土地收儲(chǔ)增值收益分配方式芻議

黃昊

摘要：土地收儲(chǔ)增值收益分配，關(guān)系著政府、原土地所有人的利益共享和收儲(chǔ)工作的順利開(kāi)展。為提高土地收儲(chǔ)盤(pán)活效率，提升我國(guó)土地收儲(chǔ)工作質(zhì)量，文章在土地增值收益分配機(jī)理基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)土地收儲(chǔ)增值利益分配現(xiàn)狀進(jìn)行分析，得出我國(guó)土地收儲(chǔ)工作中存在政策缺乏統(tǒng)一性與科學(xué)性、缺乏頂層設(shè)計(jì)、利益分配不均衡的問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題及參考相關(guān)文獻(xiàn)與理論研究，我們提出開(kāi)放評(píng)估市場(chǎng)、加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)、優(yōu)先償付階梯分享三項(xiàng)改進(jìn)措施。希望能夠作為土地收儲(chǔ)的利益分配相關(guān)工作的參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：土地收儲(chǔ);土地增值;利益分配

《物權(quán)法》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，對(duì)非公共利益進(jìn)行土地征收的行為實(shí)行了限制。城市土地收儲(chǔ)工作逐步呈現(xiàn)出市場(chǎng)回購(gòu)的特征，政府與原土地使用權(quán)人對(duì)土地增值分享和博弈的過(guò)程日趨顯著。土地收儲(chǔ)利益分配已經(jīng)成為我國(guó)土地收儲(chǔ)制度和存量土地盤(pán)活制度的核心問(wèn)題。本文總結(jié)了我國(guó)土地收儲(chǔ)增值收益分配現(xiàn)狀，分析得出現(xiàn)行我國(guó)土地收儲(chǔ)利益分配過(guò)程中存在的問(wèn)題，希望為我國(guó)土地收儲(chǔ)工作實(shí)踐提供可資借鑒的參考，為我國(guó)完成土地收儲(chǔ)和利益分配機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)提供依據(jù)。

一、我國(guó)土地收儲(chǔ)增值收益分配現(xiàn)狀

（一）土地收儲(chǔ)工作方式

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《土地儲(chǔ)備管理辦法》，當(dāng)前土地收儲(chǔ)工作方式有政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)主導(dǎo)型和雙主導(dǎo)型三等類(lèi)型。

首先，政府主導(dǎo)型，這種模式最早出現(xiàn)在杭州。其特點(diǎn)是，土地儲(chǔ)備中心和政府的土地儲(chǔ)備委員會(huì)是土地收儲(chǔ)工作的主導(dǎo)者。土地儲(chǔ)備委員會(huì)能夠監(jiān)管土地收儲(chǔ)資金和土地資產(chǎn)，制定政府每年的土地儲(chǔ)備和出讓計(jì)劃，而土地儲(chǔ)備中心主要負(fù)責(zé)執(zhí)行相關(guān)購(gòu)儲(chǔ)活動(dòng)。

其次，市場(chǎng)主導(dǎo)型，這種模式最早出現(xiàn)在上海。其特點(diǎn)是，市場(chǎng)力量是土地收儲(chǔ)工作的主導(dǎo)者，政府成立土地發(fā)展中心——單一的土地收儲(chǔ)管理機(jī)構(gòu)，雖然仍然由政府規(guī)定收購(gòu)和儲(chǔ)備的土地范圍，但是卻由市場(chǎng)決定收購(gòu)和儲(chǔ)備價(jià)，土地使用權(quán)所有者同時(shí)也擁有較大的裁量權(quán)。

最后，雙主導(dǎo)型，這種模式最早出現(xiàn)在武漢。其特點(diǎn)是政府和市場(chǎng)都是土地收儲(chǔ)工作的主導(dǎo)者，政府成立單一的土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心。由政府制定土地的收購(gòu)儲(chǔ)備、拆遷、開(kāi)發(fā)計(jì)劃，但是價(jià)格由招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓等市場(chǎng)定價(jià)過(guò)程來(lái)決定。這種方式，既可以增加政府收購(gòu)和儲(chǔ)備土地工作的難度，又充分發(fā)揮了市場(chǎng)的資源配置作用。

