“縣管校聘”體制下教師交流輪崗的機(jī)制建構(gòu)

袁 媛

良好的制度設(shè)計(jì)既需要體制依托，也需要機(jī)制支撐。體制是工作框架，機(jī)制是工作方法。2014年，教育部等三部門《關(guān)于推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》提出，力爭(zhēng)用3至5年時(shí)間實(shí)現(xiàn)縣(區(qū))域內(nèi)校長(zhǎng)教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化。為了打破教師交流輪崗的管理體制障礙，文件明確了“縣管校聘”的改革方向。2020年1月，中央一號(hào)文件，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》又提出要全面推行義務(wù)教育階段教師“縣管校聘”，有計(jì)劃安排縣城學(xué)校教師到鄉(xiāng)村支教?！翱h管校聘”作為教師交流輪崗的體制框架，還有許多機(jī)制問題需要解決。比如“縣管”怎么管？交流輪崗教師的人選如何確定？教師交流輪崗的積極性如何提高？怎樣在流入校高效開展教育教學(xué)工作？等等。只有重視后續(xù)的機(jī)制建設(shè)，才能切實(shí)推動(dòng)縣域內(nèi)教師交流輪崗政策的實(shí)施。

一 “縣管”怎么管？——部門橫向協(xié)調(diào)機(jī)制

(一)傳統(tǒng)“校管”體制下協(xié)調(diào)主體的缺失

為了與將要全面推行的“縣管”體制相區(qū)別，我們習(xí)慣把傳統(tǒng)的中小學(xué)教師管理模式稱為“校管”模式。雖然稱為“校管”模式，但是學(xué)校只是對(duì)教師的日常工作和業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，并沒有真正完整的管理教師的權(quán)力。每所學(xué)校教師的編制、崗位、工資等實(shí)際管理權(quán)限都掌握在編辦、人社和財(cái)政等部門。即使教師在教育系統(tǒng)內(nèi)部不同學(xué)校之間調(diào)動(dòng)，教育部門也無此權(quán)限，必須經(jīng)編辦、人社、財(cái)政等部門審核同意后才能實(shí)行。因此，教師“校管”模式只是傳統(tǒng)“單位制”管理制度在學(xué)校的體現(xiàn)，是縣級(jí)編辦、人社、財(cái)政等部門依托單位制“在學(xué)?！倍恰坝蓪W(xué)?！钡墓芾怼Ｕ且?yàn)檫@個(gè)原因，有文章提到，在“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制下，各地對(duì)教師的管理已經(jīng)是“縣管校用”，縣相關(guān)部門負(fù)責(zé)教師人事檔案和人員調(diào)動(dòng)等事務(wù)，學(xué)校則對(duì)教師進(jìn)行日常管理和考核。因此，國(guó)家提出的“縣管校聘”政策和以往相比并沒有太大區(qū)別，新政策出臺(tái)并無必要(1)鄭茵中《福建省義務(wù)教育教師“縣管校用”政策實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告》，《福建教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期，第57-62頁。。這種觀點(diǎn)雖然不完全正確，但是卻指出一個(gè)非常重要的問題，那就是教師交流輪崗縣級(jí)各部門的橫向協(xié)調(diào)非常重要，如果不注意解決這個(gè)問題，“校管”體制下遇到阻礙的教師交流輪崗制度在“縣管”體制下同樣不容易得到解決。

(二)“縣管”體制下各部門如何橫向協(xié)調(diào)

中小學(xué)教師管理涉及到多個(gè)部門，教師編制、工資、人事、教育教學(xué)等方面的管理職能分布在編辦、財(cái)政、人社和教育等多個(gè)不同的行政機(jī)構(gòu)?！翱h管校聘”作為未來教師交流輪崗的體制框架，就是要改變以往教師交流輪崗中人動(dòng)而編制、人事、工資關(guān)系等繼續(xù)保留在原學(xué)校不動(dòng)的情況，實(shí)行縣級(jí)層面的統(tǒng)一管理。因此，“縣管”體制下教師交流輪崗需要對(duì)這些不同職能部門的工作業(yè)務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)。這不僅涉及到各縣級(jí)相關(guān)職能部門對(duì)教師管理的分工協(xié)作，還涉及到各職能部門內(nèi)部對(duì)教師的管理業(yè)務(wù)和對(duì)其他事務(wù)的管理業(yè)務(wù)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。一般來說，機(jī)構(gòu)管理分工和職責(zé)劃分同時(shí)也伴隨著權(quán)力和資源的分配，這對(duì)各部門及部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)而言都非常重要。也就是說，不同部門及內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間都有著各自不同的職責(zé)和利益立場(chǎng)，這種職責(zé)和利益立場(chǎng)的不同必然會(huì)帶來部門及內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致改革協(xié)調(diào)成本的增加。如果不能進(jìn)行很好的機(jī)制設(shè)計(jì)，各部門、機(jī)構(gòu)很可能會(huì)缺乏大局觀，產(chǎn)生各自為政甚至互相扯皮的現(xiàn)象。

