史上最嚴土地儲備新規(guī)下包頭市土地儲備工作探究

田豐

【摘 要】2016年初，財政部、國土資源部、人民銀行、銀監(jiān)會等四部委聯(lián)合下發(fā)了《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號），出臺了史上最為嚴格的土地儲備制度改革措施。《通知》中明確規(guī)定自2016年1月1日起，各地土地儲備機構不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款，該項政策的出臺對于各地土地儲備工作產生了深遠的影響。本文將對該政策影響進行分析，并結合包頭市土地儲備工作實際探究相應的工作措施。

【關鍵詞】土地儲備；政策；土地儲備貸款

一、新規(guī)出臺的背景

土地儲備制度是嚴格土地管理，落實國家宏觀調控土地政策的重要舉措，在房地產市場穩(wěn)定、民生用地保障、經濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮了積極而重大的作用。然而，隨著近年來我國經濟快速發(fā)展，土地管理形勢發(fā)生了較大變化，土地儲備制度運行中的一些新的情況和問題也日漸凸顯，主要表現(xiàn)為以下幾方面：一是由有關企業(yè)或融資平臺公司成立的土地儲備機構，對規(guī)范的土地儲備機構造成一定的不利影響，土地儲備機構亟待規(guī)范管理；二是土地儲備機構貸款融資難度和風險日趨增大，土地儲備貸款政策有待調整完善；三是部分地區(qū)土地儲備工作不規(guī)范。有的地方儲備土地入庫的標準低，土地產權關系不夠清晰。個別地方土地儲備資金使用不規(guī)范，資金監(jiān)管不到位，存在地方政府挪用土地儲備資金問題。

為進一步規(guī)范土地儲備機構、加強土地儲備業(yè)務和資金管理，理清土地儲備業(yè)務與融資的關系，切實防范可能出現(xiàn)的金融風險，保障土地儲備工作規(guī)范健康運行，國土資源部、財政部、中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合下發(fā)了史上最為嚴格的政策——《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號，以下簡稱《通知》）。

二、新規(guī)對土地儲備工作的影響

（一）土地儲備融資受限

對土地儲備籌資方式，《通知》規(guī)定，土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規(guī)定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款，這也是《通知》中最具影響力、變化最大的內容。

對于存量土地儲備債務的處置，《通知》要求，對清理甄別后認定為地方政府債務的截至2014年12月31日的存量土地儲備貸款，應納入政府性基金預算管理，償債資金通過政府性基金預算統(tǒng)籌安排，并逐步發(fā)行地方政府債券予以置換。

土地儲備機構在收購和儲備的過程中均有資金需求，而《通知》直接切斷了向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款這一重要的融資渠道。此外，包頭市土地儲備中心現(xiàn)有貸款余額中，能夠納入2014年地方債務甄別系統(tǒng)、可通過發(fā)行地方政府債務置換的額度為93.01億元，但目前，部分銀行因此舉損失利潤過多，大多積極性不高；剩余2015年后發(fā)放的大量貸款未納入債務系統(tǒng)，尚無還款來源。加之以上貸款每月還需支付貸款利息，面對當前土地市場低迷的不利形勢，僅依靠土地供應回籠資金，難以滿足還本付息要求。

（二）土地儲備資金來源及使用范圍進一步規(guī)范

《通知》要求，從2016年1月1日起，土地儲備資金僅可以從規(guī)定的5種渠道籌集。土地儲備資金主要用于征收、收購、優(yōu)先購買、收回土地以及儲備土地供應前的前期開發(fā)等土地儲備開支，不得用于土地儲備機構日常經費開支。土地儲備機構所需的日常經費，應當與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用。

在實際工作中，全國許多地區(qū)為支持各旗縣區(qū)建設發(fā)展，都存在將部分土地儲備資金出借給各旗縣區(qū)政府的現(xiàn)象，這些資金拖欠少則一年，多至三五年。

