論黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成中的配套

鄧 嶸

黨內(nèi)法規(guī)體系、法律體系同屬中國特色社會主義法治體系重要組成部分(1)黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中第四部分“堅持和完善中國特色社會主義法治體系”提出明確要求，“加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，全面推進科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進法治中國建設(shè)”。。配套既是中國特色社會主義法治體系形成過程中的一個鮮明方法論，也是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的效力連接點、內(nèi)容補足點和技術(shù)完善點，繼而明顯表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)制度制定領(lǐng)域一個非常重要的中觀性問題。黨內(nèi)法規(guī)制定工作“一五規(guī)劃”設(shè)定了配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備的工作目標(biāo)，要求加強對已有黨內(nèi)法規(guī)制度的配套建設(shè)，使基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實施辦法和細則基本完備，相應(yīng)的配套專項制度不斷完善；黨內(nèi)法規(guī)制定工作“二五規(guī)劃”提出，到2021年形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干、覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。完善的黨內(nèi)法規(guī)體系不僅標(biāo)志著中國特色社會主義政黨制度的創(chuàng)新，而且表征著中國特色社會主義法治體系的創(chuàng)新與豐富，具有劃時代的重要意義(2)王立峰《走向法治之路：新中國成立以來黨內(nèi)法規(guī)的制度實踐》，《湖湘論壇》2020年第1期，第47頁。。從黨的十八屆四中全會提出“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”到黨的十九屆四中全會強調(diào)“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，五年間制定了大量的配套性的黨內(nèi)法規(guī)，促成黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成了生動實踐。“截至2020年年底，全黨共有黨內(nèi)法規(guī)5178部，其中中央黨內(nèi)法規(guī)240部，部委黨內(nèi)法規(guī)308部、地方黨內(nèi)法規(guī)4630部”(3)中央辦公廳法規(guī)局研究室《深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想 推動新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展》，《秘書工作》2021年第3期，第7頁。此為后補材料。。為建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系奠定了堅實基礎(chǔ)。

2019年，隨著新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》)的實行，以及中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》后，配套工作更加被引起重視。中共中央辦公廳法規(guī)局提出，要有針對性地制定和完善相應(yīng)配套法規(guī)，及時為黨內(nèi)法規(guī)制度體系“添磚加瓦”，形成以準(zhǔn)則、條例為龍頭，以配套性的規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則為細化補充的制度群，為黨的各方面具體工作提供規(guī)范和保障，增強黨內(nèi)法規(guī)制度的針對性和可操作性(4)中共中央辦公廳法規(guī)局《推進黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”》，《求是》2020年第2期，第47頁。。在當(dāng)前持續(xù)整治官僚主義、形式主義的背景下，沒有配套要求的一般不配套，成為部委和地方執(zhí)行上位指令法關(guān)于配套要求的總體性原則。筆者通過“北大法寶”黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫平臺對其收錄的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行了統(tǒng)計，2016-2020年來中央發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，設(shè)配套條款或要求的比例高達48.36%。黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成中的配套，已經(jīng)成為當(dāng)前理論和實務(wù)界面對的熱點問題。理論研究應(yīng)當(dāng)及時回應(yīng)現(xiàn)實，挖掘其背后的原理和規(guī)律。目前，對配套的價值功能、配套的特征，具體應(yīng)當(dāng)怎么配套，配套中如何處理與上位指令法的關(guān)系等，始終未能有較好突破，相關(guān)研究稀缺(5)筆者在“中國知網(wǎng)”以模糊方式檢索關(guān)鍵詞“黨內(nèi)法規(guī)配套”，僅有六位作者作了專門的研究，相關(guān)成果分別是：張曉瑜《完善黨內(nèi)法規(guī)配套制定問題研究》，《山東工會論壇》2018年第5期，第72-78頁；祝捷、王萌《論黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的政治邏輯及其制度實現(xiàn)》，《河南社會科學(xué)》2020年第2期，第15-24頁；楊沈陽《制定黨內(nèi)法規(guī)配套制度應(yīng)把握的原則》，《秘書工作》2020年第2期，第29-30頁；王立峰、李洪川《黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的基本標(biāo)準(zhǔn)探析——基于制度文本與制度實踐的雙重維度》，《理論與改革》2020年第5期，第23-36頁。。為此，本文融入與法律的適當(dāng)比較，憑借一定的實證分析欲作一嘗試。

一 功能證成：配套對黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成之作用

加強黨的建設(shè)，就要著眼全局，統(tǒng)籌部署黨的建設(shè)的各個方面，使各個方面的建設(shè)相互配套、相互促進，既突出重點、又整體推進，不斷提高黨的建設(shè)工作水平(6)張榮臣《從建黨、管黨到治黨：中國共產(chǎn)黨黨建理論的歷史演進》，《湖湘論壇》2019年第1期，第63頁。。在黨的制度建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)部，同樣需要上下左右各方面互相配套的制度以協(xié)調(diào)統(tǒng)一之方式共同發(fā)生作用。制定和完善配套黨內(nèi)法規(guī)，是加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要方面，對于更好地為黨的各方面具體工作提供規(guī)范和保障，增強黨內(nèi)法規(guī)制度的針對性和可操作性，具有重要意義(7)中共中央辦公廳法規(guī)局《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020年版，第50頁。。黨內(nèi)法規(guī)制度的配套概念，源于《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條黨內(nèi)法規(guī)的配套概念，前者將黨內(nèi)規(guī)范性文件一并納入，能更好解讀和研究現(xiàn)實中的問題。黨內(nèi)法規(guī)制度的配套主要是指為了貫徹黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件抽象的蘊含精神或執(zhí)行明確的配套要求，由黨的紀(jì)律檢查委員會、黨的工作機關(guān)、黨組(黨委)等主體結(jié)合實際制定的黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件等規(guī)章制度的行為或其所制定的制度本身。加強黨內(nèi)法規(guī)制度的配套，對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的形成、生長、繁榮等具有重要的理論意義和實踐功能，其具體功能主要表現(xiàn)在效力鏈接工具、內(nèi)容補足手段和立規(guī)繼承技術(shù)等三方面。

