試論如何強(qiáng)化土地儲(chǔ)備市級(jí)統(tǒng)籌發(fā)揮土地效應(yīng)

朱茜

摘要：土地儲(chǔ)備是統(tǒng)籌調(diào)控土地資源、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的重要手段。文章圍繞“加強(qiáng)土地收儲(chǔ)市級(jí)統(tǒng)籌”這個(gè)課題，在土地儲(chǔ)備、熟化、資金運(yùn)作等方面進(jìn)行了調(diào)研和論證。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備;統(tǒng)籌調(diào)控;土地效應(yīng)

一、濟(jì)南市土地收儲(chǔ)工作現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1998年，市政府下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地一級(jí)市場(chǎng)管理放開(kāi)搞活土地二級(jí)市場(chǎng)的通知》（濟(jì)政發(fā)〔1998〕27號(hào)），提出政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)、放開(kāi)搞活二級(jí)市場(chǎng)的管理模式。為強(qiáng)化政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的調(diào)控能力，1999年4月，濟(jì)南市成立市土地儲(chǔ)備中心，受市政府委托，統(tǒng)一行使市區(qū)內(nèi)土地收儲(chǔ)及相關(guān)職能，負(fù)責(zé)土地收購(gòu)、整理、儲(chǔ)備和融資等工作。2000年6月，濟(jì)南市政府印發(fā)了《關(guān)于建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的通知》（濟(jì)政發(fā)〔2000〕16號(hào)），標(biāo)志著濟(jì)南市土地收儲(chǔ)制度正式建立。這期間，土地收儲(chǔ)主要圍繞保障城市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地、國(guó)有企業(yè)改革（改制）土地處置等進(jìn)行，數(shù)量相對(duì)較少，資金投入主要是財(cái)政資金，補(bǔ)償方式主要是貨幣補(bǔ)償。2007年以來(lái)，為滿足大量資金需求，濟(jì)南市政府陸續(xù)成立4個(gè)市級(jí)投融資平臺(tái)，并賦予其獨(dú)立實(shí)施土地收購(gòu)熟化職能。投融資平臺(tái)作為熟化實(shí)施主體，各設(shè)一個(gè)土地儲(chǔ)備分中心負(fù)責(zé)收儲(chǔ)工作，土地收購(gòu)出讓情況向市土地儲(chǔ)備中心報(bào)備。2012年以來(lái)，開(kāi)始允許具有投資實(shí)力的企業(yè)參與土地收購(gòu)熟化工作，土地收購(gòu)主體多元化，融資方式也有新的探索。

與此同時(shí)，濟(jì)南市土地收儲(chǔ)工作在管理機(jī)制、運(yùn)行模式、配套政策等方面，還存在一些問(wèn)題。資源掌握上，政府主導(dǎo)性不強(qiáng)，土地儲(chǔ)備不足、調(diào)控能力下降，一定程度上影響了土地資源的合理配置。同時(shí)，各投融資平臺(tái)債務(wù)壓力沉重，潛在金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題突出。

（一）土地儲(chǔ)備制度框架和管理機(jī)制不夠合理

土地儲(chǔ)備制度的推行實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府各部門和社會(huì)機(jī)構(gòu)利益的再調(diào)整，需確定權(quán)益、核算成本，在各級(jí)政府、各部門和社會(huì)機(jī)構(gòu)之間合理分配利益，才能保證制度的順利運(yùn)行。土地儲(chǔ)備涉及國(guó)土、財(cái)政、建設(shè)、規(guī)劃、房管、發(fā)改等多個(gè)職能部門和市場(chǎng)主體，長(zhǎng)期處于條塊分割管理模式，不利于對(duì)全市土地收儲(chǔ)工作統(tǒng)籌指導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)和有效監(jiān)管，迫切需要建立統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)行的制度框架和平臺(tái)機(jī)構(gòu)。

