突發(fā)公共事件審計職能的優(yōu)化與政府公信力的提升

金太軍 薛婷

摘要：近年來，突發(fā)公共事件的頻發(fā)使政府公信力面臨前所未有的挑戰(zhàn)，而國家審計以其獨特的職能定位、鮮明的功能優(yōu)勢及其與公信力建構(gòu)的內(nèi)在耦合性，成為新形勢下提升政府公信力的有效策略和必要路徑。結(jié)合新冠肺炎疫情這一突發(fā)公共事件和中國抗疫防疫的實踐機(jī)制，從影響政府公信力提升的應(yīng)急管理效率、監(jiān)管責(zé)任履行、信息公開程度和政策制度完備程度四項關(guān)鍵要素入手，分析國家審計在監(jiān)督職能、預(yù)防職能、揭示職能和抵御職能四個方面與政府公信力建構(gòu)的內(nèi)在耦合性和功能優(yōu)越性。基于這樣的職能優(yōu)勢和建構(gòu)需求，進(jìn)一步探討了優(yōu)化履行國家審計職能的對策路徑。

關(guān)鍵詞：政府公信力;突發(fā)公共事件;國家審計職能;內(nèi)在耦合性

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章分類號：16747089（2021）06000510

基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用研究”（19JZD027）;江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)優(yōu)秀創(chuàng)新團(tuán)隊“政府治理與民生審計”項目;江蘇省研究生科研與實踐創(chuàng)新計劃項目“突發(fā)公共事件中政府公信力的提升——基于審計職能的優(yōu)化與履行”（KYCX20_1710）

作者簡介：金太軍，博士，南京審計大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，教育部特聘教授;薛婷，南京審計大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

一、問題的提出

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，我國高度重視并迅速啟動應(yīng)急機(jī)制，推出一系列政策性措施和制度性安排。得益于此，加之我國社會公眾的積極響應(yīng)和高效配合，當(dāng)前國內(nèi)疫情防控形勢積極向好。然而，由于此次新冠肺炎疫情暴發(fā)后政府預(yù)警機(jī)制的一度失靈，引發(fā)公眾對政府突發(fā)公共事件風(fēng)險應(yīng)對能力的不滿，同時疫情防控捐贈款物的接收和分配工作也屢受公眾質(zhì)疑，在一段時間內(nèi)政府公信力無形中被削弱。盡管伴隨著近年來公共行政過程系統(tǒng)性的治理理念創(chuàng)新、治理實踐轉(zhuǎn)變和治理效能提升，我國政府公信力逐年提高，但由于突發(fā)公共事件的非常規(guī)性，對政府應(yīng)急能力、組織管理能力、制度協(xié)調(diào)能力是一次巨大考驗，若政府未能有效控制突發(fā)公共事件，必將導(dǎo)致公眾對政府治理能力產(chǎn)生負(fù)面評價，嚴(yán)重弱化政府公信力。因此，政府公信力建設(shè)與突發(fā)公共事件應(yīng)對有著直接的正相關(guān)關(guān)系。