(一)配套是黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)的效力鏈接工具

政黨的制度體系呈現(xiàn)層次分明的視覺分野，其總政策規(guī)定一個歷史時期的總?cè)蝿?wù)和總路線，基本政策是為實現(xiàn)總政策而采用的基本原則和基本措施，具體政策則為解決具體問題而制定(8)張文顯《法理學(xué)》(第五版)，高等教育出版社2018年版，第397頁。?？傮w來說，基本政策是對總政策的配套，具體政策是對基本政策的配套，還有一些非政策類的實施方案或具體通知、指令等是對具體政策的配套。制度體系內(nèi)部中的個體不是孤立存在的，必然依據(jù)一定的制度原理和立法技術(shù)而鏈接，形成一個有機的整體。黨內(nèi)法規(guī)制度的配套是黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部個體效力鏈接的工具，其本質(zhì)是配套制定主體依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系立規(guī)立制。黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部的鏈接，包含了依職權(quán)制定的制度所構(gòu)成的自然性鏈接和依上位指令法配套制定的制度構(gòu)成的目的性鏈接。鏈接的效力是黨內(nèi)法規(guī)制度本身生命之所在，等同于其存在的效力，反映了黨內(nèi)法規(guī)制度體系整個“家庭”對其成員“個體”的承認態(tài)度，不同于黨內(nèi)法規(guī)制度對外部的時間效力、空間效力、對象(對人)效力(9)從時間維度上看，黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍主要涉及兩個方面。一是黨內(nèi)法規(guī)存續(xù)期間的界定，二是黨內(nèi)法規(guī)是否可以溯及既往。從空間維度上看，黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍在地理空間和生活空間方面都有不同于國家法律的特征，其既在境內(nèi)具有約束力，又可在境外產(chǎn)生效力，還會介入到某些私人道德生活領(lǐng)域。從對象維度上看，黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍主要包括對黨組織的效力和對黨員的效力兩個方面。在現(xiàn)實生活中，黨內(nèi)法規(guī)的對象效力范圍有時會出現(xiàn)擴張現(xiàn)象，而對黨外對象產(chǎn)生“溢出效力”。見：王雷、吳延溢《黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的三個維度》，《決策與信息》2019年第6期，第63頁。。如果沒有這種存在性的效力，則某個制度不當(dāng)然成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的一部分。主要原因有二。理論層面，一項規(guī)范客觀有效性的基礎(chǔ)或“根基”，是另一項更高級別的(并且也要是客觀有效的)規(guī)范；更高級別之規(guī)范的客觀有效性，是較低級別之規(guī)范客觀有效性的規(guī)范性出發(fā)點，“較低級別規(guī)范的客觀有效性”與“規(guī)范創(chuàng)設(shè)機構(gòu)的資格”二者之間是緊密相關(guān)的(10)賓德瑞特《為何是基礎(chǔ)規(guī)范——凱爾森學(xué)說的內(nèi)涵》，李佳譯，知識產(chǎn)權(quán)出版社2017年版，第44頁。。事實層面，某項黨內(nèi)法規(guī)制度效力的最終授權(quán)來源于黨章，任何黨內(nèi)法規(guī)制度，都不得與黨內(nèi)的最高章程相違背，一項黨內(nèi)法規(guī)制度是否為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的一員，其識別標(biāo)準(zhǔn)便是該規(guī)范是否依據(jù)黨章精神和上位指令法制定。脫離了黨章是對黨的宗旨、黨的路線方針政策的違背，脫離了上位指令法的精神、要求則是效力鏈接的喪失。另外，在黨內(nèi)法規(guī)清理中，如果上位指令法宣布失效或者作部分修改，配套制定的文件也必須做及時清理，這是配套作為效力鏈接工具在實踐中發(fā)揮作用、更有利于制定機關(guān)通過立、改、廢、釋等手段提高整個黨內(nèi)法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性的體現(xiàn)。

(二)配套是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)容補足手段

在認識世界和改造世界的過程中，舊的問題解決了，新的問題又會產(chǎn)生，制度總是需要不斷完善，因而改革既不能一蹴而就，也不能一勞永逸(11)中共中央文獻研究室《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第8頁。。黨內(nèi)法規(guī)制定工作“一五規(guī)劃”確立“5+1”黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即黨的“五大建設(shè)”(思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉、制度建設(shè))和“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作”；《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》明確“1+4”體系，即黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、自身建設(shè)法規(guī)制度、監(jiān)督保障法規(guī)制度。黨內(nèi)法規(guī)制度體系無論是橫向的、還是縱向的完善，都離不開各層級黨內(nèi)法規(guī)制度的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”和高質(zhì)量的動態(tài)發(fā)展。中央黨內(nèi)法規(guī)重在“創(chuàng)設(shè)”，側(cè)重于對黨內(nèi)生活或者某一方面重要工作提供規(guī)矩，屬于基礎(chǔ)主干黨規(guī)；部門與地方黨規(guī)重在“配套”，側(cè)重于結(jié)合部門職責(zé)和地方實際細化中央黨規(guī)，通過完善程序性和保障性規(guī)定來確保中央黨規(guī)落地(12)宋功德《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第308頁。。唯有主干之“骨骼”，缺少配套之“枝葉”輔之，則無法構(gòu)成一個內(nèi)容完整的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。通過配套規(guī)定、完善制度，才能減少基本制度因為不能窮盡所有而造成的盲點和空白點。配套可以實現(xiàn)制度補足和完善的功能，配套規(guī)范橫向增長——通過準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則的配套，或者其縱向增長——不同效力層次配套文件對上位指令法的配套過程，也是制度本身不斷完善、制度制定與制度實施不斷發(fā)展的過程。例如，2015年版《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第二條(13)2015年版《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第二條：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，建立專職巡視機構(gòu)，對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織進行巡視監(jiān)督，實現(xiàn)巡視全覆蓋、全國一盤棋。開展巡視工作的黨組織承擔(dān)巡視工作的主體責(zé)任?！睕]有涉及巡視期限、巡視范圍和市縣一級的黨內(nèi)監(jiān)督機制。湖南省2016年對其配套，發(fā)布的《湖南省貫徹〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉實施辦法》創(chuàng)新性地提出，“省委每屆任期內(nèi)對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織巡視一遍，實現(xiàn)巡視全覆蓋”；同時規(guī)定“市州根據(jù)實際需要，以巡視工作聯(lián)絡(luò)機構(gòu)為依托，探索開展對市州有關(guān)地方、單位的巡察工作”。這就是在配套環(huán)節(jié)對巡視制度進行了有力完善，推動了巡視工作向下延伸，形成巡視巡察橫向全覆蓋、縱向全鏈接的態(tài)勢(14)張斌《湖南出臺貫徹巡視工作條例實施辦法》，《湖南日報》2016年1月5日，第01版。。2017年修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》就吸收了地方配套立規(guī)中關(guān)于巡視期限和巡視范圍的規(guī)定，增設(shè)了市州、縣區(qū)巡察制度的設(shè)計(15)2017年修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》將2015年版第二條第一款拆分為三款，原第一款修改為：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，建立專職巡視機構(gòu)，在一屆任期內(nèi)對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視?！痹黾拥诙睿骸爸醒胗嘘P(guān)部委、中央國家機關(guān)部門黨組(黨委)可以實行巡視制度，設(shè)立巡視機構(gòu)，對所管理的黨組織進行巡視監(jiān)督。”增加第三款：“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度，設(shè)立巡察機構(gòu)，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督?！?，反映了作為內(nèi)容補足手段的配套對上位指令法的完善作用和能動效應(yīng)。