（二）土地收儲(chǔ)增值收益的構(gòu)成與歸屬分析

根據(jù)相關(guān)研究，土地收儲(chǔ)增值有土地整體增值、招拍掛溢價(jià)和土地個(gè)體增值三種類(lèi)型。

土地整體增值系指政策變化、土地供求變化、城市建設(shè)發(fā)展、城市人口增長(zhǎng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等系統(tǒng)性變化引起的土地整體性增值。土地整體增值為系統(tǒng)性增值，不取決于土地投資人、使用權(quán)人和所有權(quán)人的個(gè)體主觀努力，應(yīng)該歸由被收儲(chǔ)方即原土地使用權(quán)人擁有。

招拍掛溢價(jià)是指因招拍掛壟斷供地方式而導(dǎo)致的土地成交價(jià)高于土地公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)（底價(jià)）而產(chǎn)生的土地增值。這一增值完全是依托土地招拍掛供地制度而存在的特有價(jià)值。政府利用公權(quán)力設(shè)計(jì)了壟斷的土地一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)施招拍掛供地，強(qiáng)制性將完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)下的“消費(fèi)者剩余”轉(zhuǎn)移為招拍掛溢價(jià)。本質(zhì)是政府公權(quán)力干預(yù)結(jié)果，應(yīng)優(yōu)先歸屬政府，以體現(xiàn)“誰(shuí)貢獻(xiàn)誰(shuí)受益”的分配原則，并由政府通過(guò)公共支出最終返還社會(huì)，被收儲(chǔ)方不應(yīng)享有。

土地個(gè)體增值系指因調(diào)整該地塊用途、強(qiáng)度或?qū)Φ貕K直接投入而導(dǎo)致的個(gè)別地塊的非系統(tǒng)性增值。城市土地個(gè)體增值中的用途型增值和強(qiáng)度型增值實(shí)質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值歸屬。對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的歸屬，國(guó)際一般有三種觀點(diǎn)：一是“漲價(jià)歸私”的觀點(diǎn)，即主張全部土地的自然增值歸原土地所有者所有，美國(guó)是代表國(guó)家;二是“漲價(jià)歸公”的觀點(diǎn)，即主張土地自然增值基本歸國(guó)家所有。三是“漲價(jià)公私兼顧”的觀點(diǎn)，即主張土地增值國(guó)家和土地所有者共同享有。

二、我國(guó)土地收儲(chǔ)工作中存在的問(wèn)題

（一）政策缺乏統(tǒng)一性與科學(xué)性

由于目前各地實(shí)行的土地收儲(chǔ)補(bǔ)償辦法主要依據(jù)各地政府出臺(tái)的地方性法規(guī)或政策性文件，因而使得城市間的政策差異大，缺少統(tǒng)一的規(guī)定。如深圳、南京等城市只對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行補(bǔ)償，而福州、長(zhǎng)沙等城市則讓原土地使用權(quán)人也參與到增值利益的分配當(dāng)中去。而且不僅城市間的政策有差異，同一城市的利益分配政策也存在區(qū)別，各項(xiàng)政策制定的隨意性很大，缺乏科學(xué)的研究。

（二）亟需頂層設(shè)計(jì)

各城市的補(bǔ)償政策都是以我國(guó)現(xiàn)有的法律和土地產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的，我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)體系中與土地收儲(chǔ)利益相關(guān)的包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地處置權(quán)以及土地發(fā)展權(quán)。根據(jù)憲法和《土地管理法》的規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”，因而土地所有權(quán)利益也應(yīng)歸國(guó)家所有。

“使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)”，土地使用者依法享有占有、使用、收益和部分處分的權(quán)利，因而土地使用權(quán)利益和部分的土地處置權(quán)利益應(yīng)歸原土地使用者所有。而土地發(fā)展權(quán)是由于政府對(duì)土地規(guī)劃作出調(diào)整，使得土地用途發(fā)生改變而獲得的利益，從現(xiàn)有的政策來(lái)看，土地發(fā)展權(quán)利益基本是歸國(guó)家所有的。