（二）政府對(duì)土地資源的統(tǒng)籌作用受到制約

濟(jì)南市土地儲(chǔ)備中心實(shí)際儲(chǔ)備土地并不充足，但各區(qū)、市級(jí)平臺(tái)有大量批而未供土地，有的土地批復(fù)后十幾年沒(méi)有供應(yīng)，使得寶貴的規(guī)劃計(jì)劃指標(biāo)利用效率較低。也就意味著土地集約節(jié)約利用水平不算高?，F(xiàn)行體制下，市土地儲(chǔ)備中心人員力量有限，難以承擔(dān)大量土地儲(chǔ)備的策劃、談判、補(bǔ)償、清點(diǎn)等工作。同時(shí)，地方政府投融資平臺(tái)作為市經(jīng)濟(jì)發(fā)展特定階段的產(chǎn)物，在擴(kuò)大內(nèi)需、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程等方面發(fā)揮了重要的作用。地方政府投融資平臺(tái)也存在著嚴(yán)重的體制機(jī)制缺陷，而且其無(wú)序發(fā)展使得地方政府性債務(wù)不斷累積，不僅影響了其功能作用的有效發(fā)揮，也對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了潛在風(fēng)險(xiǎn)。在全市邁入結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換、發(fā)展質(zhì)量不斷升級(jí)的背景下，地方投融資平臺(tái)作用的轉(zhuǎn)型發(fā)展勢(shì)在必行。

（三）現(xiàn)有土地收購(gòu)補(bǔ)償政策不適應(yīng)“大收儲(chǔ)”改革需要

濟(jì)南市土地收購(gòu)補(bǔ)償主要分為評(píng)估收購(gòu)和出讓分成收購(gòu)兩種方式，并相繼以政府規(guī)章的形式加以規(guī)定。但是，在片區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，以上兩種方式均難以實(shí)現(xiàn)政府依法依規(guī)操作與被收購(gòu)單位或者個(gè)人爭(zhēng)取權(quán)益之間的平衡。在實(shí)踐中，被收購(gòu)方對(duì)土地補(bǔ)償額的預(yù)期過(guò)高，評(píng)估價(jià)格難以達(dá)到預(yù)期，最終影響片區(qū)開(kāi)發(fā)的進(jìn)程。由于被收儲(chǔ)地塊的規(guī)劃性質(zhì)或當(dāng)前用途不同，按現(xiàn)行政策容易造成“同地不同價(jià)”，導(dǎo)致“收儲(chǔ)難”，需要盡快完善配套政策。

（四）現(xiàn)有體制無(wú)法適應(yīng)國(guó)家對(duì)土地儲(chǔ)備資金使用管理的要求

濟(jì)南市土地儲(chǔ)備資金有兩個(gè)運(yùn)行渠道，一是由市財(cái)政撥付市平臺(tái)或區(qū)平臺(tái)，二是由市土地儲(chǔ)備中心撥付區(qū)政府。按照《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）等文件規(guī)定，市級(jí)投融資平臺(tái)不再具備土地收儲(chǔ)職能，土地儲(chǔ)備資金由財(cái)政部門實(shí)行預(yù)決算管理，通過(guò)國(guó)家名錄內(nèi)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，用于具體項(xiàng)目。另外，2017年5月16日，財(cái)政部、國(guó)土資源部發(fā)布了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）的通知》，建立了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)的制度。作為按政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行的第一個(gè)專項(xiàng)債券，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券帶有明顯的探路性意義。但是，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行限制較嚴(yán)，現(xiàn)有體制難以實(shí)現(xiàn)資金的高效運(yùn)作。

二、其他城市土地儲(chǔ)備的做法

目前，廣州、合肥、鄭州、重慶、深圳等城市的做法基本都按“政府主導(dǎo)、連片規(guī)劃、成片儲(chǔ)備、完善配套、系統(tǒng)策劃”的原則，實(shí)行市級(jí)統(tǒng)一收儲(chǔ)、區(qū)級(jí)具體實(shí)施，統(tǒng)籌推進(jìn)城市更新，引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（一）政府主導(dǎo)，成片儲(chǔ)備