(三)配套是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的立規(guī)繼承技術(shù)

黨內(nèi)政治生活的歷史延續(xù)性決定了黨內(nèi)法規(guī)制度體系中立規(guī)繼承的客觀存在。黨內(nèi)法規(guī)制度的獨立性與黨內(nèi)法規(guī)制度治理的共同性之間發(fā)生的“化學(xué)反應(yīng)”，必然要求下層級的制度規(guī)范加強對上層級黨內(nèi)法規(guī)精神、原則、指令等的繼承。黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制原則組織起來的統(tǒng)一整體。黨內(nèi)法規(guī)制度配套，必須在黨章的統(tǒng)領(lǐng)下，堅持以黨章為根本，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，堅持從黨的事業(yè)發(fā)展需要和全面從嚴治黨的實際出發(fā)，遵循上位黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，維護黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性、整體性、協(xié)調(diào)性，決不能改變上位指令法的立規(guī)原意。《黨章》第十六條(16)《黨章》第十六條：“有關(guān)全國性的重大政策問題，只有黨中央有權(quán)作出決定，各部門、各地方的黨組織可以向中央提出建議，但不得擅自作出決定和對外發(fā)表主張”?！包h的下級組織必須堅決執(zhí)行上級組織的決定。下級組織如果認為上級組織的決定不符合本地區(qū)、本部門的實際情況，可以請求改變；如果上級組織堅持原決定，下級組織必須執(zhí)行，并不得公開發(fā)表不同意見，但有權(quán)向再上一級組織報告。”“黨的各級組織的報刊和其他宣傳工具，必須宣傳黨的路線、方針、政策和決議?！?、《立法法》第三條(17)《立法法》第三條：“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放?！?、《行政法規(guī)制定程序條例》第四條(18)《行政法規(guī)制定程序條例》第四條：“制定政治方面法律的配套行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時報告黨中央?！薄爸贫ń?jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明等方面重大體制和重大政策調(diào)整的重要行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)將行政法規(guī)草案或者行政法規(guī)草案涉及的重大問題按照有關(guān)規(guī)定及時報告黨中央?！钡染砻鞑煌再|(zhì)制度規(guī)范，都必須要服從黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)的制度安排。在同一歷史時期，圍繞同一主題，例如黨的基層組織建設(shè)、黨的宣傳工作、黨的政法工作、黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作等配套制定的制度之間存在延續(xù)、相繼、繼受關(guān)系，一般表現(xiàn)為上位指令法對配套文件的影響和配套文件對上位指令法原意的承接繼受(如配套制度對環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品安全等領(lǐng)域堅持“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”定位的一以貫之)，具體表現(xiàn)為兩方在立規(guī)原意、框架、原則和規(guī)范上的傳遞和繼承。配套是一類繼承的技術(shù)，通過配套相關(guān)文件與上位指令法之間在名稱、內(nèi)容和精神上才有了內(nèi)在統(tǒng)一性。目前必須引起警覺的是，真正好的配套并非是機械式的繼承，而是附帶創(chuàng)新性舉措的繼承與創(chuàng)新，否則就犯了照抄照搬式的教條主義錯誤。新修訂的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定關(guān)于創(chuàng)新性的條款也體現(xiàn)了中央關(guān)于此方面的要求。張友漁曾指出，如果把新法對舊法的繼承簡單地看作如同繼承財產(chǎn)那樣，原封不動地完全繼承下來，連它作為特定統(tǒng)治階級的統(tǒng)治工具的實質(zhì)也繼承下來，那顯然也是不對的(19)張友漁《張友漁文選》下冊，法律出版社1997年版，第447頁。。所以，任何不加分析地抄襲復(fù)制舊規(guī)范的拿來主義，以及否認配套文件與上位指令法的繼承關(guān)系的虛無主義都是錯誤的，不符合新時代中國特色社會主義法律制度體系發(fā)展的歷史要求。

二 規(guī)范研究：配套設(shè)置、配套條款和配套原則梳理

黨的建設(shè)有若干規(guī)律，對黨的制度規(guī)范作一定的實證研究能彰顯實事求是的價值魅力，為探尋規(guī)律提供數(shù)據(jù)支撐。從黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史變遷來看，配套工作始終承擔(dān)著重要角色。1990年的《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵循“既注重配套完備，又防止繁瑣過濫”原則；2013年《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確，要“逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”；2019年新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，在2013年基礎(chǔ)上將“為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定”規(guī)定為中央紀(jì)委以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委的職權(quán)職責(zé)，并且確立了基本的配套規(guī)則，由此在制定法上系統(tǒng)描述了黨內(nèi)法規(guī)配套的歷史角色和歷史地位。同時，配套制定規(guī)范文本中關(guān)于配套設(shè)置、配套條款、配套原則等的規(guī)定有固有模式和特點，地方黨委等制定主體對中央黨內(nèi)法規(guī)的配套情況共同為總結(jié)配套規(guī)律提供了現(xiàn)實觀照。掌握了這些規(guī)律才能進一步摸清配套法則的理論脈絡(luò)，為深入研究黨內(nèi)法規(guī)制度體系的動態(tài)形成提供經(jīng)驗基礎(chǔ)。

(一)配套設(shè)置分析

我國現(xiàn)行有效的絕大多數(shù)法律都有制定配套立法文件的規(guī)定(20)童之偉、蘇藝《我國配套立法體制的改革構(gòu)想》，《法學(xué)》2015年第12期，第6頁。。黨內(nèi)法規(guī)的配套制定與法律的配套立法一樣，繼承了中國特色社會主義法律體系“骨骼式立法”思路。感性認識通過數(shù)據(jù)支撐才更顯說服力。為此，筆者通過對2016-2020年公開發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件配套的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計和實證分析，統(tǒng)計的樣本信息來源為“北大法寶”，主要統(tǒng)計以中共中央、中央辦公廳名義公開發(fā)布的文件，得出目前黨內(nèi)法規(guī)配套的主要特點(21)因數(shù)據(jù)來源方式有限，且目前也沒有完全經(jīng)過官方認可或由官方對外公布的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫，故該統(tǒng)計僅作教學(xué)研究參考，相關(guān)信息不代表任何官方信息或立場，統(tǒng)計時間為2020年3月，在文章發(fā)表前筆者做了進一步補充，數(shù)據(jù)統(tǒng)計截止到2020年年底。，見表1。