政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，其職能是為社會(huì)大眾謀取福利，而不是通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求，更不應(yīng)該通過(guò)政策來(lái)強(qiáng)化這種目的。國(guó)家作為土地所有者和土地制度與政策的制定者，在與原土地使用權(quán)人的博弈過(guò)程中一直占據(jù)主導(dǎo)地位，成為實(shí)際利益的最大受益者，原土地使用權(quán)人的利益通常以土地儲(chǔ)備制度公共利益為理由而被忽視。

雖然我國(guó)在2007年出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》對(duì)收儲(chǔ)土地的補(bǔ)償有相應(yīng)的規(guī)定：“收購(gòu)?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評(píng)估結(jié)果協(xié)商”，但該規(guī)定的可操作性不強(qiáng)，一是因?yàn)樵撘?guī)定過(guò)于寬泛，僅是原則性的意見(jiàn)，無(wú)法對(duì)各城市起到具體的指導(dǎo)作用，二是由于《土地儲(chǔ)備管理辦法》作為部門(mén)規(guī)章無(wú)法對(duì)各城市形成實(shí)質(zhì)有效的法律約束力;而作為法規(guī)的《土地管理法》，又缺少對(duì)收儲(chǔ)土地利益分配的相關(guān)規(guī)定，由此造成了我國(guó)在土地收儲(chǔ)規(guī)定上的制度缺失。因而函需從法律的層面、制度的層面對(duì)土地收儲(chǔ)利益分配機(jī)制做出頂層設(shè)計(jì)。

（三）利益分配不平衡

隨著《物權(quán)法》和《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償辦法》的頒布，土地收儲(chǔ)過(guò)程越來(lái)越呈現(xiàn)出政府與原土地使用權(quán)人的博弈過(guò)程。土地收儲(chǔ)難度日益增大，特別是在舊有房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜的更新區(qū)域。如果產(chǎn)權(quán)歸屬為央屬企業(yè)、部屬企業(yè)、市屬企業(yè)等，其抗衡土地收儲(chǔ)能力強(qiáng)，利益訴求高，直接索要大量土地增值收益，客觀上使得土地儲(chǔ)備無(wú)法完成，城市區(qū)域再開(kāi)發(fā)無(wú)法推展。

在某些特定項(xiàng)目上，政府與原土地使用權(quán)人常常合謀打政策擦邊球，運(yùn)用各種特殊方式或特批政策，變相讓原土地產(chǎn)權(quán)人自行開(kāi)發(fā)。這雖然推進(jìn)了土地再開(kāi)發(fā)的進(jìn)程，卻造就了制度不公平?？梢?jiàn)，在整個(gè)儲(chǔ)備過(guò)程中，土地儲(chǔ)備博弈過(guò)程的核心問(wèn)題就是政府與原土地使用者之間的利益分配不平衡。

三、土地收儲(chǔ)增值收益分配方式的改進(jìn)措施

（一）開(kāi)放土地評(píng)估市場(chǎng)

按土地評(píng)價(jià)為基準(zhǔn)的這種方法，按照估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不同，可以分成基準(zhǔn)地價(jià)估價(jià)和市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)估價(jià)。基準(zhǔn)地價(jià)估價(jià)，主要是基于原地價(jià)、中間收購(gòu)價(jià)、歷史投資額等因素進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，從而計(jì)算出土地增值收益，再按一定比例分配給原土地使用者，使用該方法的城市包括了：寧波市、臺(tái)州市、石家莊市等。市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)估價(jià)，主要是基于土地的未來(lái)用途、規(guī)劃、商業(yè)價(jià)值等因素進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，從而按一定比例將增值收益分配給原土地使用者，使用該方法的城市包括了：昆明市、南寧市等。

當(dāng)前的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性較差，很大程度上都是政府指導(dǎo)下完成，缺乏獨(dú)立性，需要開(kāi)放土地評(píng)估市場(chǎng)，提高評(píng)估的科學(xué)性和公正性;基于土地的未來(lái)用途與規(guī)劃的市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)估價(jià)，一旦土地規(guī)劃發(fā)生改變，估計(jì)是否需要調(diào)整、補(bǔ)償數(shù)額的退還和追加，都要制定相關(guān)政策。

