土地儲備決策轉(zhuǎn)變路徑與決策方法研究

羅崇亮等

摘要：土地儲備制度在優(yōu)化城市空間發(fā)展格局過程中起到了重要的引領(lǐng)作用，重新審視和修正土地儲備決策目標(biāo)及決策方式，是未來完善、深化土地儲備制度的核心所在。以土地儲備決策目標(biāo)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯為研究起點(diǎn)，以城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、理性均衡發(fā)展為目標(biāo)，從城市多維空間發(fā)展即物質(zhì)空間、經(jīng)濟(jì)空間、社會空間和生態(tài)空間四個(gè)層面重構(gòu)土地儲備決策目標(biāo)體系，并從制度層面、政策層面、操作層面給出土地儲備決策轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)路徑，切實(shí)發(fā)揮土地儲備制度的引領(lǐng)作用。

關(guān)鍵詞：土地儲備，公共決策，空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，路徑選擇

中圖分類號：F721.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）07-0011-20 收稿日期：2015-06-27

1 引言

土地儲備是解決城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的土地供求矛盾及其他相關(guān)問題的重要手段，對城市可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。國外土地儲備政策基本定位于促進(jìn)都市有計(jì)劃且均衡發(fā)展；提供住宅，改善都市生活環(huán)境；抑制土地投機(jī)，平抑地價(jià)。我國土地制度與國外相比存在特殊性，在土地儲備政策的制定上差異較大。楊繼瑞、朱仁友（2002）將我國土地儲備目標(biāo)歸納為下述方面：保護(hù)耕地；發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，優(yōu)化城市土地資源配置；盤活存量土地資產(chǎn)，防止土地資源浪費(fèi)；增加財(cái)政收入，籌集城市建設(shè)資金；《土地管理法》的貫徹實(shí)施，利于安居工程的實(shí)施；防止過度炒賣地皮，實(shí)現(xiàn)土地單租或短租；保障土地資產(chǎn)的發(fā)展權(quán)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但是我國城市土地儲備制度自開始運(yùn)作以后，在實(shí)踐過程中逐漸偏離其初衷，土地儲備決策帶有濃厚的“經(jīng)營性”“行政性”色彩，公益性目標(biāo)、遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)缺失，影響城市可持續(xù)發(fā)展。且在政府壟斷土地一級市場供應(yīng)的情勢下，容易導(dǎo)致政府土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)失衡。

因此，在全面深化改革背景下，反思與重構(gòu)土地儲備決策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)土地儲備決策向“公益性”“公共性”轉(zhuǎn)變，探討基于城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化與理性均衡發(fā)展下土地儲備決策轉(zhuǎn)變路徑與科學(xué)決策方法具有重要意義。

2 我國城市土地儲備決策目標(biāo)轉(zhuǎn)變的邏輯思考

2.1 不同階段土地儲備決策目標(biāo)分析：邏輯思考的前提

隨著制度環(huán)境和形勢的變化，我國土地儲備制度的演變軌跡主要體現(xiàn)在功能定位和目標(biāo)上。按照土地儲備政策目標(biāo)演變大體可分為三個(gè)階段，見表1。

2.1.1 土地儲備起步階段：盤活國有資產(chǎn)、消化處置閑置土地

土地儲備起步階段，其目標(biāo)主要圍繞盤活國有企業(yè)土地資產(chǎn)、消化閑置土地，根據(jù)城市發(fā)展和企業(yè)改革需要做出統(tǒng)一計(jì)劃和整體安排，在土地儲備體系中進(jìn)行土地和資金平衡，加快企業(yè)存量土地盤活進(jìn)度，確保土地資源優(yōu)化配置。同時(shí)，企業(yè)利用所獲得的資金重新定點(diǎn)選址，進(jìn)行技術(shù)改造和結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化了城市空間結(jié)構(gòu)。

2.1.2 土地儲備發(fā)展階段：調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)舊城改造

20世紀(jì)90年代，為加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，推行“退二進(jìn)三”土地置換。對城市內(nèi)環(huán)境污染嚴(yán)重、能耗大、效益差的工業(yè)企業(yè)有重點(diǎn)、分層次、分區(qū)域、分時(shí)段進(jìn)行搬遷，推動(dòng)舊城改造。這一時(shí)期，土地儲備政策的制定主要為支持城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過制定合理的儲備計(jì)劃，逐步清理中心城區(qū)高耗能、高污染、效益差的工業(yè)企業(yè)，支持并發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，重塑城市景觀與功能空間，優(yōu)化建成區(qū)空間布局。