1.配套已成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系結(jié)構(gòu)生長常態(tài)

表1顯示，2016-2020年公開發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共計244個，其中有配套要求的118個，占比高達48.36%。年度配套比例最高的為2019年的59.52%，最低的為2016年的37.93%。高配套比說明，配套已經(jīng)成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系結(jié)構(gòu)生長常態(tài)。配套立規(guī)的目的在于逐漸完備基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實施辦法和細則，屬于黨內(nèi)法規(guī)制度體系范疇，但同時配套立規(guī)將抽象原則的上位規(guī)范具化為操作性和實用性更強的實施規(guī)范，彰顯了實施體系的功能(22)祝捷、宋靜《黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)耦合特征及其實踐意義——基于系統(tǒng)論的思考》，《理論與改革》2020年第1期，第184頁。。設(shè)立配套的做法，促使黨內(nèi)法規(guī)制度體系和實施體系的結(jié)構(gòu)耦合，良性的互動關(guān)系確保了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的穩(wěn)定增長，這既是立法的規(guī)律，也是歷史的必然。

表1 2016-2020年設(shè)配套要求的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件情況

2.不同上位法的配套要求設(shè)置率差距較大

表1顯示，設(shè)配套條款的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量除2016年外，其他年份均少于設(shè)配套要求的黨內(nèi)規(guī)范性文件數(shù)量。黨內(nèi)規(guī)范性文件的配套要求設(shè)置率(或稱總占比數(shù)=樣本數(shù)/總體數(shù))顯著高于黨內(nèi)法規(guī)，最高懸殊差發(fā)生在2018年，為77.27%∶22.73%。這一方面是因為黨內(nèi)法規(guī)的相對效力高、絕對數(shù)量少，相當(dāng)多的黨內(nèi)法規(guī)制度是以黨內(nèi)規(guī)范性文件形式發(fā)布；更重要的原因是，中央黨內(nèi)規(guī)范性文件諸如重大工作規(guī)劃、機構(gòu)改革方案、某一領(lǐng)域意見等，實踐性更強、適用面更廣，有些具體事項如安全生產(chǎn)工作，黨中央可能直接部署到縣鄉(xiāng)級，或者對地方以及中央機關(guān)提配套要求，如果沒有與之相配套的下位文件作具體支撐，其實施效果會受到影響。

3.整體配套類型是當(dāng)前配套的主流

整體配套是配套主體對上位指令法做出的整體性制度安排，也稱“大配套”；單項配套是配套主體就上位指令法提出的某個單項要求所做出的制度性安排，亦稱“小配套”。表1顯示，2016-2020年度設(shè)配套條款的黨內(nèi)法規(guī)，要求整體配套的小計36件，配套比為81.82%，而要求單項配套的13件，配套比29.55%；同樣，設(shè)配套要求的黨內(nèi)規(guī)范性文件，要求整體配套的小計49件，配套比為66.22%，而要求單項配套的40件，配套比54.05%。必須說明的是，有的上位法既要求整體配套，又提出了單項配套要求，兩種配套類型配套比相加的總數(shù)不是100%。對整體配套的選擇是黨中央和黨的領(lǐng)導(dǎo)人所倡導(dǎo)的一種立法思路?！班囆∑秸J為最根本的、最便利的、最有效的制度是民主集中制，黨的各項制度建設(shè)都要在這個根本組織制度的基礎(chǔ)上加強。為了形成完善的制度體系，要求制度建設(shè)要整體配套”(23)張榮臣《從建黨、管黨到治黨：中國共產(chǎn)黨黨建理論的歷史演進》，《湖湘論壇》2019年第1期，第62頁。。當(dāng)前，要求整體配套的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件普遍存在，整體配套模式下，下位文件與上位指令法的一致性高，更有利于促進黨內(nèi)法規(guī)制度的一體化發(fā)展。但同時，高比例的整體配套模式下也存在一些問題，例如，由于形式主義等原因，一些地區(qū)或者部門避重就輕、回避問題，層層配套、層層抄襲的怪狀埋沒了地方和部門的實際狀況，制定的配套文件實用性不高。

(二)配套條款及其特征

配套條款(含規(guī)范性文件的配套要求陳述)是黨內(nèi)法規(guī)配套的制定依據(jù)和效力形式來源。如果上位法沒有配套條款，那么自行制定的都屬于落實性質(zhì)的制定，不具有上下一致的高對應(yīng)性，不屬于狹義配套關(guān)系，只能歸屬于寬泛意義上的配套。

1.配套條款出現(xiàn)位置的分布概率區(qū)分度大

通常固定在三個位置出現(xiàn)，在正文附則部分出現(xiàn)最多，例如《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》等，均在附則部分規(guī)定配套條款。也有在主體部分出現(xiàn)的，這種情況一般是單項配套并且不止由一個制定主體完成。如《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》在主體部分規(guī)定，要求財政部負責(zé)組織起草稅收法律、行政法規(guī)草案及實施細則和稅收政策調(diào)整方案，要求國家稅務(wù)總局具體起草稅收法律、行政法規(guī)草案及實施細則并提出稅收政策建議。這些內(nèi)容本質(zhì)上是通過上位指令法對相關(guān)部門的工作部署。此外，也有的在黨內(nèi)法規(guī)文件的發(fā)布通知頁提出的。如中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》文件時在其通知頁要求，各地區(qū)各部門黨委(黨組)要充分認識做好機構(gòu)編制工作的重要性，落實主體責(zé)任，采取有力措施，完善配套制度，確保《條例》落到實處。從統(tǒng)計的情況來看，配套條款在附則部分分布概率最高，在主體部分分布的概率次之，在文件通知頁分布的概率最低。

2.配套條款的表達模式形成了固定習(xí)慣

固定的習(xí)慣表達模式主要包括三個要素，即配套主體、配套形式、命令強弱等，排列組合不同則最終模式不同。

(1)關(guān)于配套主體。80%以上涉及配套主體的黨內(nèi)法規(guī)配套條款義務(wù)由中央部委或者省級黨委承擔(dān)，表述為“各省、自治區(qū)、直轄市以及中央和國家機關(guān)各部門”；中央黨內(nèi)規(guī)范性文件則常表述為“各地區(qū)各部門”等。還有一些則指出了具體的部門，例如中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，要求“農(nóng)業(yè)部要發(fā)揮好牽頭協(xié)調(diào)作用，會同有關(guān)部門按照本意見的要求，抓緊研究制定具體實施方案”。而且，凡須由中央軍委配套制定的，均會單獨規(guī)定。