從“縣管校聘”改革實(shí)際來看，“縣管”這一政策表述本身也比較籠統(tǒng)，沒有說明“縣”包括哪些部門，即誰來管，也沒有清楚說明各自管什么，更沒有明確怎么通過協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)各部門、機(jī)構(gòu)的橫向一體化管理。由于其中的模糊性，更加劇了各部門、機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)困難。如果不重視這個(gè)問題并進(jìn)行恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)，“縣管校聘”制度改革將遇到很大困難。

根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》，縣教育局主要負(fù)責(zé)校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)施辦法的制定，并對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。但是，義務(wù)教育教師交流輪崗是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，涉及到周轉(zhuǎn)住房、編制管理、崗位設(shè)置、職稱評(píng)聘、交流補(bǔ)貼、人事關(guān)系掛靠等許多方面，相關(guān)的“縣管”部門則包括發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、編辦、財(cái)政局、人社局等。雖然國(guó)家規(guī)定教育部門為指導(dǎo)和協(xié)調(diào)主體，但在其他主要職能部門都有各自部門職責(zé)和利益的情況下，教育局作為平級(jí)單位很難對(duì)它們進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，造成工作效率低下，完成這項(xiàng)工作任務(wù)舉步維艱。怎樣才能解決平級(jí)部門之間的工作協(xié)調(diào)問題呢？有學(xué)者經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，縣教育局在開展相關(guān)工作時(shí)，如果能有上級(jí)部門或領(lǐng)導(dǎo)，如縣長(zhǎng)、主管副縣長(zhǎng)等牽頭作為協(xié)調(diào)人，將大大有助于工作進(jìn)展(2)姜超《教師交流政策執(zhí)行嵌入在什么關(guān)系中？——基于天增縣的田野考察》，《教育學(xué)術(shù)月刊》2019年第5期，第54-62頁。。有鑒于此，各地區(qū)可根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策，在明確縣級(jí)各部門職責(zé)的前提下，成立由教育、編制、人社、財(cái)政等部門聯(lián)合組成的教師管理服務(wù)中心，統(tǒng)一負(fù)責(zé)本縣教師交流輪崗的各項(xiàng)工作。為了便于統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，服務(wù)中心可附設(shè)在教育局，由縣長(zhǎng)或主管副縣長(zhǎng)任主任，教育局局長(zhǎng)作為副主任負(fù)責(zé)中心日常事務(wù)的管理。具體來說，教師管理服務(wù)中心的工作包括：在編制部門核撥的教師編制總量?jī)?nèi)，統(tǒng)一配置使用全縣教師資源，并會(huì)同其他部門，在編制及增人計(jì)劃內(nèi)招聘新教師；根據(jù)崗位結(jié)構(gòu)比例和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，在縣級(jí)層面統(tǒng)一考核、統(tǒng)一聘用，兌現(xiàn)相應(yīng)待遇；完善能進(jìn)能退、定期流動(dòng)的教師集中管理制度，激發(fā)教師工作活力，達(dá)到縣域內(nèi)學(xué)校間師資配置的大體均衡；針對(duì)鄉(xiāng)村學(xué)校音樂、美術(shù)等部分學(xué)科教師缺乏的現(xiàn)象，考慮各種實(shí)際情況，在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配解決。

二 交流輪崗教師人選如何確定？——科學(xué)合理的遴選機(jī)制

(一)交流輪崗教師遴選須考慮的兩個(gè)方面

對(duì)于教師交流輪崗人選的確定必須考慮兩個(gè)方面：第一個(gè)方面是遴選出的教師是否有助于教師交流輪崗政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；第二個(gè)方面是遴選程序是否公平公正。這兩個(gè)方面是緊密聯(lián)系的，前者是遴選的直接目的，后者是遴選的主要途徑。