（二）加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)

首先，完善再開(kāi)發(fā)法規(guī)政策，當(dāng)前各地存量土地再開(kāi)發(fā)的創(chuàng)新做法一定意義上己經(jīng)突破了既有的法規(guī)政策規(guī)定，函需在供地方式、審批程序、收益分配等方面給予立法引導(dǎo)與立法支持，以期形成穩(wěn)定的制度環(huán)境與開(kāi)發(fā)預(yù)期。

其次，健全土地市場(chǎng)體系，存量土地自行開(kāi)發(fā)相當(dāng)部分通過(guò)尋找社會(huì)資金與合作方的形式實(shí)施，將合作開(kāi)發(fā)權(quán)納入土地有形市場(chǎng)，將有效消除存量土地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中暗箱操作以及尋租問(wèn)題，促使信息流動(dòng)與信息對(duì)稱(chēng)，提高城市土地資源配置效率。

最后，科學(xué)編制專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，建議國(guó)家層面綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各類(lèi)需求，研究我國(guó)存量土地再開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，編制存量土地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，明確存量土地再開(kāi)發(fā)的近期及中遠(yuǎn)期目標(biāo)、開(kāi)發(fā)范圍、改造方式、推進(jìn)步驟等，形成存量土地再開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃和行動(dòng)綱領(lǐng)。

（三）優(yōu)先償付階梯分享

本文認(rèn)為我國(guó)土地增值應(yīng)采取“公私兼顧”模式。“增值歸私”著重私權(quán)的利益，而土地所有權(quán)者權(quán)益、國(guó)家公權(quán)力及開(kāi)發(fā)負(fù)效應(yīng)補(bǔ)償?shù)裙怖娴貌坏奖Ｕ?“增值歸公”著重公權(quán)的作用，采取征收拆遷補(bǔ)償政策進(jìn)行強(qiáng)制收儲(chǔ)，嚴(yán)重侵犯私有財(cái)產(chǎn)權(quán)益，收儲(chǔ)難度大，博弈時(shí)間長(zhǎng)，土地盤(pán)活效率低?！肮郊骖櫋笨梢詫?shí)現(xiàn)公權(quán)力和私權(quán)力的統(tǒng)一。各城市土地收儲(chǔ)利益分配創(chuàng)新實(shí)踐也充分表明，土地增值收益收儲(chǔ)雙方分享己成共識(shí)。

相關(guān)研究提出優(yōu)先償付公私基本利益，凈增值收儲(chǔ)雙方梯級(jí)分享的分配方式，來(lái)將解決土地收儲(chǔ)增值收益分配不平衡的問(wèn)題。具體內(nèi)容即為地儲(chǔ)備出讓收益應(yīng)優(yōu)先償付征收與拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，作為被收儲(chǔ)方基本私有權(quán)益;優(yōu)先償付招拍掛溢價(jià)、土地所有權(quán)收益、生態(tài)補(bǔ)償金以及其他國(guó)家規(guī)定的各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)基金，作為國(guó)家基本公共權(quán)益。利益雙方先確?；纠?，可明確權(quán)益邊界，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分明。對(duì)體現(xiàn)土地市場(chǎng)價(jià)格水平的凈增值收益進(jìn)行分享，則體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)市場(chǎng)化分配準(zhǔn)則。這一分配機(jī)制，兼顧了公平和效率統(tǒng)一。

四、結(jié)語(yǔ)

土地收儲(chǔ)增值收益分配方式，直接關(guān)系到政府、原土地所有人的利益分配間題，和土地收儲(chǔ)工作難度。在工作進(jìn)行和改進(jìn)中，需要考慮原土地所有人和投資人的合理土地收益，也需要為政府爭(zhēng)取更多的土地財(cái)政收人，從而推進(jìn)土地收儲(chǔ)工作的順利實(shí)施。

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（作者單位：三明市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心）