(2)關(guān)于配套形式。2019年之前，上位指令法普遍規(guī)定配套文件的載體形式(如實施辦法或?qū)嵤┘殑t等)，相關(guān)部門出臺配套舉措以發(fā)文為落實手段已成為常態(tài)。2019年中央決定切實為基層減負、進一步精簡“文山會?！焙?，貫徹落實上級部門指示要求的理念發(fā)生了一定轉(zhuǎn)變。 “貫徹落實中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，關(guān)鍵在于扎扎實實把中央精神落到實處，而不能拘泥于形式和方法”，“需要就學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹提出具體性要求的，在年度發(fā)文總量限額內(nèi)，可以發(fā)文。不發(fā)文的，可以通過理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)、列出任務(wù)清單、有關(guān)會議部署等形式進行部署安排”(24)張愛平《關(guān)于制定“務(wù)實管用舉措”的幾點思考》，《黨內(nèi)法規(guī)研究》2019年第4期，第58頁。。此后，上位指令法中“制定務(wù)實管用舉措”的表述頻次更多，貫徹落實的責(zé)任主體因地制宜、因事制宜是否制定配套、制定什么樣的配套抓落實的自由度更大了。

(3)關(guān)于命令強弱?？紤]到具體事項對相關(guān)主體制定的緊迫性或?qū)ｉT制定的必要性等結(jié)果面不同，配套的命令有強弱之分，強表達的為“應(yīng)當(dāng)型”，配套主體必須完成配套任務(wù)；弱表達的為“可以型”，配套主體根據(jù)實際情況自行決定配套與否。針對“可以型”的配套條款，配套主體并非能任意決定是否作配套，而是需要綜合考慮，慎重決定。這種情形，“原則上應(yīng)當(dāng)制定配套規(guī)定，但結(jié)合實際情況綜合考慮認為不需要配套的，也可以不制定配套規(guī)定”(25)中共中央辦公廳法規(guī)局《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，第50頁。，要考慮的實際情況就包括本地是否已經(jīng)出臺相關(guān)制度、是否延遲配套、是否與其他規(guī)定結(jié)合出臺綜合性政策不作單獨配套等因素。

3.配套條款幾乎不涉及配套期限的規(guī)定

《立法法》第六十二條規(guī)定，法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，法律對配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。有關(guān)國家機關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會說明情況。就配套制定期限而言，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》并沒有統(tǒng)一明確配套文件的具體制定期限，幾乎也沒有黨內(nèi)法規(guī)或者規(guī)范性文件在配套條款或要求部分直接限定配套完成時限。僅有極少數(shù)案例，例如2018年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見》要求，“各地區(qū)各有關(guān)部門要結(jié)合實際，于2018年8月前制定貫徹落實本意見的實施辦法”。 陜西省委辦公廳當(dāng)年9月印發(fā)《關(guān)于加強全省公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的實施意見》，不過也有稍晚的，如四川省次年3月出臺《四川省關(guān)于加強公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作實施辦法》，同年9月，江蘇省出臺《江蘇省關(guān)于加強公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作實施辦法》。當(dāng)然也不排除兩省采取的是先以其他文件形式在規(guī)定期限內(nèi)制定實施、后以配套黨內(nèi)法規(guī)制度形式強化的做法。

(三)配套原則和地方黨委配套情況分析

1.一般性原則

即符合一般意義上的黨內(nèi)法規(guī)制定原則，這里包括《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條六款內(nèi)容分別載明的政治性原則、實際性原則、貫徹性原則、民主性原則、合法合規(guī)性原則、有用性原則，在此不再詳述。

2.專有性原則

即配套必須要符合的原則。“過去有段時間，中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件出臺，一般都要求地方和部門制定貫徹落實意見或者實施細則，以推動中央精神更好落地見效。這種安排出發(fā)點是好的，但有時執(zhí)行中把握不好也容易出問題”(26)張愛平《關(guān)于制定“務(wù)實管用舉措”的幾點思考》，《黨內(nèi)法規(guī)研究》2019年第4期，第57頁。。2019年3月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》強調(diào)，要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負。中央機關(guān)和各地貫徹此文件精神的效果明顯，表現(xiàn)在2019年之后的配套在數(shù)量上有了顯著壓減、在質(zhì)量上呈現(xiàn)明顯提升。為進一步精簡文件，配套責(zé)任主體就履行配套職責(zé)必須遵守四方面的規(guī)則。

(1)對應(yīng)性規(guī)則。如果要啟動配套文件制定工作，則必須有對應(yīng)的上位指令法依據(jù)，沒有指令性配套條款，一般不啟動配套工作。正如《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十條、第十一條規(guī)定的，為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)的目的，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)可以制定配套文件。其第十四條第一款也規(guī)定“上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)及時制定；沒有要求的，一般不再制定”。

(2)明確性規(guī)則。即配套文件的內(nèi)容必須明確、具體，有針對性和可操作性。主要依據(jù)源于《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條第二款“作出的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性、可操作性”，中共中央辦公廳《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》要求的“發(fā)揚‘短實新’文風(fēng)，堅決壓縮篇幅，防止穿靴戴帽、冗長空洞”和2020年下發(fā)的《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知》要求的“著力提高文件、會議質(zhì)量，進一步明確精文減會的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，完善負面清單，不發(fā)不切實際、內(nèi)容空洞的文件”等等。

(3)靈活性規(guī)則。有的配套條款給出選擇余地，即遇到前述的“可以型”配套則視情配套與否。《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》規(guī)定，地方各級、基層單位貫徹落實中央和上級文件，可結(jié)合實際制定務(wù)實管用的舉措，除有明確規(guī)定外，不再制定貫徹落實意見和實施細則。說明配套形式也可靈活多變，不管是何種形式，最終還是以舉措是否務(wù)實管用為工作質(zhì)量的評價標(biāo)準(zhǔn)之一。

(4)限定性規(guī)則。亦稱容許性原則，源于《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條第二款規(guī)定，“制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍”。

3.不重復(fù)原則

即堅持便利管用、防止繁瑣重復(fù),除非必要，對上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定。根據(jù)不重復(fù)原則，如果配套文件草案照搬照抄、不符合文風(fēng)審查要求的，審批機關(guān)就不會同意配套立項列入發(fā)文計劃；在草案提交發(fā)文前審核時，審核工作機構(gòu)也不予以審核通過，實行退文或者延遲發(fā)文。依據(jù)是《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條第二款：“除非必要情況，對上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定?！蓖瑫r，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，備案環(huán)節(jié)配套文件如果沒有原則性問題，但是不符合精簡文件、改進文風(fēng)要求的，可以予以備案通過，但要對報備機關(guān)進行書面提醒。如果不遵守該項原則，配套性規(guī)定內(nèi)容鑲嵌了大量上位法條款，基于目前黨中央對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件精簡篇幅的考慮，其發(fā)揮獨立作用的空間就變得局促了。