從第一個(gè)方面來看，根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》，國(guó)家實(shí)行校長(zhǎng)教師交流輪崗的目的是加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校校長(zhǎng)教師補(bǔ)充配備，破解擇校難題，促進(jìn)教育均衡發(fā)展和教育公平。因此，參加交流輪崗教師的遴選不是隨機(jī)的，應(yīng)該有一定數(shù)量、質(zhì)量、學(xué)科等方面的要求。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，由于教師的遴選原則較為籠統(tǒng)，只是對(duì)城鎮(zhèn)學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教師交流比例和骨干教師的交流比例有一定要求，很少綜合考慮教師的學(xué)科、知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)、性格、年齡等因素。由于標(biāo)準(zhǔn)模糊和選派的隨意性，交流輪崗教師并非一定就是接收學(xué)校所需要和認(rèn)可的。中國(guó)教育科學(xué)研究院對(duì)11867位校長(zhǎng)的調(diào)查結(jié)果顯示，有72.7%的校長(zhǎng)認(rèn)為交流來的教師并非所需，甚至還有22.9%的校長(zhǎng)認(rèn)為教師交流擾亂正常的教學(xué)活動(dòng)(3)中國(guó)教育科學(xué)研究院《教師流動(dòng)促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展——校長(zhǎng)視角下的義務(wù)教育教師流動(dòng)狀況調(diào)查分析》，《中國(guó)教育報(bào)》2012年8月27日，第3版。。

從第二個(gè)方面，即遴選程序是否公平公正來看，由于對(duì)大部分教師來說，交流輪崗意味著工作距離和交通、時(shí)間等方面成本的增加，因此，交流輪崗并不是多數(shù)教師的優(yōu)先或自愿選項(xiàng)。根據(jù)以往的調(diào)查數(shù)據(jù)，一些地區(qū)積極主動(dòng)參加教師流動(dòng)的比例僅為27.52%，而完全被動(dòng)交流的教師比例卻占到了35.01%(4)趙婀娜、馬艷光、崇軼《在區(qū)域內(nèi)、學(xué)校間——讓教師流動(dòng)起來》，《人民日?qǐng)?bào)》2010年1月29日，第18版。。基于此，交流輪崗教師的遴選程序必須是公平公正公開的，不然會(huì)讓老師產(chǎn)生不公平感，影響教師交流輪崗政策的執(zhí)行和實(shí)施效果。從現(xiàn)實(shí)來看，當(dāng)前交流輪崗教師的遴選權(quán)在學(xué)校。一般程序是學(xué)校根據(jù)教育局下發(fā)的任務(wù)來確定參加交流輪崗教師的人選。在這種情況下，派出學(xué)校出于自身的利益立場(chǎng)，自然不會(huì)愿意派出專業(yè)水平高的骨干教師，而是更會(huì)派出工作成績(jī)相對(duì)普通甚至靠后的“可有可無”的教師。即使有一部分自愿申請(qǐng)交流輪崗的教師，也傾向于基于功利性目的，或者因?yàn)榻涣鲗W(xué)校的工作量較少，工作壓力??；或者是為了獲得交流經(jīng)歷以盡快評(píng)上職稱，等等。通過這兩種情況遴選出的交流輪崗教師都很難滿足接收學(xué)校的需求(5)王海納《教師“縣管校用”政策執(zhí)行研究——以S省P縣為例》，東北師范大學(xué)2016年碩士學(xué)位論文，第35頁。。更有甚者，一些地方教師交流輪崗制度演變成某些學(xué)校懲罰教師的手段，當(dāng)一些教師的工作和行為不被學(xué)校認(rèn)可或達(dá)不到學(xué)校的要求時(shí)，學(xué)校就將他們交流到其他學(xué)校，以此進(jìn)行警示和懲罰(6)葉飛《城鄉(xiāng)教師交流的“異化”及其對(duì)策分析》，《中國(guó)教育學(xué)刊》2012年第6期，第17-20頁。。這種狀況，不僅達(dá)不到政策設(shè)計(jì)的初衷，還讓部分教師對(duì)交流輪崗制度本身產(chǎn)生了質(zhì)疑。

(二)交流輪崗教師遴選機(jī)制的建構(gòu)