2.1.3 土地儲備異化階段：依賴土地財(cái)政、弱化公共利益

分權(quán)化與市場化改革擴(kuò)大了地方政府掌控社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)，也給它們帶來了財(cái)政壓力，地方政府迫切需要通過土地盤整、出讓來增加地方可支配收入，引導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空間擴(kuò)張。這一時(shí)期，受地方自利性等因素影響，以及《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》的出臺，強(qiáng)化了政府對土地一級市場的壟斷。城市土地儲備在實(shí)際操作過程中，偏離了其加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力的目標(biāo)，最終異化為地方政府謀取自身利益最大化的手段，引起土地投機(jī)行為的增加，擾亂房地產(chǎn)市場秩序，價(jià)值異化由此產(chǎn)生。

2.2 土地儲備決策是公共決策：邏輯思考的支點(diǎn)

根據(jù)產(chǎn)權(quán)的排他性和競爭性，可劃分為私人決策和公共決策。建立在私人產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的決策就是私人決策；而公共產(chǎn)權(quán)具有產(chǎn)權(quán)的非排他性，此基礎(chǔ)上的決策是一種公共決策，多由政府或者其委托機(jī)構(gòu)做出，為提供公共服務(wù)和生產(chǎn)公共產(chǎn)品，提高公共管理水平，在法律法規(guī)允許的框架內(nèi)，通過一定程序和方式，在可能方案中做出選擇的行為，也稱政府決策。

從目的上看，公共決策是以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，其本質(zhì)是對社會資源以及社會利益所進(jìn)行的權(quán)威性分配，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公共利益為基本價(jià)值取向。這種決策必然會受到一定的約束，個(gè)人偏好不能得到充分體現(xiàn)，但公共決策能夠促進(jìn)公共問題的解決、保障公共服務(wù)的提供、優(yōu)化公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。土地儲備制度作為政府管理土地市場的一項(xiàng)制度安排，應(yīng)以公共福利和公共利益為目標(biāo)，保證社會公共利益用地需求，合理有效配置土地資源。政府在決策過程中不僅要考慮土地收購儲備收益，同時(shí)還要考慮社會公眾的接受程度以及對耕地保護(hù)、土地市場穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境等。土地儲備價(jià)值要實(shí)現(xiàn)市場、城市和資源有效運(yùn)行與合理利用，顯然社會性與公益性是其價(jià)值選擇的最終歸宿。

在我國土地公有制背景下城市政府擁有國有土地所有權(quán)，并可依法對集體土地進(jìn)行征收，從而保障社會公共利益用地需求。《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》以及《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》從法律層面上也修筑了一道“國家壟斷土地一級市場”的堅(jiān)固堡壘。城市的供地體制呈現(xiàn)單軌化格局，有利于政府通過調(diào)節(jié)土地儲備規(guī)模和周期、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和時(shí)序促進(jìn)城市有序且均衡發(fā)展，解決城市住房問題，改善城市生活環(huán)境，抑制土地投機(jī)。然而城市土地儲備在實(shí)際操作過程中，公益性目標(biāo)發(fā)生偏離，出現(xiàn)異化。因此，“經(jīng)營性”“行政性”的土地儲備決策應(yīng)回歸“公益性”“公共性”。

2.3 土地儲備決策應(yīng)以城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為目標(biāo)：邏輯思考的結(jié)果

城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，對于促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。土地儲備作為實(shí)現(xiàn)城市健康發(fā)展的重要手段，應(yīng)將城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化作為其決策目標(biāo)。黨的十八大明確提出把城市建設(shè)和空間結(jié)構(gòu)調(diào)整作為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的重要任務(wù)，城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和調(diào)整已成為當(dāng)今城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

首先，我國土地公有制和城市土地供給單軌制為實(shí)現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)提供了制度前提。其次，土地儲備促進(jìn)了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善了居民生活環(huán)境，對城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化起到了重要的作用，為城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)確立提供了事實(shí)依據(jù)。最后，改革開放后我國以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，帶來了粗放型土地開發(fā)和低密度的城市發(fā)展，越來越復(fù)雜的城市空間結(jié)構(gòu)帶來了層出不窮的問題，許多城市空間發(fā)展普遍存在內(nèi)城衰退、功能布局混亂、住房緊缺、交通擁堵等問題。因此，城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化應(yīng)成為當(dāng)前我國土地儲備決策的重要目標(biāo)。