4.地方黨委配套情況

地方黨委對中央黨內(nèi)法規(guī)制度的配套是配套制度最活躍的部分。只有梳理分析地方對中央黨內(nèi)法規(guī)制度的配套，才能從另一側(cè)反映配套制度實施狀態(tài)。因為，配套是一種“設(shè)”與“配”雙向互動行為，既有上位指令法設(shè)立配套條款或要求，又有配套主體根據(jù)配套條款或要求完成配套任務(wù)。從類型化視角分析，配套設(shè)置的種類大致可分為四類：第一類，上位指令法明確要求應(yīng)當(dāng)配套；第二類，上位指令法明確要求“可以”配套；第三類，上位指令法未要求配套，但要求制定貫徹落實舉措；第四類，上位指令法未對配套和貫徹落實舉措提出要求。2019年是新配套制度實施的改革過渡年，以新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》2019年9月發(fā)布時間為分水嶺，發(fā)布前配套的專有性原則、不重復(fù)原則尚未明確，層層發(fā)文、層層配套、層層照抄照搬的現(xiàn)象較多；發(fā)布后，配套的專有性原則、不重復(fù)原則確立，適用好“兩項原則”能解決配套“過多過濫”和“過長過水”的問題。筆者隨機抽取六省份，對其2019年度黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件(不含“三定”規(guī)定等涉機構(gòu)改革類文件)進行了綜合統(tǒng)計，形成了表2。

該表中I類配套數(shù)為中央要求配套而配套的文件數(shù)量，包括了前述類型一、類型二；II類配套數(shù)為中央未明確要求配套而配套的文件數(shù)量，包括前述類型三、類型四?？傮w上看，六地區(qū)年度發(fā)文量中配套文件數(shù)量占比均超過71%以上，說明自創(chuàng)性文件少，落實上位指令法發(fā)文現(xiàn)狀是主流；單項來看，I類配套數(shù)除個別地區(qū)因為區(qū)位特殊、有單獨配套任務(wù)等原因，造成配套數(shù)高于平均數(shù)，絕大多數(shù)地區(qū)配套數(shù)穩(wěn)定在13件左右，說明配套執(zhí)行到位，該配套的做到了應(yīng)配盡配。不過實踐中也有一些特殊情況，一些中央黨內(nèi)法規(guī)沒有提出配套要求，但仍然有相關(guān)主管部門發(fā)文要求地方制定配套規(guī)定。有的地方和部門還是有著習(xí)以為常的工作慣性，動不動就搞配套(27)楊沈陽《制定黨內(nèi)法規(guī)配套制度應(yīng)把握的原則》，《秘書工作》2020年第2期，第30頁。。類似做法應(yīng)當(dāng)按照中央精神和要求加以糾正和整改，努力推動各級各部門形成正確的“配套觀”，真正做到配套“有所為、有所不為”，因地制宜、因事制宜確定是否配套。

表2 2019年地方黨委配套中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件抽樣統(tǒng)計表

三 有限創(chuàng)新：黨內(nèi)法規(guī)制度配套的理念

權(quán)限有度、創(chuàng)新有限背景下配套文件的制定必定屬于有限創(chuàng)新。這猶如雜技演員在鋼絲繩上表演舞蹈藝術(shù)，既要守住底線，就是與上位指令法保持一致，演員不至于踩空；又要展現(xiàn)藝術(shù)，就是在有限范圍內(nèi)做一定創(chuàng)新，舞蹈動作豐富多彩、不至于單調(diào)。配套文件除了落實指令法精神，還要與地方特色結(jié)合，否則“重申式”的配套就很容易淪為對上位指令法的照抄照搬。新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》較舊規(guī)增加第九條、第十一條(28)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第九條：“報備黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)提交1份備案報告、正式文本和備案說明，裝訂成冊，并報送電子文本?！薄皞浒刚f明應(yīng)當(dāng)寫明制定背景、政策創(chuàng)新及其依據(jù)、重要數(shù)據(jù)指標(biāo)來源、征求意見、審議簽批等情況?！逼涞谑粭l第二款：“審查機關(guān)在審查中，應(yīng)當(dāng)注重保護有關(guān)地區(qū)和部門結(jié)合實際改革創(chuàng)新的積極性?！?，就專門強調(diào)了中央對部委、地方新制定或配套制定的創(chuàng)新性要求。黨內(nèi)法規(guī)制度配套遵循有限創(chuàng)新理念，在守正中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中守正，才能既與上位文件保持統(tǒng)一，又突出配套創(chuàng)新特點。

(一)不抵觸原則

有限創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)把握的重點是堅持“不抵觸原則”，難點是在該原則下如何做到創(chuàng)新。黨內(nèi)法規(guī)制定工作堅持由黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不抵觸就必須恪守制定權(quán)不抵觸、內(nèi)容不抵觸和制定本意不抵觸原則。

1.制定權(quán)不抵觸

或稱不超越制定權(quán)限，這是一種本質(zhì)的制約。配套文件的主題和具體事項選擇，不能超出配套主體本身的權(quán)能和權(quán)限范圍。具有上位指令法的理據(jù)，配套主體才能按規(guī)定合理地規(guī)范、干涉、管理黨組織或黨員的權(quán)力(含權(quán)利)義務(wù)事項，但凡對調(diào)整對象的權(quán)力(含權(quán)利)、義務(wù)、自由等作超限度的約束或擴張，都構(gòu)成制定權(quán)抵觸?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第二章第九至十四條所覆蓋的中央黨內(nèi)法規(guī)制定的保留事項、中央紀(jì)委和中央工作機關(guān)的依職權(quán)制定或配套制定，對中央部委聯(lián)合制定、配套制定的專門規(guī)定即是對制定權(quán)不抵觸的規(guī)范解釋。例如，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》第四十三條規(guī)定，黨組(黨委)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本條例，結(jié)合實際制定和完善工作規(guī)則。有的單位制定與之相配套的本部門黨組工作規(guī)則時，簡單照抄黨組工作條例內(nèi)容，作出對黨組成員“調(diào)離崗位、責(zé)令辭職、免職、降職等處理”之規(guī)定，則突破了本單位黨組的職權(quán)范圍。