目前，對政府公信力的研究多集中于常態(tài)化社會情境中的問題及提升路徑上，相關(guān)研究內(nèi)容與研究邏輯均較為相似。一是政府公信力流失的主要原因：政府行為失當(dāng)、文宏：《突發(fā)事件管理中地方政府規(guī)避責(zé)任行為分析及對策》，《政治學(xué)研究》，2013年第6期，第52-60頁。政府信息缺乏透明度、葉育登：《信息的透明度政府的公信力社會的凝聚力——從政府對禽流感信息發(fā)布工作說起》，《中國行政管理》，2004年第4期，第56-58頁。馬得勇、孫夢欣：《新媒體時代政府公信力的決定因素——透明性、回應(yīng)性抑或公關(guān)技巧？》，《公共管理學(xué)報》，2014年第1期，第104-113頁。輿情走向不受控制;楊妍：《自媒體時代政府如何應(yīng)對微博傳播中的“塔西佗陷阱”》，《中國行政管理》，2012年第5期，第26-29頁。Engdahl E， Lidskog R， “Risk， communication and trust： Towards an emotional understanding of trust”，Public Underst， vol.23， no.6（2014）， pp.703-717.二是政府公信力的提升路徑：優(yōu)化危機(jī)管理制度、王明：《論公共突發(fā)事件中信息傳播的對稱性與政府公信力》，《情報雜志》，2015年第12期，第116-120頁。轉(zhuǎn)變危機(jī)管理理念、趙清文：《公共危機(jī)管理理念下的政府公信力建設(shè)》，《理論月刊》，2013年第12期，第122-125頁。提升地方官員素質(zhì)。周紅、艾太強：《公共危機(jī)管理狀態(tài)下地方政府公信力的重塑》，《西北師大學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2011年第4期，第107-110頁。然而，上述公信力建設(shè)路徑均與系統(tǒng)內(nèi)部的制度約束相關(guān)，而處于未確定的突發(fā)公共事件情景之中，任何制度都不可能盡善盡美，其實際運行難以達(dá)到預(yù)期效果，因而需借助制度以外的力量規(guī)避制度漏洞，提升危機(jī)管理執(zhí)行效能。而國家審計作為國家治理體系中監(jiān)督控制子系統(tǒng)的“免疫系統(tǒng)”，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，其獨立性、全面性、客觀性使其具有有效監(jiān)督權(quán)力運行、促進(jìn)政府信息公開、加強反腐倡廉、推進(jìn)民主法治、提高政府行政效率、維護(hù)民生權(quán)益、提升公眾滿意度，為突發(fā)公共事件治理提供有力保障機(jī)制等重要職能。劉家義：《國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家審計：制度保障與實踐邏輯》，《中國社會科學(xué)》，2015年第9期，第64-83頁。因此，審計職能的履行對于政府公信力的提升具有顯著作用。

遺憾的是，迄今為止從審計視角探討突發(fā)公共事件中如何提升政府公信力的相關(guān)研究基本上還是空白。鑒于此，本文在論證國家審計職能與突發(fā)公共事件中政府公信力建設(shè)的耦合性的基礎(chǔ)上，以提升政府公信力為目標(biāo)導(dǎo)向，分析當(dāng)前突發(fā)公共事件審計職能的實施困境并提出相關(guān)優(yōu)化建議，以期為突發(fā)公共事件中政府公信力提升提供新的研究視角，拓展國家審計與政府應(yīng)急管理研究領(lǐng)域。

二、政府應(yīng)對突發(fā)公共事件提升公信力的關(guān)鍵要素

探討突發(fā)公共事件中的政府公信力提升路徑，首先需要準(zhǔn)確界定影響政府公信力的關(guān)鍵要素。根據(jù)政府公信力的代表性觀點“能力說”，政府公信力是政府獲取公眾信任的能力，高衛(wèi)星：《試論地方政府公信力的流失與重塑》，《中國行政管理》，2005年第7期，第62-65頁。體現(xiàn)了政府工作的服務(wù)程度、民主程度和法治建設(shè)程度，舒小慶：《政府公信力：價值、指標(biāo)體系及其實現(xiàn)途徑——兼論我國誠信政府建設(shè)》，《南昌大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2008年第6期，第25-29頁。相應(yīng)地在突發(fā)公共事件中則體現(xiàn)了政府的應(yīng)急管理效率、信息公開程度、政策制度完備程度，考慮到突發(fā)公共事件（如新冠肺炎疫情）的特殊性，還應(yīng)涵蓋政府對其他治理主體履行監(jiān)管責(zé)任。因此，政府公信力提升的關(guān)鍵要素包括政府應(yīng)急管理效率、政府監(jiān)管責(zé)任履行、信息公開程度及制度規(guī)范程度等四個方面。