3 城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化下的土地儲備決策目標(biāo)體系詮釋

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國土地儲備決策過度關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，缺乏對實(shí)際問題的考慮，致使人口密集、交通擁堵、基礎(chǔ)設(shè)施不足、環(huán)境惡化、用地布局紊亂等城市空間問題突出。為解決上述問題，需從城市多維空間發(fā)展維度即從物質(zhì)空間、經(jīng)濟(jì)空間、社會空間、生態(tài)空間四個(gè)層面建構(gòu)土地儲備決策目標(biāo)體系，如圖1所示。

3.1 調(diào)整城市形態(tài)布局，實(shí)現(xiàn)城市物質(zhì)空間網(wǎng)絡(luò)化

3.1.1 分散中心城區(qū)職能，發(fā)展多中心空間結(jié)構(gòu)

隨著人口和就業(yè)的郊區(qū)化，交通工具的變革，城市郊區(qū)出現(xiàn)新的聚集中心（郊區(qū)次中心），這些聚集中心具有相對綜合的功能，并高度專業(yè)化，形成城市新的居住中心也是就業(yè)中心，郊區(qū)次中心的發(fā)展促使城市空間結(jié)構(gòu)向多中心轉(zhuǎn)化。多中心結(jié)構(gòu)不僅促進(jìn)了城市中心功能的分化，而且有助于緩解大城市發(fā)展中單中心集聚帶來的日益嚴(yán)峻的城市問題，是未來城市空間結(jié)構(gòu)演變的趨勢。政府在促進(jìn)城市空間多中心化發(fā)展時(shí)，土地儲備機(jī)構(gòu)需要做好城市多中心空間格局搭建的前期土地儲備工作，以實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。

3.1.2 抑制城市老城區(qū)衰退，實(shí)現(xiàn)城市更新

隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，土地資源的“難以為繼”尤為嚴(yán)重，而且城市郊區(qū)化發(fā)展舊城衰落逐步凸顯，這就倒逼城市發(fā)展向城市更新要空間，以此抑制城市內(nèi)城衰退，轉(zhuǎn)變粗放的土地利用模式。而促使這一需求轉(zhuǎn)變的源動(dòng)力就是土地儲備，一方面，通過對土地進(jìn)行拆遷整理、改變其原有不適應(yīng)城市發(fā)展的規(guī)劃用途，促進(jìn)內(nèi)城用地結(jié)構(gòu)、功能分區(qū)趨于合理，實(shí)現(xiàn)城市中心區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮。另一方面，通過混合類更新改造轉(zhuǎn)型升級為高端的產(chǎn)業(yè)集聚空間，為城市大力發(fā)展的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提供良好的發(fā)展空間。

3.1.3 優(yōu)化邊緣區(qū)土地資源配置，實(shí)現(xiàn)城市空間合理擴(kuò)展

邊緣空間作為城市中最活躍、變化最為迅速的地區(qū)，是城市連接鄉(xiāng)村的重要節(jié)點(diǎn)。但城市在發(fā)展過程中過度膨脹，規(guī)模失控，城市邊緣區(qū)布局雜亂無序，生態(tài)惡化，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，嚴(yán)重制約了城市的可持續(xù)發(fā)展。隨著城市化水平的不斷提高，政府在促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展過程中要重視城市邊緣區(qū)土地資源的優(yōu)化配置，分擔(dān)城市功能、承擔(dān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；確定相對穩(wěn)定的城市邊緣區(qū)與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，形成城市合理的增長邊界和綠色屏障，控制城市無序蔓延，實(shí)現(xiàn)城市精明增長。

3.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)空間發(fā)展

3.2.1 調(diào)整科技產(chǎn)業(yè)建設(shè)模式，實(shí)現(xiàn)城市空間網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展

科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要以開發(fā)區(qū)和大學(xué)城建設(shè)為代表。開發(fā)區(qū)、大學(xué)城由于其獨(dú)特的空間拓展方式改變了城市空間形態(tài)布局。通過改變城市土地利用模式，城市功能分區(qū)呈現(xiàn)融合、兼容的發(fā)展趨勢，加快了城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分散化、集中化趨勢，從而形成多個(gè)亞中心、分散化的制造業(yè)和更集中的服務(wù)業(yè)，促使城市空間形態(tài)由集中發(fā)展的單中心形態(tài)向分散的多種形態(tài)轉(zhuǎn)變。

