簡析土地儲備資金管理內(nèi)部控制措施及建議

周美辰

【摘 要】 土地儲備資金管理是土地儲備工作的一個核心內(nèi)容，隨著土地儲備量和土地儲備資金量的增加，對土地儲備資金管理提出了更高的要求，本文從土地儲備資金管理內(nèi)部控制目標著手，簡析土地儲備資金管理內(nèi)部控制的關鍵點及控制措施，目的就是為了對提高土地儲備資金使用的安全性、效率性和經(jīng)濟性提出合理化建議。

【關鍵詞】 土地儲備 資金 管理 內(nèi)部控制

土地儲備制度是我國在向市場經(jīng)濟轉型過程中，為解決土地供需不平衡的矛盾而自發(fā)產(chǎn)生的，是對城市土地出讓方式的新的嘗試。土地儲備制度的推行需要大量資金的支撐，土地取得、平整、開發(fā)、儲存、出讓的過程也是資金籌集、使用、回收、分配的過程，土地儲備資金管理是土地儲備工作的一個核心內(nèi)容。近年，隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展及房地產(chǎn)市場的繁榮，城市土地的需求量急劇增加，土地儲備制度得到了地方政府的高度重視，進入了快速發(fā)展期，土地儲備量和土地儲備資金量都達到了峰值，就對土地儲備資金管理提出更高的要求。本文從土地儲備資金管理內(nèi)部控制目標著手，簡析土地儲備資金管理內(nèi)部控制的關鍵點及控制措施，目的就是為了對提高土地儲備資金使用的安全性、效率性和經(jīng)濟性提出合理化建議。

一、土地儲備資金管理內(nèi)部控制目標

土地儲備資金是指土地儲備機構按照國家有關規(guī)定征收、收購、優(yōu)先購買、收回土地以及對其進行前期開發(fā)等所需的資金。根據(jù)國家出臺的相關政策文件明確土地儲備資金管理的主體是土地儲備機構，土地儲備資金管理的范疇就是土地收購和開發(fā)整理過程中所需的資金，土地儲備資金具有資金量大、使用周期長等特點。本文筆者在土地儲備機構多年的工作經(jīng)驗總結了土地儲備資金管理內(nèi)部控制目標主要是：

（一）保證資金的安全

土地儲備資金需求量大、周期長，每個土地儲備項目所需資金都是上億元，多的是幾十億元，每一筆土地儲備資金支出金額都是以萬元、億元為單位，筆者所在 A市土地儲備機構一年的土地儲備資金的收支金額就是幾百億，資金的安全是土地儲備資金管理的首要問題，任何一筆資金支付不合規(guī)不合法，都將是嚴重的經(jīng)濟問題，甚至是法律問題。

（二）提高資金使用效率

土地儲備制度是調(diào)節(jié)城市土地供求關系的工具，也有引導城市建設有序發(fā)展的作用，必須以充足的土地儲備量，成街坊成片區(qū)的規(guī)?；瘍洌拍苷嬲l(fā)揮土地儲備制度的作用。2016年以前，土地儲備資金來源主要是銀行貸款資金，A市土地儲備機構每年的貸款金額都達到了上百億。2016年財政部、國土資源部、中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜【2016】4號）為規(guī)范地方性債務的管理，，明確土地儲備所需資金由財政部門安排。目前，土地儲備機構的資金來源主要靠財政撥款，來源比較單一，資金量有限，而土地儲備量不斷增加，對土地儲備資金需求量也不斷增加，必須提高資金的使用效率才能保證土地儲備制度的有序運轉。

（三）提高資金的經(jīng)濟性

土地出讓收入是地方財政收入的一項主要來源，扣除土地儲備成本和各項計提基金后的部分作為土地出讓收益滿足地方城市建設發(fā)展的資金需求。隨著房地產(chǎn)發(fā)展由繁榮期轉入調(diào)整期，過去幾年頻繁出現(xiàn)“天價”土地的歷史將結束，在合理的土地出讓價格下，土地儲備成本越高，土地出讓收益就越少。在符合經(jīng)濟和城市發(fā)展規(guī)律的條件下，只有科學的控制土地儲備成本，提高資金的經(jīng)濟性，才能提高土地出讓收益的含金量，保證穩(wěn)定的土地出讓收益。

二、簡析土地儲備資金管理內(nèi)部控制關鍵點及措施

土地儲備資金管理就是儲備土地“熟化”過程中發(fā)生的資金支出的管理，實質(zhì)就是土地儲備成本形成的過程。土地儲備成本一般包括土地取得發(fā)生的征購和拆遷補償費、稅費、完成土地“熟化”發(fā)生的開發(fā)整理支出、資金占用成本、配套基礎設施建設支出等，土地征購和拆遷補償費及稅費的標準地方政府都由相關的政策文件規(guī)范標準，因此這部分成本只隨面積、區(qū)域等發(fā)生變化，屬于相對固定的成本。

開發(fā)整理和基礎設施配套的各項支出都有嚴格的支付標準和審定依據(jù)，也屬于相對固定的支出。但資金占用支出，根據(jù)項目占用資金的周期長短和資金占用量不同而不同，資金量越到，資金占用時間越長，資金占用成本越高，屬于變動成本。因此，土地儲備成本的管理重點就是控制資金成本，關鍵就是對資金的占用時間和資金來源的管理，資金來源財綜4號文已經(jīng)確定為財政撥款，目前對土地儲備成本管理的重點就是資金的占用時間，這也是土地儲備資金內(nèi)部控制的一個關鍵點。

