“縣管校聘”政策的實施困境及破解之道①

侯潔+李睿+張茂聰

摘要“縣管校聘”是我國義務(wù)教育教師管理體制機制改革的重要探索。山東省濰坊市作為試點地區(qū)，對政策實施做出了有益貢獻，但仍存在教師及學(xué)校對政策的認同程度存在差異、教育行政部門工作協(xié)調(diào)困難、配套保障機制缺失等突出問題?！翱h管校聘”政策的進一步推進，亟待建構(gòu)政府部門協(xié)調(diào)機制、完善教師工資福利保障機制、提高政策的可操作性、促進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。

關(guān)鍵詞縣管校聘；教師流動；契約化管理；跨校競聘；績效工資；城鄉(xiāng)教育一體化；濰坊教育

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2017）10-0029-04

“縣管校聘”作為我國義務(wù)教育教師管理體制機制改革的重大舉措，其本質(zhì)是由縣級教育行政部門對縣域內(nèi)教師編制、人事進行統(tǒng)一管理，實現(xiàn)教師在城鄉(xiāng)間、校際間均衡配置。山東省濰坊市作為國家首批確定的“縣管校聘”試點地區(qū)，基于當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展，對“縣管校聘”的推廣進行了很多創(chuàng)造性探索，為政策的全面推行提供了有益的經(jīng)驗。本文以山東省濰坊市“縣管校聘”改革為例，對此項政策的實施困境及對策建議進行理性思考。

一、“縣管校聘”政策的“濰坊探索”

1. 合理核定編制，創(chuàng)新編制管理方式

實施“縣管校聘”的第一步就是要破解教師編制難題，為此，濰坊市縣級教育行政部門會同編制、人社、財政等部門，對縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校的教師數(shù)量、編制數(shù)量、教師需求等情況進行細致深入的了解，依據(jù)各個學(xué)校的不同情況重新核定每個學(xué)校教職工的編制數(shù)量，以及在新編制情況下各崗位職稱的數(shù)量及其所占比例。此后，縣市教育局在核定總量內(nèi)掌握教師的宏觀管理權(quán)，每年根據(jù)學(xué)校生源數(shù)量的變化、教師結(jié)構(gòu)比例的變化、教育教學(xué)改革的需要以及教育政策的調(diào)整，對教師的管理進行及時的動態(tài)調(diào)整，為實現(xiàn)“縣管”奠定基礎(chǔ)。

學(xué)校的職工編制每三年核定一次，對于達不到標準班額的農(nóng)村地區(qū)學(xué)校采取生師比和班師比相結(jié)合的方式評定。在此基礎(chǔ)上，濰坊市創(chuàng)新編制管理方式，如以政府購買服務(wù)的方式聘用教輔人員及后勤人員，使更多的編制可用于教師崗位；同時，不斷完善教師補充機制，通過農(nóng)村學(xué)校短缺學(xué)科教師走教等形式，著力補齊師資短板。

2. 完善聘用合同，實現(xiàn)教師契約化管理

實行“縣管校聘”后，縣教育局對教師實行“無校籍管理”，教師與學(xué)校簽訂聘任合同，形成合同關(guān)系。濰坊市針對“縣管校聘”政策的具體實施情況，并基于《山東省事業(yè)單位聘用合同（范本）》對已往的教師聘用合同進行了調(diào)整。首先，對原有的教師聘期進行調(diào)整，教職工一般為3年聘期，新招聘教師的服務(wù)期為5年，因產(chǎn)假、病休安排臨時工作的教師簽訂聘期為1年的臨時合同，在原單位工作滿10年且距離退休不足10年的教師，可以簽訂至退休的長期合同。其次，通過合同契約，對每個崗位所對應(yīng)的崗位職責(zé)和任務(wù)、聘用及考核標準、薪資獎勵制度等進行詳細的說明和完善，明晰教師與學(xué)校之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，使教師管理規(guī)范化、契約化。

3. 科學(xué)設(shè)置崗位，實行校內(nèi)競聘

在核定編制后，學(xué)校在現(xiàn)有編制情況下對教師進行招聘。學(xué)校結(jié)合本?，F(xiàn)狀自主進行崗位設(shè)置，以按需設(shè)崗和因事設(shè)崗相結(jié)合的原則為指導(dǎo)，明確每一個崗位的崗位職責(zé)、工作標準、任職條件，以此作為崗位競聘考核和績效考核的參考依據(jù)。