針對(duì)交流輪崗教師遴選的第一個(gè)方面，除了數(shù)量和交流比例方面的考慮，各地教育部門還需要根據(jù)派出學(xué)校和接收學(xué)校的情況審慎地進(jìn)行遴選工作，確保選出的交流輪崗教師能發(fā)揮應(yīng)有的政策效力。為此，遴選出的交流輪崗教師至少應(yīng)具有以下條件：有足夠的基本技能，專業(yè)能力及工作上的應(yīng)變、交流和合作等能力，以及能為促進(jìn)教育公平做出貢獻(xiàn)(7)葉菊艷、盧乃桂《“能量理論”視域下校長(zhǎng)教師輪崗交流政策實(shí)施的思考》，《教育研究》2016年第1期，第55-62頁。。同時(shí)，為了破解擇校難題，促進(jìn)教育公平，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，教育部門還應(yīng)讓城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校多派出專業(yè)水平較高的骨干教師支援鄉(xiāng)村學(xué)校。同時(shí)，針對(duì)鄉(xiāng)村學(xué)校尤其是小規(guī)模學(xué)校教師“超編缺員”問題，為了滿足鄉(xiāng)村學(xué)校課程“開齊、開足、開好”的需求，也需要考慮交流輪崗教師的學(xué)科結(jié)構(gòu)問題。

在具體遴選機(jī)制和程序方面應(yīng)滿足以下幾個(gè)方面的要求。第一，強(qiáng)調(diào)全員交流輪崗。所謂“不患寡而患不均”，如果只是部分教師參與交流輪崗，會(huì)使教師產(chǎn)生不公平感，從而加重“被要求”進(jìn)行交流輪崗教師的抵觸心理，也會(huì)讓尚未參加交流輪崗的教師產(chǎn)生僥幸或投機(jī)心理，想盡辦法逃避交流輪崗。這將會(huì)給交流輪崗政策帶來非常大的負(fù)面影響，加大執(zhí)行阻力，也會(huì)加劇教師隊(duì)伍本身的不平衡。有序地分期分批全員交流輪崗可以最大程度地增加教師們的公平感受，減少教師個(gè)體的觀望或僥幸心理，減少抵觸情緒。第二，確定遴選執(zhí)行主體。目前，大部分地區(qū)的做法是由學(xué)校作為交流輪崗教師的遴選主體，這種情況很難徹底打破學(xué)校本位的體制框架，與“縣管校聘”的本意是不符合的。在以往教師屬于“學(xué)校人”時(shí)期，《教師法》規(guī)定，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，學(xué)校對(duì)教師進(jìn)行自主管理。但在突破學(xué)校圍墻限制，實(shí)現(xiàn)以縣為區(qū)域單位的教育系統(tǒng)統(tǒng)一管理的制度框架下，需要重新厘定教育部門和學(xué)校對(duì)教師作為“系統(tǒng)人”的管理權(quán)限，切實(shí)做到“縣管校聘”。具體來說，由縣(區(qū))教育行政管理部門而非學(xué)校和教師簽訂聘任合同，確定各自的責(zé)任和權(quán)利，教師依據(jù)合同規(guī)定完成教育教學(xué)、交流輪崗等職責(zé)；學(xué)校作為承擔(dān)教育教學(xué)任務(wù)的專業(yè)組織，在“縣管校聘”改革實(shí)踐中，對(duì)教師主要是進(jìn)行教育教學(xué)方面的業(yè)務(wù)管理。學(xué)校通過日常管理和專業(yè)評(píng)價(jià)來獲得教師在教育教學(xué)方面的表現(xiàn)資料，教育部門通過這些資料信息對(duì)教師進(jìn)行人事管理，決定教師的升職、交流、輪崗、轉(zhuǎn)崗或辭退(8)操太圣、盧乃桂《“縣管校聘”模式下的輪崗教師管理審思》，《教育研究》2018年第2期，第58-63頁。。因此，“縣管校聘”在一定意義上也可以稱之為“縣聘校管”，縣級(jí)教育主管部門是教師交流輪崗的決策統(tǒng)籌主體，學(xué)校是具體的輔助執(zhí)行主體。第三，明確遴選標(biāo)準(zhǔn)與程序。在目前交流輪崗教師的遴選標(biāo)準(zhǔn)方面，根據(jù)國(guó)家政策規(guī)定，在同一所學(xué)校連續(xù)任教達(dá)到地方教育行政部門規(guī)定年限的專任教師均應(yīng)輪崗，并且骨干教師交流輪崗應(yīng)不低于交流總數(shù)的20%。顯然，只以在同一學(xué)校連續(xù)任教年限和骨干教師比例作為遴選標(biāo)準(zhǔn)是不夠的。因此，在“縣管校聘”體制下，教育行政部門要根據(jù)教師交流輪崗政策的目標(biāo)，在尊重學(xué)校、教師意愿和需求的基礎(chǔ)上，按照地域靠近、人崗相適、專業(yè)接近等原則，綜合考慮學(xué)科、職稱、年齡、性別等因素，把握好每年教師交流輪崗的“流量”和“流向”，對(duì)教師在全縣范圍內(nèi)進(jìn)行科學(xué)調(diào)配和合理安排(9)操太圣、盧乃桂《“縣管校聘”模式下的輪崗教師管理審思》，《教育研究》2018年第2期，第58-63頁。。通過教師隊(duì)伍在空間上的重新安排與優(yōu)化組合，達(dá)到以交流促發(fā)展，以交流增活力，以交流保均衡，實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益主體的多方共贏。