開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中要避免同質(zhì)化競爭，統(tǒng)籌考慮交通便捷、生態(tài)敏感度及其制約性以及城市的發(fā)展戰(zhàn)略，滿足經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對城市空間需求，促進(jìn)城市形成多中心網(wǎng)絡(luò)化格局。在促進(jìn)大學(xué)科技城等創(chuàng)新空間發(fā)展過程中，要考慮交通可達(dá)性以及城市主要發(fā)展方向，在確保其“公共物品屬性”的同時(shí)將其提升為城市可持續(xù)的增長戰(zhàn)略，拓展出完整的城市機(jī)能，組成系統(tǒng)的城市框架，促進(jìn)城市空間形態(tài)的跨越性轉(zhuǎn)變或空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整及優(yōu)化，快速改善周邊地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快城市創(chuàng)新空間的產(chǎn)生和延展。

3.2.2 合理發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)核心區(qū)輻射功能

第三產(chǎn)業(yè)快速崛起導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重構(gòu)，城市內(nèi)部原有的空間結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變。以商務(wù)、金融服務(wù)為核心功能的高端產(chǎn)業(yè)逐漸成熟，同時(shí)經(jīng)濟(jì)增長逐漸向多中心演化，核心—邊緣結(jié)構(gòu)日趨凸顯，城市核心區(qū)成為城市發(fā)展的增長極。

城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整與重組對加強(qiáng)增長極的集聚效應(yīng)以及帶動(dòng)中心區(qū)周邊區(qū)域的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。然而隨著城市的發(fā)展，政府過于強(qiáng)調(diào)城市高端產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致城市集聚效應(yīng)明顯大于擴(kuò)散效應(yīng)，城市核心的周邊地區(qū)難以得到快速發(fā)展。因此，政府要合理發(fā)展金融服務(wù)等為主導(dǎo)的高端產(chǎn)業(yè)，避免高端產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)同質(zhì)化，在區(qū)位選擇時(shí)要有充分需求以及服務(wù)能級支撐，避免選址在相關(guān)配套功能缺失區(qū)域，提高城市核心區(qū)競爭力，增強(qiáng)核心區(qū)輻射功能。

3.2.3 合理布局新商業(yè)空間，實(shí)現(xiàn)城市邊緣地域重組

伴隨著新型城鎮(zhèn)化、城市郊區(qū)化及新商業(yè)業(yè)態(tài)的大量出現(xiàn)，由大型綜合超市、購物中心、大型專業(yè)性市場等新興商業(yè)業(yè)態(tài)形成的商業(yè)空間在城市邊緣區(qū)地帶迅速涌現(xiàn)，并成為城市商業(yè)空間的重要組成部分和商業(yè)向郊區(qū)擴(kuò)散的主要載體。當(dāng)前城市邊緣區(qū)內(nèi)的商業(yè)配套設(shè)施還不夠完善，商業(yè)整體布局呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)合理性不足，空間布置零散現(xiàn)象嚴(yán)重，未能滿足周邊居民的多方面需求。因此從功能、級別上對城市商業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理規(guī)劃調(diào)整，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，增加服務(wù)半徑，促進(jìn)城市商業(yè)業(yè)態(tài)的多樣化發(fā)展，使其在區(qū)位選擇和空間布局上對城市傳統(tǒng)商業(yè)空間和城市整體空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生猛烈沖擊，并逐漸演變成邊緣地域功能重組的催化劑，扮演城市空間擴(kuò)散過程中增長極角色，以此實(shí)現(xiàn)城市邊緣區(qū)地域重組。

3.3 促進(jìn)階層收入融合，緩解城市社會空間藩籬

3.3.1 倡導(dǎo)居住用地混合布局，引導(dǎo)居住空間良性分異

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，政策制度的變革，文化價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變，以及城市建設(shè)的快速發(fā)展，均促使社會階層加速分化，居住空間分異現(xiàn)象日漸明顯。當(dāng)前居住空間分異在我國主要體現(xiàn)為保障性住房與城市商品房的空間結(jié)構(gòu)關(guān)系問題。政府考慮到級差地租，為降低成本，保障性住房選址在區(qū)位差、配套設(shè)施落后地區(qū)，布局大多采用大型化、集中化和邊緣化的空間策略，導(dǎo)致居住分異現(xiàn)象日益加劇。因此，在保障房空間選址與布局時(shí)，城中應(yīng)配建一定比例的保障性住房，加強(qiáng)不同收入階層的接觸空間；針對保障性住房區(qū)位差、配套設(shè)施落后等，政府可以通過給予減免稅收等方式，鼓勵(lì)“大混居小聚集”的保障房建設(shè)模式。