由于土地儲備資金量大，支付金額較高的特點，土地儲備資金內(nèi)部控制的另一個關鍵點就是資金的安全性，土地儲備資金管理內(nèi)部控制的關鍵點就是土地儲備資金安全性和資金占用時間，整個土地儲備資金管理內(nèi)部控制工作圍繞這兩個關鍵控制點提出以下控制措施：

（一）完善土地儲備資金支出的審批流程，制定土地儲備資金使用計劃，嚴格執(zhí)行會審制度，保證資金的支出有計劃、依法依規(guī)、有理有據(jù)。

（二）加強資金的過程管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各個項目的資金需求，制定項目資金的預算，預算與每年的土地儲備供應計劃銜接，嚴格按預算和計劃推進土地儲備供應工作，保證資金及時回收，有序支付，全面提升資金的使用效率。

（三）建立嚴格的土地開發(fā)整理政府采購制度，建立科學的評估和評選機制，并對確定的一級開發(fā)單位建立定期考核和預警機制，定期就開發(fā)進度進行考核，不能按合同完成開發(fā)的及時采取措施處理，避免拖長土地項目的開發(fā)周期，造成資金占用，降低資金使用效率。

（四）辦理資金支付業(yè)務，應當嚴格遵守現(xiàn)金和銀行存款管理的有關規(guī)定，不得由一人辦理貨幣資金全過程業(yè)務。

（五）加強對資金的監(jiān)管，建立內(nèi)部審計制度，定期對資金的收支業(yè)務進行審計。

（六）項目完成后及時進行土地儲備成本決算，根據(jù)預算結果進行對比分析，查找原因。

三、完善土地儲備資金管理內(nèi)部控制制度的幾點建議

（一）制定中長期土地儲備資金計劃。

根據(jù)《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜【2016】4號）規(guī)定土地儲備機構需按照單個土地儲備項目編制土地儲備資金收支預算，土地儲備支出從國有土地收益基金、土地出讓收入、存量貸款資金中安排，不足部分通過省級政府發(fā)行的地方債權籌集資金解決。土地儲備資金管理納入財政預算管理，必須依照《預算法》的規(guī)定進行審批，整個審批時間相較原來由土地儲備機構自行貸款更長，計劃性更強。土地儲備機構應該依據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，充分考慮市場、政策、經(jīng)濟等方面的因素，制定年度和中長期土地儲備計劃。合理確定土地儲備總量、貸款規(guī)模和土地供應量，加強對于城市土地的儲備量與儲備周期、資金需求量的定量研究，科學測算每年的土地儲備資金支出預算。

（二）推行土地儲備資金預算與土地儲備供應計劃銜接的制度。

土地儲備機構單位性質(zhì)是事業(yè)單位，資金納入財政預算管理，對土地儲備資金收支按項目實施預決算管理，按年對財政提供宗地支出情況。每年土地儲備供應計劃上報屬地政府審批，資金預決算管理與土地儲備供應計劃相分離，實際工作中財政資金安排與業(yè)務工作無法有效銜接，必然會在實際工作中出現(xiàn)項目等資金或資金閑置的問題出現(xiàn)，影響資金使用效率，因此必須嚴格依照土地儲備供應計劃來制定土地儲備資金預算。

（三）建立土地儲備項目風險評估體系

綜合考慮儲備周期、資金成本、資金周轉率、資產(chǎn)負債率因素。建立項目的預警機制，合理確定土地儲備周期和資金成本預警指標，并進行實時跟蹤考核，有效控制土地儲備資金管理的風險。按照財綜4號文件的規(guī)定土地儲備機構不能從事政府融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發(fā)業(yè)務，積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)。對于委托進行土地前期開發(fā)的項目，土地儲備機構做到事前計劃、事中監(jiān)督、事后決算，根據(jù)項目情況科學制定采購標準和評估指標進行公開選擇，根據(jù)確定的土地前期開發(fā)計劃制定預警指標，包括開發(fā)周期、開發(fā)進度、開發(fā)標準等指標，定期進行考核，對預警指標進行分類管理。當項目考核結果到達預警指標時，要及時采取措施補救，嚴重時可以中止委托單位的開發(fā)工作，重新選擇。

（四）建立目標考核制度

土地儲備機構根據(jù)業(yè)務性質(zhì)劃分成本控制中心，對土地儲備項目進行預決算管理，由各成本控制中心根據(jù)項目預算，實時跟蹤項目的推進及成本支付情況，并及時調(diào)整預算數(shù)據(jù)，保證儲備機構對土地儲備成本的實時監(jiān)管，一方面有利于降低儲備成本和財務風險，縮短土地儲備項目的收購整理的周期，另一方面也能監(jiān)督土地征購拆遷補償費及時到位，避免補償款滯留，引起征地糾紛。同時，土地儲備項目完成后及時進行結算，并建立相應的績效考核制度，根據(jù)實際發(fā)生的成本與預算數(shù)據(jù)進行比較，建立考核指標，根據(jù)考核結果給予相應的獎勵和懲罰。