學(xué)校自主確定對教師的考評聘用標準，教職工根據(jù)自身的工作能力和教學(xué)現(xiàn)狀確定填報崗位，然后學(xué)校根據(jù)教職工的報名情況按照標準對教師進行考評。當(dāng)考核分數(shù)相同時，部分學(xué)校按照年齡大小依次錄取，也有學(xué)校按照獲得綜合榮譽稱號的數(shù)量以及在教學(xué)、班級管理等方面的經(jīng)驗和貢獻依次錄取。在末輪競聘時，學(xué)校優(yōu)先聘用在校工作時間不滿兩個聘期的教職工。此外，濰坊市還積極推廣提名和競聘并行的招聘方式，即副校長由校長提名、中層干部由校長聘任，中層干部與全體教職工雙向選擇。校內(nèi)競聘實現(xiàn)了教師和學(xué)校之間的雙向選擇，體現(xiàn)了教師間的公平競爭和學(xué)校的擇優(yōu)錄取。此舉打破了教師原有的“終身制”觀念，增強了教師的憂患意識和競爭觀念，在學(xué)校內(nèi)部打破懶散和程式化的工作狀態(tài)，形成了積極向上的工作氛圍。

4. 支持跨校競聘，引導(dǎo)教師“逆向”流動

為打破優(yōu)質(zhì)人才流動的體制性障礙，濰坊市教育局明確提出，各義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)設(shè)置用于促進教師流動的跨校競聘崗位，其數(shù)量應(yīng)不低于崗位總數(shù)的5%。為了引導(dǎo)教師“逆向”流動，濰坊市推出多種激勵政策，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)骨干教師向農(nóng)村地區(qū)和教育水平落后地區(qū)的中小學(xué)流動。

例如：昌邑市教育局將教師交流與教師職稱評聘相關(guān)聯(lián)，提出到農(nóng)村交流支教的人員服務(wù)期滿后可回原單位優(yōu)先聘用，在評聘職稱時如果每年考核優(yōu)秀那么就可給予加分，并將到農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校任教一年以上的工作經(jīng)歷作為申報評審高級、正高級教師職稱和市級教學(xué)能手、優(yōu)秀教師的必備條件。昌邑市在進行教師跨校競聘的過程中，優(yōu)先進行支教競聘和農(nóng)村特聘崗位競聘，然后進行學(xué)校間的跨校競聘。這樣可以保證優(yōu)秀教師優(yōu)先流向農(nóng)村地區(qū)和薄弱地區(qū)，而不是學(xué)校落聘教師被迫流向農(nóng)村地區(qū)。

對于臨近退休、患有重大疾病以及因其他個人不可抗?fàn)顩r而不適宜參加交流輪崗的人員，學(xué)校設(shè)置了直聘崗位。直聘教師向?qū)W校提出申請經(jīng)公示無異議后由學(xué)校直聘。

二、“縣管校聘”政策實施面臨的主要問題

“縣管校聘”作為教師人事管理制度改革的重要舉措已勢在必行，但從濰坊市的試點情況及全國各地的實踐探索來看，“縣管校聘”政策的推行面臨以下問題。

1. 教師及學(xué)校對政策的認同程度存在差異

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)教師及學(xué)校管理者對“縣管校聘”政策的認同度存在一定差異，一定程度上影響了政策實施的效果。一方面，由于在“縣管校聘”政策方案制定和實施過程中教師始終處于被動狀態(tài)，以及相關(guān)部門對“縣管校聘”政策的宣傳引導(dǎo)不夠，很多教師對于“縣管校聘”政策所能給自身利益及自身發(fā)展帶來的影響缺乏準確判斷，在思想上難以完全接受教師跨校流動的做法，產(chǎn)生了政策認同障礙。另一方面，學(xué)校管理者對于政策實施給學(xué)校發(fā)展帶來的影響存有疑慮。例如：對于學(xué)校而言，優(yōu)秀教師是非常重要的資源，出于對學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的保護，許多學(xué)校不希望骨干教師流出；而對于教育發(fā)展水平相對落后的學(xué)校而言，他們雖然迫切需要優(yōu)秀教師力量注入，但又顧慮優(yōu)秀教師的流入會帶來管理上的很多困難。中小學(xué)教師及學(xué)校是“縣管校聘”最核心的政策對象，類似的消極情緒若得不到消除，就難以奠定政策認同基礎(chǔ)，會出現(xiàn)抵制、敷衍政策等行為。endprint