（一）政府應(yīng)急管理效率

由于突發(fā)公共事件的非常規(guī)性，此次新冠肺炎疫情引發(fā)了民眾對于政府及其官員工作能力和行為表現(xiàn)的極大關(guān)注，如若政府出現(xiàn)制度設(shè)計不合理、決策失敗、應(yīng)急管理效率低下等情況，都將導(dǎo)致政府形象受損、政府公信力急劇下降。反之，如若政府部門應(yīng)對危機(jī)反應(yīng)敏銳、程序合法、決策科學(xué)、舉措有效，那么，突發(fā)公共事件的處理也是政府贏得民眾信任，提升政府公信力的極佳契機(jī)。此次新冠肺炎疫情應(yīng)對中，我國政府憑借制度優(yōu)勢將防疫政策貫徹到底，抗疫斗爭取得重大戰(zhàn)略成果，但仍存在少部分地方政府及其官員在崗不作為、履職不盡責(zé)，嚴(yán)重影響政府應(yīng)急管理的效率。例如，上海公共衛(wèi)生臨床中心于2020年1月5日就向國家衛(wèi)健委提交了一份病原學(xué)調(diào)查報告，該報告指出了該新型冠狀病毒的傳播途徑，并建議在公共場所采取相應(yīng)的防控措施。然而，武漢市衛(wèi)健委從1月6日至1月10日均未對此作出疫情通報，危機(jī)管理理念的落后導(dǎo)致疫情的大規(guī)模爆發(fā)。根據(jù)百度指數(shù)統(tǒng)計，疫情發(fā)生以來公眾對于“政府不作為”這一詞條的日均搜索值環(huán)比上升6%，疫情引發(fā)了公眾對于政府工作能力與政府公信力的極大關(guān)注，對于政府公信力產(chǎn)生較大影響。代志新：《中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政策簡報：疫情下的政府公信力研究》，2020年4月20日，http：//nads.ruc.edu.cn/zkcg/zcjb/de11152ba7ea448590801c7fad7de013.htm，2020年9月21日。又如，中央指導(dǎo)組派出督查組對黃岡市疫情防控情況進(jìn)行督查核查時發(fā)現(xiàn)，黃岡市衛(wèi)健委主任、疾控中心主任對于黃岡市定點醫(yī)院收治能力、核酸檢測能力的明確數(shù)據(jù)等問題不甚了了，在疫情如此嚴(yán)峻的形勢下，市衛(wèi)健委主任對防控疫情的關(guān)鍵性信息缺乏掌握，顯然存在失職失責(zé)的問題，導(dǎo)致政府公信力陷入困窘危機(jī)。

（二）政府監(jiān)管能力

所謂政府監(jiān)管能力，指的是政府通過一定的監(jiān)管制度安排對非政府組織行為予以規(guī)范和控制。由于突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、復(fù)雜性、社會性等特征，僅僅依靠政府無法有效應(yīng)對突發(fā)公共事件的復(fù)雜局面，因此，突發(fā)公共事件的處置往往是以政府為主導(dǎo)的多元協(xié)作治理?？祩?、陳茜：《公共危機(jī)協(xié)同治理視角下的組織合作問題研究》，《行政論壇》，2015年第1期，第14-17頁。其中，非政府組織在特定領(lǐng)域擁有豐富的專業(yè)知識與技能，在面對突發(fā)公共事件時其資源儲備、反應(yīng)能力及行動能力可發(fā)揮極大作用。然而，非政府組織大多屬于典型的政府主導(dǎo)型組織，大部分正式登記的合法非政府組織多帶有半官半民的特征，“官民二重性”是其長期特點。部分學(xué)者將與地方政府部門存在一定的隸屬關(guān)系或有較強的官方政治色彩的慈善公益組織稱為官辦慈善組織，其管理和日常運作都與政府機(jī)構(gòu)有著密切聯(lián)系，賈西津：《第三次改革——中國非營利部門戰(zhàn)略研究》，北京：清華大學(xué)出版社，2005年，第18頁。甚至地方民政部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人同時兼任慈善基金會的負(fù)責(zé)人，譬如各級紅十字會作為參公單位對工作人員參照公務(wù)員管理，其相關(guān)負(fù)責(zé)人可享有一定行政級別和部分財政津貼待遇。因此，在突發(fā)公共事件中政府有責(zé)任對此類非政府組織進(jìn)行監(jiān)管，此類非政府組織的行為也影響著政府形象與政府公信力。然而，在新冠肺炎疫情發(fā)生初期，面對短時間涌入的巨額資金和大宗物資，代表官方慈善機(jī)構(gòu)的武漢紅十字會出現(xiàn)物資壓倉的情況，甚至第一次公布的捐獻(xiàn)物資表寫錯企業(yè)、寫錯型號、寫錯數(shù)量，引起廣泛輿論關(guān)注，政府監(jiān)管不到位在一定程度上影響了政府公信力。