2.內(nèi)容不抵觸

配套文件內(nèi)容既不得違背位居其上的憲法、法律甚至行政規(guī)章的具體規(guī)定，更不能違背其對應(yīng)上位指令法的規(guī)定，這是作為其起草、審查、備案和清理的直接制約。如某地區(qū)根據(jù)中央對一部委的“三定規(guī)定”制定本地對口的政府組成部門的“三定規(guī)定”，其中有具體條款支持內(nèi)設(shè)機構(gòu)人員使用事業(yè)編制，則涉嫌違規(guī)使用相關(guān)編制，根據(jù)《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，地方各級人民政府行政機構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用行政編制，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)使用事業(yè)編制，不得混用、擠占、挪用或者自行設(shè)定其他類別的編制。

3.制定本意不抵觸

配套文件制定本意不能同上位指令法、憲法和法律的立法目的、立法原則、立法價值等立法本意相抵觸，不得違背上位指令法、憲法和法律之精神，對黨員或黨組織的權(quán)力(含權(quán)利)、義務(wù)有量的增加或者克減。例如，2019年中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見》，某地配套文件規(guī)定“要探索建立由人民法院少年法庭審理決定涉未成年人進入專門學(xué)校的司法化程序”。專門教育是國家教育體系中的重要組成部門，也是少年司法體系中具有“提前干預(yù)、以教代刑”特點的重要保護措施(29)張雪泓《北京檢校合作護育未成年人成長》，《法制日報》2020年7月22日，第7版。。其重點是教育，不是司法行為，將專門教育招生程序司法化有從重處理之嫌，推及到實踐則不利于未成年人的健康成長(30)中共中央辦公廳法規(guī)局備案處《備案審查案例若干則》，《黨內(nèi)法規(guī)研究》2019年第4期，第83頁。，違法了立法的本意。

(二)全過程繼承

繼承上位指令法精神應(yīng)當(dāng)做到全過程把控，避免由于“時間差”等原因造成的權(quán)限或內(nèi)容抵觸。一方面要嚴格遵守,避免“先天不足”。在文件發(fā)布前的起草、審議、核發(fā)階段，對配套文件“出生前”把好關(guān)，才能將矛盾沖突解決在發(fā)端。例如，中共中央辦公廳印發(fā)《2019-2023年全國黨員教育培訓(xùn)工作規(guī)劃》規(guī)定,黨支部要落實抓黨員日常教育工作的直接責(zé)任(31)《中共中央辦公廳印發(fā)〈2019-2023年全國黨員教育培訓(xùn)工作規(guī)劃〉》，中央人民政府網(wǎng)站：2020年8月6日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/11/content_5450978.htm?trs=1。。某地在制定實施意見草擬稿時，為求創(chuàng)新，擴大范圍將其原表述變化為“黨支部要抓落實黨員日常教育培訓(xùn)工作”,應(yīng)當(dāng)遵照上位文件而沒有嚴格對應(yīng)對照，違反了黨章等相關(guān)要求。黨章明確規(guī)定，黨支部是黨的基礎(chǔ)組織，是黨的組織體系的基本單元，擔(dān)負著直接教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的職責(zé)，并未規(guī)定有培訓(xùn)黨員的職責(zé)。另一方面，要堅持動態(tài)調(diào)整，避免“后天失調(diào)”。不抵觸原則也不是萬能鑰匙，實踐中存在先前不抵觸、實施后環(huán)節(jié)卻出現(xiàn)抵觸的時間差，所以有必要通過“后發(fā)布階段”系列程序作動態(tài)調(diào)整。例如，有的配套文件規(guī)定，省自然資源或者林業(yè)部門下設(shè)森林公安局并監(jiān)督管理森林公安隊伍。根據(jù)黨中央關(guān)于行業(yè)公安機關(guān)管理體制調(diào)整的最新總體部署，省以下森林公安機關(guān)按照屬地化原則，劃歸同級地方公安機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)管理，相關(guān)職責(zé)一并劃轉(zhuǎn)。上述配套內(nèi)容沿襲了舊有之規(guī)定，沒有同上層最新文件精神做好對接和修改。所以，對靜態(tài)的配套文件經(jīng)常性或定期回顧是必要的，通過及時修訂或者在備案審查和清理環(huán)節(jié)的及時調(diào)整，可以解決配套“后天失調(diào)”的問題。

(三)維度的創(chuàng)新

“我們的制度有些還不夠健全，已經(jīng)有的鐵籠子門沒關(guān)上，沒上鎖?；蛘邧艡谔珜捔?，或者柵欄是用麻稈做的，那也不行”(32)中共中央紀(jì)律檢查委員會、中共中央文獻研究室編《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2015年版，第128頁。。黨內(nèi)法規(guī)制度有短板，或不健全、或不落地、或適用空間寬窄不一等，配套能在黨內(nèi)法規(guī)制度體系動態(tài)形成和動態(tài)調(diào)整過程中發(fā)揮彌補制度短板、推進制度實施的作用。以改革創(chuàng)新的精神補足制度短板，從維度上看既要有整體的配套，又要有單項的配套；既要明確規(guī)定是什么，又要規(guī)定怎樣辦；既要將黨務(wù)關(guān)系抽象化，又要將原則性要求具體化。

1.配套類型從整體向單項擴散

如果一部黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件表達明確的配套要求——要求各地各部門制定實施細則、制定配套辦法或方案、制定配套執(zhí)行制度規(guī)定等，部門和地方在配套制定工作中就沒有自由命名配套文件的自主空間。例如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》設(shè)定了配套條款，規(guī)定中央軍事委員會可以根據(jù)本規(guī)定，制定軍隊黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定。這是目前配套條款設(shè)義務(wù)要求的主流形式，也導(dǎo)致目前絕大多數(shù)配套文件屬于“大配套”或稱整體配套，表現(xiàn)出的特點是沿襲上位法的框架結(jié)構(gòu)(33)如中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳2016年10月11日印發(fā)《脫貧攻堅責(zé)任制實施辦法》，其體例結(jié)構(gòu)是：總則—中央統(tǒng)籌—省負總責(zé)—市縣落實—合力攻堅—獎懲—附則。其第二十七條規(guī)定：“中西部22個省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)當(dāng)參照本辦法，結(jié)合本地區(qū)實際制定實施細則。其他省(自治區(qū)、直轄市)可以參照本辦法實施?！睆闹T多已公布的省份配套文件看，都沿襲了上位法體例，以省責(zé)任—市責(zé)任—縣責(zé)任—鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任—合力攻堅—獎懲—附則為基本框架。只有少數(shù)省在體例上有所創(chuàng)新，如某省在前述框架內(nèi)增設(shè)了行業(yè)責(zé)任和幫扶責(zé)任兩章。、重復(fù)普遍性的規(guī)定(有的重合度高達70%以上)，背離了備案審查規(guī)定對地區(qū)和部門政策改革創(chuàng)新的要求。雖然整體配套具備整體推進落實的制度優(yōu)越性，但是大而全的規(guī)定可能陷入形式主義泥潭，失去重點和可操作性。習(xí)近平總書記在湖北考察工作時，把“整體推進和重點突破的關(guān)系”，作為全面深化改革的重大關(guān)系之一加以強調(diào)(34)人民日報評論員《既要整體推進，也要重點突破——二論準(zhǔn)確把握全面深化改革重大關(guān)系》，《人民日報》2013年8月8日，第1版。。就黨內(nèi)法規(guī)制度體系健全而言，處理好這一關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)在整體配套的基礎(chǔ)上重視單項配套，因為重點領(lǐng)域牽一發(fā)而動全身，關(guān)系到黨的大局，是重中之重。關(guān)鍵環(huán)節(jié)一子落而滿盤活，關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)制度體系的實施成效，是改革的有力支點。注意在整體配套的同時注重更多的單項小配套，在全的基礎(chǔ)上注重專，既平均用力、齊頭并進，又注重抓黨內(nèi)關(guān)系、黨的建設(shè)的主要矛盾和矛盾的主要方面，才能更好貫徹上位指令法精神，守住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.配套規(guī)定從實體向程序擴散