三 教師交流輪崗的積極性如何提高？——補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制

(一)教師交流輪崗需要考慮教師的積極性

從制度設(shè)計(jì)的理想角度看，城鄉(xiāng)教師交流輪崗制度應(yīng)以教師自愿為基本原則(10)葉飛《城鄉(xiāng)教師交流的“異化”及其對(duì)策分析》，《中國(guó)教育學(xué)刊》2012年第6期，第17-20頁。。如果教師交流輪崗是由于強(qiáng)制而非基于自愿，必然或多或少地影響教師的心態(tài)和工作積極性，從而影響交流輪崗的效果。按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策的直接目標(biāo)是讓師資配置從初始的市場(chǎng)均衡狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨綖閷?dǎo)向的新均衡狀態(tài)，進(jìn)而通過師資配置的均衡來達(dá)到教育公平提升的政策效益。與政策效益相伴而生的是政策成本。從微觀視角來看，教師是交流輪崗政策的最終執(zhí)行者，受政策影響最大最直接。對(duì)多數(shù)教師來說，交流輪崗直接意味著工作地點(diǎn)的變化，這可能會(huì)對(duì)自己的工作、家庭生活甚至工資福利等產(chǎn)生負(fù)面影響(11)全世文《教師交流輪崗制度的政策成本估算——基于對(duì)河南省城鎮(zhèn)教師的調(diào)查》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2018年第5期，第73-81頁。。教師是通過競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)入教育行業(yè)的，是具有獨(dú)立利益的市場(chǎng)主體。在政策成本由教師個(gè)體承擔(dān)的情況下，教師并不會(huì)主動(dòng)選擇到其他學(xué)校進(jìn)行交流輪崗。因此，政策的制定和執(zhí)行應(yīng)以教師利益為基礎(chǔ)，其實(shí)施以教師意愿為原則(12)范文卿《縣管校聘教師流動(dòng)政策的實(shí)施困境與破解路徑》，《教學(xué)與管理》2020年第1期，第9-11頁。。為了做到這一點(diǎn)，政府需要主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的政策成本，通過建立教師交流輪崗的補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，來提高教師交流輪崗的積極性。