（三）信息公開程度

突發(fā)公共事件中政府透明度既反映政府對于突發(fā)公共事件治理的決策文件、資料等信息的公開程度，也反映公眾有效獲取正確信息的完備程度。王昶、王三秀：《政府公信力的生成與流失——基于信息論視角的解讀》，《理論月刊》，2016年第2期，第107-111頁。信息信任是信任關(guān)系的前提，而信息公開是信息信任的基礎(chǔ)，信息公開不但可以緩解政府與普通公眾之間的信息不對稱問題，還可有效降低公職人員瀆職的風(fēng)險，將政府的工作過程始終置于人民群眾監(jiān)督之下，可以有效提升政府及其工作人員在公眾心中的形象。在現(xiàn)代信息化社會中，公眾獲取信息的渠道、方式不斷豐富，由于突發(fā)公共事件的特殊性，公眾對其處置情況、事態(tài)走向的關(guān)注度都遠(yuǎn)超過一般事件及其常規(guī)治理，若政府在治理過程中無法做到公開透明，民眾無法了解突發(fā)公共事件中政府的相關(guān)信息，則會引起群眾質(zhì)疑，削弱政府公信力。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，各地方政府不斷更新疫情通報，且其內(nèi)容愈加詳盡、細(xì)致，譬如深圳、廣州在疫情通報中不但公布“確診、疑似、死亡、治愈”人數(shù)，還在保護(hù)病人隱私的前提下，對確診病例信息精確到所在社區(qū)和樓盤、酒店，體現(xiàn)了我國政府在突發(fā)公共事件中政府透明度的提升。然而，部分地方政府仍存在“確診病例增多，公開的信息卻減少”的情況，嚴(yán)重有悖于公眾對疫情進(jìn)展的知情需求。例如，2020年2月3日，武漢市僅公布了確診、疑似等病例的整體人數(shù)，并未公布各區(qū)縣具體情況，與深圳和廣州的疫情公布工作相比嚴(yán)重缺乏透明度。

（四）制度規(guī)范程度

政策制度不完備是導(dǎo)致突發(fā)公共事件中政府公信力出現(xiàn)問題的重要原因。這里，政策制度是指應(yīng)對突發(fā)公共事件的基礎(chǔ)管理制度，如應(yīng)急管理法律、法規(guī)、預(yù)案等。突發(fā)公共事件應(yīng)對是一個周期性過程，包括事前、事中、事后各階段的響應(yīng)與處置，其中各環(huán)節(jié)都應(yīng)有政策制度的支撐、詳細(xì)的操作程序，只有法律依據(jù)可循、制度架構(gòu)合理，制度及其派生的應(yīng)急程序才具有較強的說服力，政府才具備公信力，因此規(guī)范化的政策制度是政府提升公信力的根本保障。目前，我國還未形成一套完整的針對突發(fā)公共事件的法律法規(guī)體系，缺乏在緊急狀態(tài)下對于政府工作人員及其他機(jī)構(gòu)人員的具體職責(zé)與具體的執(zhí)行權(quán)利范圍的規(guī)定，導(dǎo)致突發(fā)公共事件應(yīng)對中各級地方政府執(zhí)行力度不足，還易誘發(fā)地方政府在緊急狀態(tài)下管理和應(yīng)對的失職、不作為等，削弱政府公信力。此外，根據(jù)權(quán)力與責(zé)任相對等的原則，應(yīng)當(dāng)對政府及其工作人員實行行政責(zé)任追究制度。然而，當(dāng)前突發(fā)公共事件中存在行政責(zé)任追究范圍模糊的情況，許多行政行為并不具備可追究性，行政責(zé)任追究的范圍一般只是失范的行為，然而“失范”的標(biāo)準(zhǔn)如何界定、如何衡量？僅僅狹隘地以決策者的決策是否造成危害后果作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，會忽視行政責(zé)任追究的預(yù)防性價值，導(dǎo)致突發(fā)公共事件行政人員的不作為，嚴(yán)重影響行政效率，降低政府公信力。

