良好的經濟秩序，促進廉潔自律。在內部管理的基礎上，強調要點，加大審計力度，提高審計質量和效率，并向事業(yè)單位的高級管理人員提交重要的審計報告，意見和建議。因此，我們需要執(zhí)行以下全面的預算審核：

1.對事業(yè)單位的利益進行審計。一是做好審計和評估業(yè)務單位管理環(huán)境的工作;二是做好管理和審計業(yè)務單位準確評估戰(zhàn)略計劃、業(yè)務決策、財務管理、舞弊控制等工作，開發(fā)業(yè)務部門并完善業(yè)務設計流程;三是重視對事業(yè)單位的投資審查，為管理人員提供高質量的投資信息;四是著重于審查業(yè)務決策，在做出決策之前核實經濟指標及其結果的計算，比較、審查和評估不同的計劃，以提供確定最佳計劃的基礎，并審查和分析計劃的執(zhí)行狀況和結果決策。

2.經濟責任審計。應著重于從附屬機構中任命和罷免高級管理人員，并且審計部分應更加全面。必須充分利用CSR審核的結果，以便將CSR審核結果作為客觀評估事業(yè)單位雇員經濟責任的基礎以及有效解決CSR審核中發(fā)現(xiàn)的問題的基礎。

3.固定資產投資項目的審計。將基礎設施項目的審計工作納入內部審計中心，加強監(jiān)督力度，積極開展可行性論證，進行事前審計、過程審計，對決算進行嚴格審計，支持投資體系的完善，確保投資安全，增加投資成果。在項目實施過程中，內部審計機構對項目的真實性、合法性和成本效益、設計變更、材料和供應品的采購，項目的結算以及與項目相關的財務收支進行審計的嚴格監(jiān)督。

4.內部控制制度的審計。內部控制審計是將審計擴展到單位管理的整個領域，并監(jiān)督內部控制系統(tǒng)的實施和功能。包括負債控制系統(tǒng)的審計、業(yè)務流程控制系統(tǒng)的審計、會計控制系統(tǒng)的審計、設備和材料控制系統(tǒng)的審計以及內部審計系統(tǒng)的審計。

5.財務收支審計。關鍵審計是財務預算和計劃是否得到適當實施，是否按照國家法律法規(guī)、相關原則和標準執(zhí)行，是否符合財務和資本運營規(guī)則，是否為特殊目的單獨核算了特殊資金。資金預算是否轉入預算外預算，用于欺詐性賬戶、虛假陳述等。

五、總結

隨著事業(yè)單位管理的水平及信息化手段的快速發(fā)展，全面預算管理已成為事業(yè)單位管理的核心內容，是被現(xiàn)代事業(yè)單位實踐證明行之有效的管理模式。全面預算管理能夠以戰(zhàn)略為導向，將組織的各部門、各成員的工作都納入到整體的管理體系中，能夠提高資金利用效率，開源節(jié)流的同時也能更好地優(yōu)化管理、優(yōu)化風險預警機制。這就要求我國事業(yè)單位要正確認識與了解全面預算管理，并結合我國的實際情況和國外已有的經驗進行取舍，真正制定出適合事業(yè)單位的全面預算管理實施策略，以此提高我國事業(yè)單位的經濟利益和市場競爭力，為事業(yè)單位制定全面預算管理提供合理的經驗與參考。

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作者單位：國家林業(yè)和草原局調查規(guī)劃設計院