2. 政府職能部門聯(lián)動工作機制尚未有效形成

“縣管校聘”在實施過程中涉及教師編制核定、教師績效工資、教師評優(yōu)與晉升、教師的培訓(xùn)與培養(yǎng)等多個方面，也就涉及教育、財政、人社、編辦多部門協(xié)同工作的問題，因此，由教育行政部門的單一行動向多個部門的互動改革轉(zhuǎn)變是政策順利推行的關(guān)鍵。但通過對相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)訪談發(fā)現(xiàn)，縣級政府相關(guān)部門缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機制，部門之間的邊界意識強，各部門固守各自的利益范疇，相互配合不當(dāng)，教育行政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致行政效率低下。此外，實施“縣管校聘”的過程中存在權(quán)限劃分問題?！翱h管校聘”使教師不再隸屬于學(xué)校，那么在教師的日常管理中哪些權(quán)力屬于學(xué)校，哪些屬于縣級教育部門？這些問題依舊比較模糊。

3. 強制性交流為主，配套保障機制缺失

人才流動是人力資源優(yōu)化配置的必然要求。然而我國以行政方式推動義務(wù)教育教師交流，雖有見效快等優(yōu)點，卻隱患重重?！蛾P(guān)于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》中規(guī)定：“在職務(wù)（職稱）評聘工作中，要將教師到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校任教一年以上的工作經(jīng)歷作為申報評審高級教師職務(wù)（職稱）和特級教師的必備條件。”在多個省份的相關(guān)文件中，也將職稱評定、職務(wù)晉升等與教師交流硬性捆綁。在此舉措下，教師的“動”是“強制動”而非“自愿動”，難以真正調(diào)動教師流動的積極性，也容易導(dǎo)致交流效果大打折扣。促使教師積極主動參與流動的關(guān)鍵是完善配套保障機制，解決教師的后顧之憂，保障教師切身利益，滿足內(nèi)在激勵條件，然而相關(guān)政策文件卻忽視了這部分內(nèi)容。

4. 教師績效工資政策執(zhí)行中出現(xiàn)偏差

2014年山東省《關(guān)于推進基礎(chǔ)教育綜合改革的意見》中提出，“推進中小學(xué)教師‘縣管校聘管理改革，合理確定學(xué)校績效工資總量，按照‘多勞多得、優(yōu)教優(yōu)酬的原則，改進完善教師評價考核標準和績效工資分配辦法”。然而在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，教師績效工資政策的實行存在諸多問題。一些學(xué)校扣下教師現(xiàn)有工資的30%作為績效工資，導(dǎo)致一些教師的收入并沒有增加甚至有所降低，難以達到有效激勵作用。部分縣雖基本落實了基礎(chǔ)性績效工資，但獎勵性績效工資尚未兌現(xiàn)，并且不同經(jīng)濟水平的區(qū)域之間，教師績效工資的差距在拉大。導(dǎo)致這些問題最關(guān)鍵的原因是經(jīng)費保障不到位。

三、進一步落實“縣管校聘”政策的對策建議

1. 尊重教師職業(yè)發(fā)展規(guī)律，科學(xué)設(shè)計教師交流方式

我們不可否認教師流動的合理性和必要性，但同樣不可忽視歸屬感和穩(wěn)定性對教師職業(yè)發(fā)展的影響。受傳統(tǒng)職業(yè)觀念的影響，穩(wěn)定性已成為教師職業(yè)最具代表性的特點之一。教師經(jīng)過一段時間的工作，在思想及情感上對學(xué)校產(chǎn)生強烈的認同感、使命感、成就感和價值感，催生出教師強烈的自我驅(qū)動力和自我約束力，這些都在很大程度上影響教師的職業(yè)發(fā)展。教師職業(yè)的發(fā)展規(guī)律、教師職業(yè)情感的形成與發(fā)展以及一個優(yōu)秀教學(xué)團隊的培養(yǎng)與成長都需要相對穩(wěn)定的工作環(huán)境。而教師流動必然會打破教師原有的工作狀態(tài)。因此，“縣管校聘”實施過程中需要科學(xué)設(shè)計制定教師交流的時間、方式，避免教師職業(yè)發(fā)展過程的斷裂。

2. 建構(gòu)政府部門協(xié)調(diào)機制，落實學(xué)校用人自主權(quán)