雖然許多研究指出了教師交流輪崗制度中補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制的重要性，但在我國(guó)城鄉(xiāng)教師交流輪崗的實(shí)踐當(dāng)中，教師需求和利益受到忽視。各地普遍采用行政指令的方式設(shè)計(jì)相關(guān)政策，較少考慮教師的實(shí)際情況和主體意愿；更多強(qiáng)調(diào)教師交流輪崗的道德責(zé)任，忽略對(duì)教師內(nèi)外動(dòng)力的激發(fā)；采用一刀切的方式推行政策，缺乏必要的配套和保障措施(13)張?jiān)丛?、劉善槐《縣域內(nèi)教師交流的機(jī)制梗阻與政策重建》，《中國(guó)教育學(xué)刊》2016年第10期，第97-102頁。。由于交流輪崗教師因行政命令被迫參與流動(dòng)，較少獲得物質(zhì)和專業(yè)發(fā)展方面的補(bǔ)償，教師交流輪崗的積極性和最終效果受到影響。已有研究顯示，教師面對(duì)交流輪崗所帶來的損失有一個(gè)最低受償意愿，在建立補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制的過程中，只有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大于等于這個(gè)最低受償意愿時(shí)，才能保證教師在政策參與中的積極性(14)全世文《教師交流輪崗制度的政策成本估算——基于對(duì)河南省城鎮(zhèn)教師的調(diào)查》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2018年第5期，第73-81頁。?！蛾P(guān)于推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》明確指出，要在編制核定、崗位設(shè)置、職務(wù)(職稱)晉升、聘用管理、業(yè)績(jī)考核、培養(yǎng)培訓(xùn)、薪酬福利、評(píng)優(yōu)表彰等方面制定優(yōu)惠政策，激發(fā)校長(zhǎng)教師參與交流輪崗的積極性和主動(dòng)性。但是，根據(jù)相關(guān)研究，一些地區(qū)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大幅低于城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村學(xué)校交流輪崗的平均受償意愿數(shù)額，這導(dǎo)致多數(shù)城鎮(zhèn)教師不愿意到鄉(xiāng)村交流輪崗。對(duì)于鄉(xiāng)村教師來說，如果交流輪崗不能帶來諸如離家庭更近、上班更方便等方面的便利，也會(huì)特別關(guān)注交流輪崗補(bǔ)償數(shù)額的多少。至于職稱晉升和評(píng)優(yōu)表彰等專業(yè)或榮譽(yù)方面的激勵(lì)，它們雖然可以降低教師參與交流輪崗的期待補(bǔ)助數(shù)額，但卻不能完全替代貨幣補(bǔ)助(15)全世文《教師交流輪崗制度的政策成本估算——基于對(duì)河南省城鎮(zhèn)教師的調(diào)查》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2018年第5期，第73-81頁。。

(二)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制的建構(gòu)

交流輪崗教師的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該考慮兩個(gè)方面的因素：第一個(gè)因素就是因交流輪崗所導(dǎo)致的各方面成本的上升；第二個(gè)方面的因素就是因交流輪崗等引起的教師顯性或隱性福利的下降。具體包括：因?qū)W校地點(diǎn)變化所引發(fā)的工作、交通、生活等方面成本的上升；因?qū)W校社會(huì)資源不同而導(dǎo)致的收入降低；因?qū)W校知名度差異所引起的社會(huì)聲譽(yù)下降等(16)全世文《教師交流輪崗制度的政策成本估算——基于對(duì)河南省城鎮(zhèn)教師的調(diào)查》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2018年第5期，第73-81頁。?；诖?，建立教師交流輪崗的補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制應(yīng)根據(jù)輪崗學(xué)校的艱苦偏遠(yuǎn)程度，綜合考慮教師的損益情況，給予教師相應(yīng)的補(bǔ)助。建議采用差異化的激勵(lì)原則，即交流輪崗學(xué)?；虻貐^(qū)越艱苦，工作和生活發(fā)生變化的程度越深，教師的損失越大，對(duì)教師的補(bǔ)償也應(yīng)該相應(yīng)地增加。同時(shí)，以職稱晉升和評(píng)優(yōu)表彰等專業(yè)或榮譽(yù)方面的激勵(lì)作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施的補(bǔ)充，多管齊下，共同增加教師參加交流輪崗的積極性。

在義務(wù)教育以縣為主的管理體制下，教師的工資福利主要由縣級(jí)政府承擔(dān)。因此，縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及由此決定的財(cái)政能力、對(duì)教育工作的重視程度決定了交流輪崗教師的補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)能否落實(shí)到位，并進(jìn)而影響教師交流輪崗政策的實(shí)施效果。當(dāng)前，我國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距很大，縣級(jí)政府的財(cái)政能力也有很大差別。因此，在補(bǔ)助資金來源方面，不應(yīng)完全由縣級(jí)政府承擔(dān)。建議根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，準(zhǔn)確評(píng)估各縣級(jí)財(cái)政支出能力，遵循差異補(bǔ)償原則，中央和省級(jí)政府按不同比例進(jìn)行經(jīng)費(fèi)分擔(dān)。同時(shí)，可以積極探索打通城鄉(xiāng)壁壘，建立“以市為主”的管理體制(17)曲鐵華《城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化：理論基礎(chǔ)與必然性》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2017年第3期，第18-21頁。，在城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展框架下系統(tǒng)化地建構(gòu)教師交流輪崗補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，對(duì)于政策執(zhí)行效果好的縣(區(qū))，中央、省以及地級(jí)市政府給予一定數(shù)額的獎(jiǎng)勵(lì)資金。