3.3.2 優(yōu)化公共用地資源配置，弱化城市各階層隔離分化

居住空間分異是社會階層分化在居住空間層面的物化反映。居住空間分異導(dǎo)致弱勢群體聚居的貧困邊緣化，不同經(jīng)濟(jì)階層之間的相對隔離，形成社會沖突，在公共產(chǎn)品的供給上對弱勢群體造成“再次剝奪”。政府在土地儲備過程中應(yīng)積極應(yīng)對這種社會極化現(xiàn)象，針對城市不同區(qū)域，相對均衡地、公平配置社會資源和提供公共產(chǎn)品，提高低收入人群居住周邊的社會資源配套水平優(yōu)化城市公共用地資源配置，實(shí)現(xiàn)社會公共資源的均等化，提升階層關(guān)聯(lián)度，加強(qiáng)不同階層間的階層融合。

3.4 加快生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，優(yōu)化城市生態(tài)空間格局

3.4.1 加強(qiáng)城市綠地建設(shè)，優(yōu)化景觀生態(tài)布局

城鄉(xiāng)空間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可避免地出現(xiàn)以犧牲城市綠地和資源環(huán)境為代價(jià)的一系列問題，城市交通擁擠、水質(zhì)污染、城市生態(tài)環(huán)境惡化等問題凸顯。城市綠地是城市生態(tài)環(huán)境空間的重要組成部分，政府在城市建設(shè)過程中，需要加強(qiáng)對城市公園綠地、生產(chǎn)綠地、防護(hù)綠地等生態(tài)綠地建設(shè)，提高城市生態(tài)系統(tǒng)功能；還需將綠色開敞空間引入到城市人工開發(fā)強(qiáng)度高、人均綠地空間相對較少區(qū)域，增加建成區(qū)內(nèi)的景觀異質(zhì)性，改建、擴(kuò)建等方式加強(qiáng)對現(xiàn)有綠地的質(zhì)量建設(shè)，構(gòu)建完善的城市生態(tài)景觀格局。

3.4.2 建設(shè)綠色廊道網(wǎng)絡(luò)，重塑綠地空間格局

城市用地蔓延對城市生態(tài)格局的連續(xù)性存在潛在威脅，在城市和城郊的自然景觀和自然過程，已四分五裂，而且建設(shè)過程中見縫插針式的發(fā)展，造成城市生態(tài)格局的萎縮以及連續(xù)植被的孤島化、破碎化。城市擴(kuò)展過程中，應(yīng)把維護(hù)景觀生態(tài)過程與格局的連續(xù)性作為城市規(guī)劃的內(nèi)容，尤其注重城市邊緣帶的土地利用格局，建設(shè)城市綠色廊道的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，在城市和郊區(qū)綠地景觀中維護(hù)自然殘遺斑塊之間的聯(lián)系，加強(qiáng)綠色水系廊道、道路廊道網(wǎng)的建設(shè)，改善城市綠地空間格局的連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)城市綠地空間格局的重塑。

4 基于城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的土地儲備決策轉(zhuǎn)變路徑

路徑鎖定狀態(tài)的扭轉(zhuǎn)，往往要借助于外部效應(yīng)、引入外生變量或依靠政治體系的改變。因此，土地儲備決策的突破與優(yōu)化應(yīng)積極利用外部壓力顯化內(nèi)部危機(jī)，通過政府干預(yù)促進(jìn)路徑的修正與發(fā)展，形成科學(xué)的土地儲備決策運(yùn)作機(jī)制，如圖2所示。

4.1 推進(jìn)決策機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變

4.1.1 決策機(jī)構(gòu)由集權(quán)結(jié)構(gòu)向多主體參與的分權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