三、突發(fā)公共事件中國家審計與政府公信力建設(shè)的耦合性

作為國家治理的重要組成部分，審計與各類突發(fā)公共事件密切相關(guān)。伴隨著國家治理理念的發(fā)展，審計職能不再僅僅局限于對突發(fā)公共事件中物資、資金的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，其職能有了新的轉(zhuǎn)變與調(diào)整，貫穿于突發(fā)公共事件處置的全過程，從而形成了與政府公信力上述關(guān)鍵影響因素的耦合關(guān)系（如圖1）。

（一）監(jiān)督職能

由于突發(fā)公共事件的特殊性，行政機(jī)關(guān)往往會被賦予常規(guī)狀態(tài)下所不具備的行政緊急權(quán)以實現(xiàn)財政、物資、人力的調(diào)撥;同時，作為突發(fā)公共事件治理的另一主體——非政府組織會在短時間內(nèi)募集到數(shù)量龐大的物資及資金，但大部分非政府組織并不具備與之相匹配的資源利用能力，且政府部門很難對其進(jìn)行監(jiān)管。從國家治理的角度看，國家審計實質(zhì)上是依法運用權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督活動，這種監(jiān)督具有獨立性的特征，能有效對各級政府部門的公共財政收支真實性、合法性和效益性進(jìn)行監(jiān)管，規(guī)范行政權(quán)力行使，提高資源利用率。因此，在突發(fā)公共事件中，審計機(jī)關(guān)可以利用其監(jiān)督職能對政府及其官員、非政府組織進(jìn)行監(jiān)管和制約，使之切實地履行公共職責(zé)，從而提高政府公信力。主要表現(xiàn)在兩方面：其一，監(jiān)督權(quán)力運行與政策落實情況。在突發(fā)公共事件的暴發(fā)期與緩解期，通過跟蹤審計的方式對各級政府部門落實政策過程中支配和使用各類資源的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，劉家義：《國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家審計：制度保障與實踐邏輯》，《中國社會科學(xué)》，2015年第9期，第64-83頁。消除政策傳遞的阻力，推進(jìn)政策高效、完整地流轉(zhuǎn)到基層政府，以此提升突發(fā)公共事件中政府的治理效率，提高公眾對政府決策和工作的滿意度。其二，監(jiān)督資源利用效率。《審計法》第24條明確規(guī)定，審計機(jī)關(guān)對政府部門管理的和社會團(tuán)體受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關(guān)財務(wù)收支進(jìn)行審計監(jiān)督。審計機(jī)關(guān)可據(jù)此對紅十字會等其他非政府組織涉及捐贈物資等的接收、保管、調(diào)撥和分配活動進(jìn)行審計，保證捐贈物資安全、高效使用，杜絕腐敗行為，提高公眾信任度。