四 交流輪崗教師如何高效開展工作？——工作保障與督導(dǎo)機(jī)制

(一)交流輪崗教師的素質(zhì)發(fā)揮有賴于周圍環(huán)境支持

國(guó)家實(shí)施“縣管校聘”改革，推行教師交流輪崗制度，目的是為了在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌配置教師資源，達(dá)到師資力量在各校的相對(duì)均衡。但是，這一政策設(shè)計(jì)暗含了以下前提假設(shè)：教師流動(dòng)一定會(huì)伴隨著教師素質(zhì)的流動(dòng)，教師流動(dòng)不會(huì)帶來教師素質(zhì)的損耗，教師在一所學(xué)校的良好業(yè)績(jī)同樣會(huì)在另一所學(xué)校兌現(xiàn)。實(shí)際上，這一前提假設(shè)在政策執(zhí)行過程中并不一定必然實(shí)現(xiàn)。研究證明，教師工作的具體環(huán)境對(duì)教師素質(zhì)發(fā)揮及其從事的教育教學(xué)活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生顯著影響(18)姜超、鄔志輝《“縣管校聘”教師人事制度改革的政策前提與風(fēng)險(xiǎn)》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第6期，第57-62頁。。教師總是在一定的環(huán)境中展開教育教學(xué)活動(dòng)，教師素質(zhì)在與周圍環(huán)境的互動(dòng)過程中形成，同時(shí)也在不斷影響塑造著周圍環(huán)境。因此，教師既是周圍環(huán)境的創(chuàng)造者，同時(shí)也深受周圍環(huán)境的影響和制約。在某一組織環(huán)境中形成的教師素質(zhì)，到了另一種組織環(huán)境是需要調(diào)整和重塑的，不然其效率發(fā)揮就會(huì)打折扣。教師交流輪崗意味著教師工作的場(chǎng)域發(fā)生了改變，原來賴以應(yīng)對(duì)組織沖突和問題、保持良好教育教學(xué)狀態(tài)的熟悉的組織環(huán)境發(fā)生了改變，必然需要一個(gè)重新適應(yīng)和調(diào)整的過程。

當(dāng)前，教師交流輪崗政策設(shè)計(jì)忽視了周圍環(huán)境支持對(duì)教師素質(zhì)發(fā)揮的影響，實(shí)施中更多的是教師“身體”和“身份”關(guān)系的流動(dòng)，而相對(duì)忽視了“教師素質(zhì)”的同步流動(dòng)或者在新的學(xué)校組織環(huán)境中的重塑發(fā)揮，這導(dǎo)致了教師交流輪崗政策在落實(shí)過程中的“淺表化”(19)姜超《教師交流政策執(zhí)行嵌入在什么關(guān)系中？——基于天增縣的田野考察》，《教育學(xué)術(shù)月刊》2019年第5期，第59頁。。正因如此，按照現(xiàn)在的政策設(shè)計(jì)，即使教師流動(dòng)到新的學(xué)校，特別是那些骨干教師，能否真正融入新學(xué)校并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，成為組織變革的積極因子，答案并不確定(20)操太圣、盧乃桂《“縣管校聘”模式下的輪崗教師管理審思》，《教育研究》2018年第2期，第58-63頁。。已有研究發(fā)現(xiàn)，交流輪崗教師在流入學(xué)校素質(zhì)能量的發(fā)揮主要受自身能動(dòng)性、學(xué)校組織環(huán)境和區(qū)域支持性環(huán)境三個(gè)方面的影響(21)賀文潔、李瓊、葉菊艷等《“人在心也在”：輪崗交流教師的能量發(fā)揮效果及其影響因素研究》，《教育學(xué)報(bào)》2019年第2期，第58-65頁。。教師主觀能動(dòng)性是教師素質(zhì)能量在流入學(xué)校能否重塑并發(fā)揮最大功效的內(nèi)部因素。教師只有積極主動(dòng)融入到新學(xué)校及周邊地區(qū)的自然、人文環(huán)境中，才會(huì)主動(dòng)探索有利于提高新學(xué)校教育質(zhì)量的新知識(shí)、新方法、新技巧。從外在因素來看，教師所在學(xué)校、教育行政部門也應(yīng)該創(chuàng)造支持性環(huán)境促進(jìn)交流輪崗教師最大程度地發(fā)揮主觀能動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)提升區(qū)域教育教學(xué)質(zhì)量的目的。為此，教育行政部門和學(xué)校必須建立促進(jìn)交流輪崗教師高效開展工作的保障與監(jiān)督機(jī)制，讓教育行政部門、學(xué)校、教師個(gè)人多方力量形成合力，促使流動(dòng)教師“人在心也在”，專業(yè)素質(zhì)和能量得以真正在教育系統(tǒng)內(nèi)順暢發(fā)揮、流動(dòng)與匯聚(22)賀文潔、李瓊、葉菊艷等《“人在心也在”：輪崗交流教師的能量發(fā)揮效果及其影響因素研究》，《教育學(xué)報(bào)》2019年第2期，第58-65頁。。