為解決教師管理工作碎片化問題，建議在縣域內(nèi)成立專門負責(zé)“縣管校聘”政策落實的部門，負責(zé)教師管理工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)教師人事、編制、工資待遇及相關(guān)配套服務(wù)等方面工作，以此部門為核心形成工作聯(lián)動機制，及時研究解決改革過程中的困難和問題，將資源與權(quán)限集中，使權(quán)力與責(zé)任對等。另外，應(yīng)建立聯(lián)席會議制度，定期組織教育行政主管部門、各相關(guān)部門、各學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、各學(xué)校教師代表溝通交流輪崗工作進展情況，及時協(xié)調(diào)解決難點問題。[1]

“縣管校聘”的實施要落實學(xué)校的用人自主權(quán)并增強教師的話語權(quán)。政策的實施應(yīng)充分考慮教師的專業(yè)發(fā)展及其自身的自愿性，不可強制安排教師輪崗，加強教師在政策制定與實施過程中的知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)。

3. 財政責(zé)任重心上移，完善教師工資福利保障機制

要促進教師合理流動，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教師工資福利，并大力提高農(nóng)村地區(qū)教師的崗位補貼。目前我國縣級政府承擔(dān)的教育財政壓力最重，尤其是經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的縣級政府財力匱乏。面對城鄉(xiāng)師資難以均衡的沉疴痼疾，國家應(yīng)上移財政責(zé)任重心，加大轉(zhuǎn)移支付力度，由中央和省一級政府重點承擔(dān)縮小省域內(nèi)中小學(xué)教師的收入差距，保障區(qū)域內(nèi)教師待遇的基本一致性，特別是省級財政要加大農(nóng)村教育投入，大幅度提高農(nóng)村教師的收入水平。

此外，為了提升教師流動的內(nèi)在驅(qū)動力，縣級政府應(yīng)深入調(diào)查了解流動教師家庭、子女等基本生活需要，大力推進農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)，改善教師住宿條件，完善交通補貼、住房補貼、生活補貼等優(yōu)惠政策。為使優(yōu)秀教師進得來并留得住，政府要大力落實教師安居工程，為教師提供安穩(wěn)的工作環(huán)境。

4. 加強頂層設(shè)計，提高政策的可操作性

“縣管校聘”政策的落實是一項具有較強綜合性及復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，為了使“縣管校聘”在全國范圍得到推廣，在國家層面一方面要將基層探索的成功經(jīng)驗進行總結(jié)與宣傳，另一方面應(yīng)加強頂層設(shè)計，制定出具有較強可操作性的政策指導(dǎo)。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，探索多樣化的教師交流模式，提高“縣管校聘”政策的可操作性。例如：地方可以先在小范圍內(nèi)開展交流，推行“學(xué)校發(fā)展共同體”改革，推行“1+X”學(xué)校發(fā)展合作模式，選取位置臨近的幾所學(xué)校劃定合作區(qū)域，實現(xiàn)教師資源優(yōu)勢互補；或以一所示范校為核心，突出優(yōu)秀教師個人或團隊對整個教師隊伍的引領(lǐng)作用，帶動周邊合作學(xué)校發(fā)展。[2]

5. 完善配套制度建設(shè)，促進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展

“縣管校聘”最主要的目的是實現(xiàn)教師交流輪崗，但其內(nèi)涵及制度體系的架構(gòu)卻遠不止于此。統(tǒng)一縣域內(nèi)教師的編制標準、工資待遇、專業(yè)技術(shù)職務(wù)崗位設(shè)置標準，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師招聘、培養(yǎng)、考核、晉升一體化，需要健全一系列配套保障措施，只有這樣才能夠保證制度有效落實。

要營造有利于“縣管校聘”政策推行的外部大環(huán)境，需進一步促進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。雖然教師交流是均衡城鄉(xiāng)教育發(fā)展的突破口，且以國家政策促進教師在校際間的均衡配置，但唯有真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，解決農(nóng)村教育投入不足等根本性問題，實現(xiàn)整體教育資源的均衡配置，才能真正實現(xiàn)教師主動流動。

參考文獻：

[1] 張茂聰，侯潔.教育家辦學(xué)的制度實踐與思考：以山東省濰坊市校長職級制改革為例[J]. 教育研究，2017，（3）.

[2] 張茂聰，劉信陽.縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展：基于內(nèi)發(fā)發(fā)展理論的構(gòu)想[J]. 教育研究，2015，（12）.

注釋：

① 本文系山東省教育科學(xué)重大招標項目“山東省推進教育管辦評分離機制研究”（項目編號：VZ15007）的研究成果。endprint