目前，我國大部分城市設(shè)有如土地資產(chǎn)管理委員會等類似的土地儲備決策機(jī)構(gòu)，實(shí)際是由少數(shù)官員或?qū)＜医M成的集權(quán)決策機(jī)構(gòu)。隨著我國行政體制改革的不斷深入，土地儲備決策由集權(quán)向多主體參與的分權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變也是實(shí)現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化這一決策目標(biāo)的關(guān)鍵所在。因此，在轉(zhuǎn)變過程中通過組建以國土資源部、發(fā)展和改革委員會、規(guī)劃部以及土地儲備機(jī)構(gòu)為核心的決策機(jī)構(gòu)（城市發(fā)展委員會），制定科學(xué)有效的城市土地儲備規(guī)劃（土地儲備潛力分析與空間分布、土地儲備數(shù)量與空間分布、土地儲備投放數(shù)量與空間分布）；以靈活多變的方式使公眾及其他社會組織在決策過程中擁有不同程度的決策自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)民主化、科學(xué)化決策。

4.1.2 政府機(jī)構(gòu)經(jīng)營土地職能向管理職能轉(zhuǎn)變

發(fā)達(dá)國家土地儲備機(jī)構(gòu)不直接參與市場交易，只提供必要的管理和服務(wù)，即所謂的“小政府、大市場”體制格局。目前，我國土地儲備機(jī)構(gòu)在土地儲備過程中同時(shí)擔(dān)當(dāng)土地經(jīng)營者和土地管理者雙重角色，這種雙重身份悖論是制度賦予主體價(jià)值異化的一種表現(xiàn)。因此，土地儲備機(jī)構(gòu)需由“雙職能”角色向管理職能轉(zhuǎn)變，通過逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營職能，探索由國有土地資產(chǎn)管理公司代表政府經(jīng)營，政府專注于土地微觀規(guī)劃管制與土地市場的管理調(diào)控的模式，以生態(tài)保護(hù)、用地發(fā)展控制、城鄉(xiāng)文脈傳承等作為指導(dǎo)城市空間統(tǒng)籌的總體方向；對城鄉(xiāng)空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綜合交通、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出原則性的引導(dǎo)。

4.2 土地儲備內(nèi)在機(jī)制轉(zhuǎn)變

4.2.1 “以地生財(cái)”向共謀城市可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變

分稅制改革，地方政府的事權(quán)加大，財(cái)權(quán)萎縮，通過土地財(cái)政彌補(bǔ)財(cái)政缺口自然成為其必然選擇。因此，通過深化財(cái)稅體制改革，遏制地方政府“土地財(cái)政”動(dòng)力，撇除土地儲備目標(biāo)異化動(dòng)因，優(yōu)化城市空間發(fā)展格局這一公共利益目標(biāo)。首先，通過健全 “財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”相匹配的財(cái)政體制，緩解地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，遏制地方政府追求“土地財(cái)政”的內(nèi)在動(dòng)力，切實(shí)通過“收購—儲備—出讓”機(jī)制加強(qiáng)政府調(diào)控和規(guī)范土地市場的能力；其次，逐步將現(xiàn)行的土地“批租制”改為“年租制”，并在此基礎(chǔ)上提供必要的財(cái)政和金融保障，拓寬土地儲備融資渠道；最后，改革我國現(xiàn)行土地稅收制度，建立完善房地產(chǎn)稅收體系，保障城市建設(shè)所需資金，盡量避免或減輕由于體制機(jī)制轉(zhuǎn)換可能引起的陣痛。

4.2.2 “多規(guī)分立”規(guī)劃體系向“多規(guī)融合”有效轉(zhuǎn)變

目前，我國三大法定規(guī)劃在規(guī)劃主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和編制辦法、實(shí)施手段和監(jiān)督機(jī)制以及各部門規(guī)劃期限、目標(biāo)等方面存在差異，導(dǎo)致開發(fā)管理混亂，造成土地資源浪費(fèi)，而且審批流程復(fù)雜，儲備項(xiàng)目落地困難，信息共享不足，行政效率低下，也成為沖擊城市空間結(jié)構(gòu)的突出因素。因此，由“多規(guī)分立”的規(guī)劃體系向“多規(guī)融合”轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)的關(guān)鍵。通過“多規(guī)合一”規(guī)劃編制，構(gòu)建信息聯(lián)動(dòng)平臺，形成內(nèi)容層次清晰的發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃為主導(dǎo)的規(guī)劃體系，提高規(guī)劃管控能力，有效引導(dǎo)我國城市土地儲備的發(fā)展，盤活存量土地資源、促進(jìn)城市精明增長，保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境，提高行政服務(wù)效率，降低土地儲備決策的風(fēng)險(xiǎn)，保障城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)高效實(shí)現(xiàn)。