(二)完善工作保障與監(jiān)督機(jī)制

在工作保障機(jī)制方面，縣級(jí)有關(guān)部門要切實(shí)考慮交流輪崗教師可能面臨的工作、生活困難，為交流輪崗教師提供周轉(zhuǎn)住房，妥善解決交流輪崗教師子女的入學(xué)問題等，以消除交流輪崗教師的后顧之憂，讓他們安心從教。對(duì)于學(xué)校來說，要在組織文化、人際關(guān)系、專業(yè)成長(zhǎng)等微觀環(huán)境方面為交流輪崗教師專心工作與發(fā)展提供支持。同時(shí)，學(xué)校作為專業(yè)組織，要強(qiáng)化學(xué)習(xí)共同體觀念，促進(jìn)交流輪崗教師與學(xué)校原有教師的專業(yè)合作(23)操太圣、吳蔚《從外在支援到內(nèi)在發(fā)展：教師輪崗交流政策的實(shí)施重點(diǎn)探析》，《全球教育展望》2014年第2期，第95-105頁。，從而推動(dòng)教師專業(yè)成長(zhǎng)、教育教學(xué)改革和學(xué)校發(fā)展。具體來說，對(duì)從鄉(xiāng)村交流輪崗到城鎮(zhèn)學(xué)校的教師，接收學(xué)校要安排相應(yīng)的工作崗位，采取多種措施，幫助交流輪崗教師提高業(yè)務(wù)能力；對(duì)交流輪崗到薄弱學(xué)校的優(yōu)秀教師，接收學(xué)校要給予充分信任，幫助他們盡快適應(yīng)新環(huán)境，充分發(fā)揮其模范帶頭作用以幫助學(xué)校獲得內(nèi)在提升(24)操太圣、盧乃桂《“縣管校聘”模式下的輪崗教師管理審思》，《教育研究》2018年第2期，第58-63頁。。

為了切實(shí)保證政府部門和學(xué)校把各項(xiàng)保障措施落實(shí)到位，同時(shí)對(duì)教師交流輪崗后的教育教學(xué)行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，還需要加強(qiáng)教師交流輪崗過程及結(jié)果的督導(dǎo)機(jī)制。建議成立由縣級(jí)教育督導(dǎo)部門牽頭、各部門聯(lián)合開展工作的教師交流輪崗督導(dǎo)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，按照管、辦、評(píng)分離的原則，制定科學(xué)合理的督導(dǎo)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)結(jié)果主要用于對(duì)各部門、學(xué)校、個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)和問責(zé)。首先，把黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)教師交流輪崗工作情況納入督導(dǎo)考核體系，定期開展相關(guān)工作落實(shí)情況的督導(dǎo)檢查，督導(dǎo)檢查結(jié)果作為對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲、問責(zé)的重要依據(jù)。其次，對(duì)學(xué)校支持交流輪崗教師工作情況進(jìn)行監(jiān)督。通過定期調(diào)查，了解學(xué)校對(duì)交流輪崗教師的工作支持情況，并把交流輪崗教師的評(píng)價(jià)和滿意度作為考核所在學(xué)校的重要依據(jù)?？h級(jí)政府應(yīng)對(duì)教師交流輪崗產(chǎn)生良好效果的學(xué)校進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。再次，對(duì)教師的教育教學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。對(duì)交流輪崗教師工作的努力程度和貢獻(xiàn)情況給予評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)，根據(jù)交流輪崗教師給所在學(xué)校帶來的教育教學(xué)效益，如改善課程開齊開足開好狀況等給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)或改進(jìn)指導(dǎo)建議。

總之，教師交流輪崗政策是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有政府、學(xué)校、教師積極合作，通力配合，才可能把這項(xiàng)工作落實(shí)到位，最終實(shí)現(xiàn)教育有質(zhì)量均衡發(fā)展的目的。