建立全市統(tǒng)一的儲(chǔ)備管理體制，統(tǒng)一制定土地儲(chǔ)備計(jì)劃，推動(dòng)片區(qū)統(tǒng)征儲(chǔ)備。特別是廣州、合肥兩市，都實(shí)行片區(qū)二次規(guī)劃、統(tǒng)征儲(chǔ)備方式，通過(guò)意向規(guī)劃加快推動(dòng)收儲(chǔ)，通過(guò)詳細(xì)規(guī)劃保障后期土地處置。在熟化過(guò)程中，由市土地儲(chǔ)備中心作為收儲(chǔ)項(xiàng)目主體主導(dǎo)工作，市級(jí)籌集資金，委托區(qū)政府具體實(shí)施征地拆遷工作，完成熟化后的土地納入市級(jí)土地儲(chǔ)備庫(kù)統(tǒng)一管理。

（二）統(tǒng)籌資金，適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)

土地收入分配以市級(jí)統(tǒng)籌為主，廣州市從2015年開(kāi)始，每年從土地出讓收入中安排100億元用于軌道交通建設(shè)，合肥市從土地出讓收入中計(jì)提2%用于城市綜合治理，鄭州市計(jì)提7%的一般公共預(yù)算收入、10%的經(jīng)營(yíng)性用地出讓收入、30%的人防易地建設(shè)費(fèi)，設(shè)立公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)資金。綜合考量財(cái)權(quán)事權(quán)與支出責(zé)任劃分，適當(dāng)給予各區(qū)一定獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)積極性。

（三）搭建平臺(tái)，市場(chǎng)運(yùn)作

組建或改建專業(yè)化國(guó)有公司，作為土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化運(yùn)作平臺(tái)。省級(jí)層面，山東、云南、重慶、湖南、海南等地均已組建完成。山東省日照、聊城、東營(yíng)等城市也組建了類似公司。

三、推動(dòng)土地儲(chǔ)備市級(jí)統(tǒng)籌的思路及舉措

下一步土地儲(chǔ)備工作改革的基本思路是：按照市委、市政府決策部署，圍繞建設(shè)“大強(qiáng)美富通”現(xiàn)代化國(guó)際大都市中心任務(wù)，學(xué)習(xí)借鑒外地城市成功做法，調(diào)整土地儲(chǔ)備機(jī)制，轉(zhuǎn)變土地熟化模式，在全市范圍內(nèi)推行集中統(tǒng)一的“大收儲(chǔ)”，建立行之有效的城市土地統(tǒng)征儲(chǔ)備制度，實(shí)現(xiàn)土地“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一管理”，為城市建設(shè)發(fā)展提供儲(chǔ)備用地保障和強(qiáng)力資金支持。

（一）調(diào)整機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置，實(shí)現(xiàn)市級(jí)政府對(duì)土地資源的調(diào)控和統(tǒng)籌

充分發(fā)揮政府調(diào)控土地市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，通過(guò)統(tǒng)一的土地“儲(chǔ)備權(quán)”和“供應(yīng)權(quán)”，對(duì)全市土地資源實(shí)行強(qiáng)力調(diào)控和統(tǒng)一配置，實(shí)現(xiàn)城市用地科學(xué)布局、基礎(chǔ)設(shè)施全面配套、招商引資項(xiàng)目高效落地，推動(dòng)城市規(guī)劃建設(shè)“一張藍(lán)圖”落地。機(jī)構(gòu)改革后，切實(shí)抓好規(guī)劃、土地全市統(tǒng)籌和管理。土地儲(chǔ)備中心作為濟(jì)南市唯一的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，實(shí)施土地統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一運(yùn)作。建議組建濟(jì)南土地發(fā)展集團(tuán)有限公司，具體實(shí)施儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)相關(guān)工作。通過(guò)實(shí)施土地儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)、整理和經(jīng)營(yíng)，利用土地政策開(kāi)展投融資和資本運(yùn)作，提高政府土地出讓收益，為重大基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)籌集資金。