（二）預(yù)防職能

國家審計是國家治理中監(jiān)督控制子系統(tǒng)的“免疫系統(tǒng)”，劉家義：《論國家治理與國家審計》，《中國社會科學(xué)》，2012年第6期，第60-72頁。其所具備的預(yù)防職能能夠憑借其內(nèi)生的威懾作用及獨立性優(yōu)勢，避免違法違規(guī)的意念直接轉(zhuǎn)化為具體行為。如前所述，政府及其官員在突發(fā)公共事件中所呈現(xiàn)出的組織管理能力、應(yīng)急應(yīng)變能力是影響政府公信力的關(guān)鍵要素，且由于突發(fā)公共事件的非常規(guī)性，與日常事務(wù)相比，其處置機(jī)制具有一定的獨特性，執(zhí)行難度較高。因此，面對突發(fā)公共事件，政府的迅速決策絕不能憑空而來，更不能主觀臆斷，政府及其官員必須樹立危機(jī)防范意識、明確職責(zé)劃分、提升行政能力，以系統(tǒng)思維、戰(zhàn)略思維、精準(zhǔn)思維應(yīng)對突發(fā)公共事件的復(fù)雜性與非常規(guī)性。由此，國家審計預(yù)防職能就能夠有效提升突發(fā)公共事件中的政府處置能力：一方面，國家審計在突發(fā)公共事件發(fā)生以前，關(guān)注并監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部、政府部門的日常管理工作，對其實行干部日常監(jiān)督審計，核查領(lǐng)導(dǎo)干部決策是否科學(xué)民主，領(lǐng)導(dǎo)班子協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)情況是否和諧高效，及時揭露領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力濫用、責(zé)任缺失等情況，通過反映問題、提出建議促進(jìn)政府責(zé)任效率提高;另一方面，審計機(jī)關(guān)在突發(fā)公共事件發(fā)生前后均能及時發(fā)現(xiàn)滋生腐敗的潛在風(fēng)險并有效打擊經(jīng)濟(jì)舞弊的腐敗行為，對潛在腐敗分子形成極大的威懾力，阻止腐敗行為發(fā)生，宋夏云、陳一禎：《國家審計在政府官員腐敗治理中功能發(fā)揮的優(yōu)化對策思考》，《管理世界》，2016年第7期，第176-177頁。很大程度上預(yù)防政府及其工作人員行政道德失范的可能。因此，國家審計預(yù)防職能的發(fā)揮能夠有效約束政府及其官員行為，提高政府部門應(yīng)急管理效率與官員的危機(jī)應(yīng)對能力，進(jìn)而提升政府公信力。

（三）揭示職能

國家審計的揭示職能指的是審計被審計對象的真實情況，揭露其違法違規(guī)行為、制度缺陷、管理漏洞及其他可能損害人民群眾利益、危害國家安全的重要問題。而在國家治理中，政府與公眾之間往往存在著一種委托代理關(guān)系，委托人（社會公眾）將一切維護(hù)其公共安全的責(zé)任委托給受托人（政府）。因此，面對突發(fā)公共事件，政府作為法定的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)有效地履行其管理職能，并對突發(fā)公共事件中資源使用的公平、效率、透明擔(dān)負(fù)起受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。為了更好地使政府履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，降低由信息不對稱造成的社會公眾對政府的不信任，增強政府工作的透明度，政府還需向社會公眾公布受托政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，而國家審計便是對受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任切實有效履行的一種保障機(jī)制與必要手段。戚振東、尹平：《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計產(chǎn)生的動因和權(quán)力監(jiān)督特征研究》，《審計研究》，2013年第1期，第15-19頁。目前，突發(fā)公共事件主要使用跟蹤審計的方式對各階段各環(huán)節(jié)實行及時審計，對程序的合法性與合規(guī)性進(jìn)行核查，并最終以審計報告的形式披露審計情況，揭示突發(fā)公共事件中領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任履行情況、資金使用績效、應(yīng)急管理機(jī)制等問題。因此，國家審計通過其揭示職能擴(kuò)寬了政府信息公開渠道，增強了政府工作透明度，且與其他政府政務(wù)信息公開方式相比，審計的獨立性更能獲取公眾信任，從而提升政府公信力。