4.3 土地儲備計(jì)劃編制思路轉(zhuǎn)變

4.3.1 無序蔓延發(fā)展模式向精明增長模式轉(zhuǎn)變

城市土地儲備制度是促進(jìn)城市理性增長的重要保障。建立合理的土地儲備規(guī)模和周期成為控制城市蔓延，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)所在。精明增長理念的提出對控制城市無序蔓延，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用起到了重要的指導(dǎo)作用。以精明增長作為土地儲備決策的指導(dǎo)理論，要求政府要控制城市增量土地儲備，高效利用城市存量土地，加快城市更新步伐，抑制內(nèi)城衰落；土地儲備過程中要注重城市居住和產(chǎn)業(yè)用地的混合布局，促進(jìn)混合式多功能的土地開發(fā)，實(shí)現(xiàn)空間尺度上居住與就業(yè)的平衡，減少城市鐘擺式交通，也為支撐公交車站和發(fā)展商業(yè)服務(wù)中心提供基礎(chǔ)；考慮到土地級差地租，在城中應(yīng)儲備一定比例的保障性住房用地，為中低收入家庭及外來打工者提供負(fù)擔(dān)得起的住房，削弱日趨明顯的社會階層的分離；控制工業(yè)區(qū)與不合理的房地產(chǎn)開發(fā)所引發(fā)的城市盲目擴(kuò)張與土地低效利用，達(dá)到優(yōu)化城市土地儲備結(jié)構(gòu)的目的。

4.3.2 自上而下規(guī)劃模式向自下而上的“反規(guī)劃”模式轉(zhuǎn)變

為滿足城市社會發(fā)展的用地需求，目前我國地方政府沿用傳統(tǒng)的土地儲備和供應(yīng)模式，重視建設(shè)用地的儲備和供應(yīng)，忽略城市生態(tài)環(huán)境和配套基礎(chǔ)設(shè)施的儲備，致使空城、鬼城現(xiàn)象頻出，城市空間結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。促進(jìn)城市“自然生長”，構(gòu)建生態(tài)導(dǎo)向的土地儲備結(jié)構(gòu)和供應(yīng)時(shí)序成為完善土地儲備制度的關(guān)鍵。將“反規(guī)劃”理念引入到傳統(tǒng)的城市規(guī)劃當(dāng)中，優(yōu)先進(jìn)行生態(tài)空間建設(shè)，建立區(qū)域生態(tài)景觀安全格局，形成城市建設(shè)用地布局框架，依據(jù)土地生態(tài)承載力評價(jià)結(jié)果，進(jìn)行土地儲備數(shù)量控制和空間布局，劃定生態(tài)用地紅線，實(shí)現(xiàn)城市空間合理擴(kuò)展；在城市發(fā)展過程中，控制生產(chǎn)用地比例，增加生態(tài)用地的供應(yīng)比例，建設(shè)濕地、公園等城市生態(tài)空間，改善城市綠地空間的連續(xù)性；在土地儲備供應(yīng)時(shí)序上，對于不同區(qū)域同功能土地的儲備拉開足夠的時(shí)間梯度，合理安排生態(tài)用地與其他建設(shè)用地供應(yīng)時(shí)序，保證土地合理高效利用。

4.4 土地儲備決策技術(shù)與方法轉(zhuǎn)變

4.4.1 土地儲備信息系統(tǒng)向基于GIS平臺動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)轉(zhuǎn)變

信息是發(fā)現(xiàn)問題、確定決策目標(biāo)的媒介，土地儲備信息系統(tǒng)的構(gòu)建成為完善土地儲備的關(guān)鍵點(diǎn)。在土地儲備信息化全面推進(jìn)背景下，當(dāng)前的土地儲備管理模式已不能滿足新形勢下土地管理工作的需要。通過GIS平臺構(gòu)建土地儲備管理信息系統(tǒng)，可更好地剖析土地儲備的變化規(guī)律，為土地儲備決策提供高質(zhì)量數(shù)據(jù)信息。利用GIS強(qiáng)大的空間分析技術(shù)、灰色系統(tǒng)分析方法來分析土地儲備地塊空間配置效應(yīng)，根據(jù)分析結(jié)果來布局城市建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)儲備地塊的效用最大化；與GIS相結(jié)合，利用模糊規(guī)劃方法，設(shè)計(jì)儲備數(shù)量預(yù)測方案，確定土地儲備工業(yè)、住宅及商業(yè)用地?cái)?shù)量，實(shí)現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化；利用GIS工具將動(dòng)態(tài)變化的土地管理信息進(jìn)行存量計(jì)算和疊加分析，了解土地儲備動(dòng)態(tài)變化趨勢，為土地儲備決策提供依據(jù)。