目前配套的絕大多數(shù)文件內(nèi)容，主要是實體性規(guī)范，如配套的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等等，以指導(dǎo)黨組織建設(shè)、發(fā)展而提出方式方法或者以確認黨員權(quán)利與義務(wù)為主。但是以確保義務(wù)得以履行或職權(quán)職責(zé)得以實現(xiàn)的有關(guān)程序為主的配套則嚴重滯后。這種局面的產(chǎn)生受制于目前黨內(nèi)法規(guī)制度體系中具體制度“實體多、程序少”偏向的牽引力，固不可再因此影響而導(dǎo)致程序性配套文件在整體數(shù)量上的失衡。從備案環(huán)節(jié)的創(chuàng)新性審查來看，如果上位指令法要求配套，受“不抵觸”原則限制，下位配套文件創(chuàng)新最常見的挖潛空間就是在落實的方式方法上。因此，豐富執(zhí)行上位指令法的方式方法、具體舉措，對某一處理的適用條件、對應(yīng)情形等加以設(shè)定等，都是配套政策創(chuàng)新的角度。如中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》要求，省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央各決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，中央各部門，中央國家機關(guān)各部委黨組(黨委)，應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合工作實際制定具體落實措施。其第十八條規(guī)定，“重大事項請示報告一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究或者傳批審定，由主要負責(zé)同志簽發(fā)或者作出。必要時應(yīng)當(dāng)事先報上級黨組織分管負責(zé)同志同意”。配套主體制定本級配套草案時，可以針對請示報告的提出程序、受理程序、分辦交辦程序、跟蹤催辦程序、審議簽批程序等作出步驟劃分以便更好抓落實。這些都是上位指令法沒有明確的程序內(nèi)容，配套主體可以在自身權(quán)限范圍內(nèi)進行探索，更有利于增強操作性、推動上級精神在本地本部門的落實落細。

3.配套語言從抽象向具體擴散

黨內(nèi)法規(guī)中的原則性語言需要制定配套制度來細化落實。上位指令法層次高、涉及面廣，對意義、責(zé)任、事項、整體安排、保障等的表述比較宏觀抽象，對具體怎么做、怎么抓落實等則必須由配套主體去作相應(yīng)細化。上位指令法常遵循的是“宜粗不宜細”理念，目的是留足空間供部門或地方做制度細化和實施。層次越高的黨內(nèi)法規(guī)其表現(xiàn)出的語言模糊現(xiàn)象，越具有一定的合理性。這既是客觀存在的，又有主觀賦予的；既是應(yīng)然需要的，又是實然表現(xiàn)的；既有理論來源，又有歷史支撐。不要求配套的中央黨內(nèi)法規(guī)制度有的規(guī)定比較細，對部門和地方不提明確的配套要求，相關(guān)黨組織或黨員可以直接適用，其本身的發(fā)文范圍也較廣(大多數(shù)為公開發(fā)布或者發(fā)至縣團級)，可以直接“一管到底”。但設(shè)配套條款的上位指令法大都比較粗，如果配套制定文件還維持模糊的抽象表述，“上下一般粗”，則難免影響黨內(nèi)法規(guī)制度體系的運行，對黨組織和黨員權(quán)利產(chǎn)生消極作用。所以配套主體要運用一定的技術(shù)方法推進配套語言從抽象向具體擴散，例如，在權(quán)限范圍內(nèi)，對一些模棱兩可的不確定事項，設(shè)定更多的適用情形或者更多的裁量基準(zhǔn)；對于一些模糊詞語如“相關(guān)”“有關(guān)”“比較”“特別”“及時”等程度副詞，如果非倡導(dǎo)性、宣教性內(nèi)容等必須的，一般不使用，等等。盡量避免配套規(guī)范實施條款語言的不確定性，增強其確定性。

四 結(jié)語

建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系是中國共產(chǎn)黨人在制度建設(shè)過程中所一貫追求的目標(biāo)和任務(wù)(35)李斌雄《試論加快形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系》，《湖湘論壇》2018年第3期，第3頁。。加強和完善黨內(nèi)法規(guī)制度的配套則是黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成和推進制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的重要一環(huán)。配套是黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部效力的鏈接工具、內(nèi)容完善的重要手段、繼承技術(shù)的一種重要方法；配套制定文件是對上位指令法的烘托、渲染、陪襯和延伸，更促進了加快其實施的目的。目前，設(shè)立配套已成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系結(jié)構(gòu)生長常態(tài)，不同上位指令法的配套要求設(shè)置率差別較大，整體配套類型成為當(dāng)前的主流。這些既是理論的問題，涉及到配套規(guī)范理論構(gòu)造和配套權(quán)力來源、配套制定與黨內(nèi)法規(guī)體系化之關(guān)系、配套技術(shù)如何實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)理念的守正與創(chuàng)新等；又是現(xiàn)實的問題，因為黨中央有要求，地方和部門有職責(zé)，各級黨員有關(guān)切。配套作為一個系統(tǒng)復(fù)雜的實踐工程，相關(guān)的理論研究還不夠深入，本文僅從制度體系形成的角度作了一些思考，以起拋磚引玉之作用。此外，關(guān)于國家法律配套立法與黨內(nèi)法規(guī)制度配套制定的比較研究，關(guān)于配套文件的啟動和審議機制、程序，關(guān)于如何在前置審核、實施評估等環(huán)節(jié)對配套中出現(xiàn)的問題加以規(guī)制等，還值得作進一步的探索。