（二）完善土地收儲(chǔ)體制機(jī)制，提升決策水平和運(yùn)行效率

建議在市招拍掛工作領(lǐng)導(dǎo)小組原有職能基礎(chǔ)上，增設(shè)國(guó)有土地統(tǒng)一儲(chǔ)備管理職能，負(fù)責(zé)審議濟(jì)南市土地儲(chǔ)備規(guī)劃、土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃、土地儲(chǔ)備資金籌集、重點(diǎn)工程項(xiàng)目土地儲(chǔ)備和片區(qū)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)方案，研究和協(xié)調(diào)解決土地儲(chǔ)備工作中的重大問(wèn)題。市土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)編制年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃、資金預(yù)算草案、投入產(chǎn)出測(cè)算，按程序報(bào)批后執(zhí)行。各市級(jí)平臺(tái)和各區(qū)政府負(fù)責(zé)向市土地儲(chǔ)備中心提報(bào)原收益平衡區(qū)和各區(qū)政府（管委會(huì)）已經(jīng)投資熟化區(qū)域內(nèi)的年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃、土地儲(chǔ)備資金籌集方式、投入產(chǎn)出測(cè)算、可行性分析、招商引資產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向意見(jiàn)等，納入土地收儲(chǔ)市級(jí)統(tǒng)籌。上述范圍內(nèi)土地收益對(duì)應(yīng)不同時(shí)期的收益分配政策，分別單獨(dú)核算，通過(guò)土地收儲(chǔ)資金渠道予以返還，以保障各平臺(tái)、各區(qū)政府及管委會(huì)既得利益。其他區(qū)域土地及新一輪國(guó)土空間規(guī)劃釋放的城市建設(shè)用地，由市土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一管理規(guī)劃協(xié)調(diào)、收儲(chǔ)實(shí)施、供地策劃等環(huán)節(jié)，各區(qū)和濟(jì)南土地發(fā)展集團(tuán)配合實(shí)施。

（三）建立完善土地收儲(chǔ)配套政策體系

配合推行“大收儲(chǔ)”模式，結(jié)合濟(jì)南市實(shí)際，出臺(tái)了《國(guó)有土地使用權(quán)評(píng)估收回補(bǔ)償管理規(guī)定》，研究起草了加強(qiáng)土地收儲(chǔ)市級(jí)統(tǒng)籌的意見(jiàn)以及儲(chǔ)備土地產(chǎn)權(quán)登記辦法、儲(chǔ)備土地管護(hù)辦法、儲(chǔ)備資金管理辦法等配套文件，并征求了相關(guān)部門、單位的意見(jiàn)建議，待條件成熟時(shí)即可提交市政府常務(wù)會(huì)研究審議。

（四）規(guī)范土地儲(chǔ)備資金使用管理

新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，嚴(yán)格按規(guī)定納入政府預(yù)算，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入、地方政府儲(chǔ)備債券和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排。市土地儲(chǔ)備中心依照年度儲(chǔ)備計(jì)劃和資金預(yù)算，實(shí)行“?？顚Ｓ谩㈨?xiàng)目管理、分期撥付”，由各市級(jí)平臺(tái)、區(qū)政府及濟(jì)南土地發(fā)展集團(tuán)具體實(shí)施各項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地開(kāi)發(fā)整理。土地儲(chǔ)備資金按照項(xiàng)目進(jìn)度分期撥付，各市級(jí)平臺(tái)、區(qū)政府投資熟化的項(xiàng)目，按照原定收益分成政策執(zhí)行;濟(jì)南土地發(fā)展集團(tuán)負(fù)責(zé)熟化的項(xiàng)目，土地出讓后，扣除熟化成本和給予所在區(qū)適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)外，土地收益全部納入市級(jí)財(cái)政。

（五）建立事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配的土地出讓收入分配體制

制定合理的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各級(jí)積極性。土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目以使用市級(jí)土地儲(chǔ)備資金為主，各區(qū)政府也可出資參與項(xiàng)目實(shí)施。使用市級(jí)土地儲(chǔ)備資金實(shí)施的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，項(xiàng)目完成并供應(yīng)土地后，給予項(xiàng)目所在區(qū)政府土地出讓收益一定比例的資金獎(jiǎng)勵(lì)。濟(jì)南土地發(fā)展集團(tuán)成立，并且發(fā)展壯大后，市級(jí)平臺(tái)、區(qū)政府平臺(tái)逐漸剝離原有的土地熟化職能，與濟(jì)南土地發(fā)展集團(tuán)成立合資公司，在保證市級(jí)財(cái)政收益不低于現(xiàn)行收益水平的前提下，依據(jù)出資比例分配收益。

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（作者單位： 濟(jì)南市土地儲(chǔ)備中心）