4.4.2 土地實(shí)地調(diào)查監(jiān)測向基于遙感技術(shù)的土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測轉(zhuǎn)變

隨著我國城市化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，常規(guī)實(shí)地土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測已經(jīng)不能滿足土地利用信息快速更新、智能化管理的要求。因此，利用遙感技術(shù)對土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測，預(yù)測其變化、演化趨勢，指導(dǎo)政府土地利用管理與決策，實(shí)現(xiàn)我國土地集約、高效利用，提高土地儲備決策科學(xué)性。利用遙感技術(shù)能夠及時(shí)準(zhǔn)確掌握城市重點(diǎn)區(qū)新增建設(shè)用地和城市邊緣區(qū)耕地動(dòng)態(tài)變化，為優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)提供科學(xué)的依據(jù)；同時(shí)利用遙感NDVI波段及其他波段組合，掌握城市生態(tài)用地布局狀況，可以根據(jù)城市發(fā)展不同階段優(yōu)化城市綠地空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)綠地的合理布局；與地理信息系統(tǒng)相結(jié)合，分析土地資源的數(shù)量、質(zhì)量分布及其變化趨勢，構(gòu)建土地集約利用信息采集終端系統(tǒng)，為城市土地集約化利用信息及時(shí)、準(zhǔn)確的獲取提供技術(shù)保障。

4.4.3 單一的領(lǐng)導(dǎo)決策方法向多元化定性、定量決策方法轉(zhuǎn)變

自上而下的金字塔式?jīng)Q策機(jī)制使得我國土地儲備決策機(jī)制缺乏科學(xué)考量的績效測評機(jī)制，在其決策過程中“拍腦袋”決策方式仍普遍存在。從西方國家來看，在公共決策領(lǐng)域已形成一套定性、定量和創(chuàng)造性思維的方法及技術(shù)，如系統(tǒng)分析、操作博弈等（張紅鳳等，2014），我國土地儲備決策可以立足于中國基本國情吸收和借鑒。在廣泛運(yùn)用各種數(shù)量化的技術(shù)性方法的同時(shí)，注重社會、倫理和文化效應(yīng)等因素，基于社會的總體福利需求，全面考慮技術(shù)的社會、環(huán)境、戰(zhàn)略等對公共決策的影響。

5 結(jié)語

我國城市土地儲備制度的建立對優(yōu)化土地資源配置、增強(qiáng)土地市場調(diào)控、加速推進(jìn)城市有機(jī)更新等方面發(fā)揮著巨大作用。新一輪涉及財(cái)稅體制、土地制度、金融體系等諸多領(lǐng)域全面深化改革以及依法治國的推進(jìn)，對土地儲備決策的發(fā)展提出了新的要求。以城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為目標(biāo)提出土地儲備決策轉(zhuǎn)變路徑為完善我國土地儲備制度提供了新的研究思路。然而隨著我國城市社會發(fā)展不同階段，土地儲備在城市發(fā)展過程中將起到不同作用。因此在土地儲備決策過程中，需要根據(jù)城市發(fā)展的需求對土地儲備決策進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)土地儲備決策向“公共性”“公益性”轉(zhuǎn)變，提高土地儲備決策的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化和法制化，促進(jìn)城市綜合開發(fā)與均衡發(fā)展。

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作者簡介：

羅崇亮，天津市土地整理中心副主任，天津市土地整理中心工程師，主要從事土地收購、整理、儲備工作。

陳松虎，天津城建大學(xué)建筑學(xué)院研究生，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域規(guī)劃與空間發(fā)展戰(zhàn)略。

王振坡，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、副院長，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，美國康奈爾大學(xué)和美國內(nèi)華達(dá)大學(xué)訪問學(xué)者，主要研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：

國家社科基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國城鎮(zhèn)規(guī)模分布及其演進(jìn)機(jī)理研究”（13BJY054）；天津市國土房管局科技項(xiàng)目“天津市土地整理決策及其支持系統(tǒng)分析設(shè)計(jì)”（津國土房辦發(fā)〔2014〕29號）；天津市高等學(xué)校創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)計(jì)劃項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化與城市可持續(xù)發(fā)展”（TD12-5063）；天津?yàn)I海新區(qū)土地發(fā)展中心項(xiàng)目。