（三）土地儲備規(guī)?？刂?/p>

《通知》要求，各地土地儲備總體規(guī)模，應當根據(jù)當?shù)亟洕l(fā)展水平、財力狀況、年度土地供應量、年度地方政府債務限額、地方政府還款能力等因素確定。現(xiàn)有土地儲備規(guī)模偏大的，要加快已儲備土地的前期開發(fā)和供應進度，相應減少或停止新增以后年度土地儲備規(guī)模，避免由于土地儲備規(guī)模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務壓力。

實踐中，地方土地儲備規(guī)模過大的問題不同程度地存在，有的地方儲備的土地甚至未來幾年都用不完，土地儲備在給自身增加資金負擔或給地方增加財務負擔的同時，也一定程度上造成了資源閑置與房地產庫存積壓。而庫存壓力過大地方必然減少供地，這也成為收儲資金回籠更加困難的主要原因之一。

三、新規(guī)出臺后土地儲備工作開展的建議

綜上，新規(guī)出臺后，土地儲備工作開展主要面臨現(xiàn)有貸款如何償還和未來土儲工作如何開展兩大難題。基于此，筆者結合土地收儲工作實際進行了深入的思考并提出如下建議：

（一）針對現(xiàn)有貸款如何償還的建議

1.研究探索發(fā)行地方政府債券進行置換。

按照《通知》有關內容，對清理甄別后認定為地方政府債務的截至2014年12月31日的存量土地儲備貸款，應納入政府性基金預算管理，償債資金通過政府性基金預算統(tǒng)籌安排，并逐步發(fā)行地方政府債券予以置換。但是按照《關于加強地方政府性債務管理的意見》及《預算法》的有關規(guī)定，發(fā)行債券是有限額和審批的，并非地方政府想發(fā)行多少就發(fā)行多少，想何時發(fā)行就何時發(fā)行。為了維護政府的良好信譽，因此，應由政府督促財政部門盡快深入研究債券置換政策，在規(guī)模和速度上予以傾斜，確保銀行貸款足額按期歸還；同時，政府應加強同金融機構溝通協(xié)調，共同推動儲備債務置換工作順利進行，預防違約現(xiàn)象發(fā)生。

2.加快土地供應進度，及時回籠收儲資金。

按照《通知》中“現(xiàn)有土地儲備規(guī)模偏大的，要加快已儲備土地的前期開發(fā)和供應進度”的要求，要在縮減土地收儲規(guī)模的同時，一方面應積極借助“外腦”努力提升儲備土地項目策劃水平，強化土地包裝和推介，推進庫存儲備土地供應，盡快回籠收儲資金；另一方面政府應進一步推進使用土地儲備資金實施的項目區(qū)的征拆進程，盡快形成可出讓的“凈地”，及時回籠收儲資金。

3.加大拖欠、占壓資金的追回、追繳力度。

儲備資金長期拖欠和占壓，無法及時回籠，對于背負巨大還本付息壓力的儲備中心無疑是雪上加霜。以新都市區(qū)收儲項目為例，自2006年始，儲備中心在該項目已投入收儲資金共約70億元，僅回籠約10億元，尚有60億元資金缺口，而用于該項目的收儲資金均為銀行貸款，均須還本付息。土地儲備機構是地方政府實現(xiàn)宏觀調控土地市場的重要部門，在城市建設中發(fā)揮了非常重要的作用。因此，應由政府責成已占用儲備土地的單位盡快足額繳納土地價款，回籠收儲資金。

（二）針對未來土地收儲工作如何開展的建議

《通知》第七條明確“地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。”鑒于此，筆者認為，針對公益性項目，應當采取公私合營模式（PPP模式）實施，以提高效率，降低風險，減輕政府初期建設投資負擔和風險。以包頭市新都市區(qū)為例，在該區(qū)域內規(guī)劃建設的國際醫(yī)院、博物館、城市展覽館、文化藝術中心等公益性項目，可研究探索PPP模式實施；針對經營性項目，應當采取土地一級開發(fā)模式實施。由政府加大對經營性項目土地開發(fā)的招商引資力度，吸引社會資金投入，鼓勵土地一級開發(fā)與二級開發(fā)聯(lián)動，最終通過政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務，推動項目落地。