（四）抵御職能

國家審計的抵御職能，是指通過處理處罰、提出建議、督促整改等方式健全制度、規(guī)范機(jī)制、完善體制，從而實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)社會運行中各種“病害”的抑制。突發(fā)公共事件應(yīng)急管理法律法規(guī)、預(yù)案、機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能配置等構(gòu)成了突發(fā)公共事件應(yīng)急管理制度體系，其完善程度決定著政府部門面對突發(fā)公共事件時是否能反應(yīng)快速、動作高效、協(xié)調(diào)有力，因此，也影響著公眾對政府部門工作的滿意度。而國家審計所具備的抵御職能恰恰能通過完善制度建設(shè)，提升突發(fā)公共事件的應(yīng)對能力。如前所述，審計最終會以審計報告的形式披露審計情況，并且審計報告在揭示突發(fā)公共事件處置過程中存在的主要問題基礎(chǔ)上，還會提出具有指導(dǎo)性、可操作性的整改意見，以此規(guī)范應(yīng)急工作程序、健全應(yīng)急法律體系、優(yōu)化職責(zé)分工、促進(jìn)部門協(xié)調(diào)，從而完善突發(fā)公共事件的制度建設(shè)與預(yù)防、處置工作，形成更為完善的工作體系和工作機(jī)制。因此，國家審計的抵御職能間接地提高了政府部門面對突發(fā)公共事件的處置效率，為全面提高政府公信力奠定堅實基礎(chǔ)。

四、國家審計提升政府公信力的職能履行障礙

誠然，國家審計對于突發(fā)公共事件中政府公信力建構(gòu)提升具有不可或缺的職能優(yōu)越性，但也應(yīng)該看到，現(xiàn)階段國家審計職能的發(fā)揮受多方面阻滯：既包括突發(fā)公共事件之特殊性所引發(fā)的審計介入難題，又包括國家審計職能發(fā)揮的內(nèi)在多重掣肘因素。

（一）審計實施難點阻礙監(jiān)督職能發(fā)揮

突發(fā)公共事件的突發(fā)性特征大大壓縮了審計程序的延展時間和空間，特別是審計工作的審前準(zhǔn)備，由此產(chǎn)生的審計實施難點阻礙了審計監(jiān)督職能的發(fā)揮，體現(xiàn)在以下兩方面。一方面，審計證據(jù)提取困難。突發(fā)公共事件應(yīng)對涉及大量物資籌措與分配，因此，審計工作將重點關(guān)注物資籌措與分配等相關(guān)活動的真實性、合法性、合規(guī)性以及是否存在制度缺陷。鄭石橋：《論突發(fā)公共事件跟蹤審計》，《財會月刊》，2020年第16期，第87-90頁。然而，鑒于重大突發(fā)公共事件的特殊性，部分被審計單位、部門的經(jīng)濟(jì)活動并未及時形成會計記錄，因而重大突發(fā)性公共事件的審計工作被迫圍繞經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生本身即經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的原始痕跡展開，譬如被審計部門的資金流動過程是以銀行實際到賬的時間與數(shù)量為審計依據(jù)，而非以常規(guī)審計對象——會計入賬為依據(jù)，導(dǎo)致審計風(fēng)險增加、審計效率降低。同時，在突發(fā)公共事件情境下的審批程序往往會因提高資源調(diào)撥、救援工作效率等原因被簡化，致使審計人員獲取審計證據(jù)的工作變得更加困難。另一方面，缺乏審計實施方案。審計實施方案的可行性與可操作性是保障審計人員提綱挈領(lǐng)地開展針對性工作、提高審計質(zhì)量及效率的前提條件與重要依據(jù)。《國家審計準(zhǔn)則》第五十七條規(guī)定：審計組應(yīng)當(dāng)調(diào)查了解被審計單位及其相關(guān)情況，評估被審計單位存在重要問題的可能性，確定審計應(yīng)對措施，編制審計實施方案。而突發(fā)公共事件的突發(fā)性、不確定性等特征使得無法提前對被審計單位及具體審計事項實施調(diào)查，并形成文本形式的審計實施方案，導(dǎo)致審計工作盲目性強、隨機(jī)性大，進(jìn)而加重審計風(fēng)險甚至無法保障審計質(zhì)量，間接影響政府公信力。

（二）基層審計力量不足阻滯預(yù)防職能履行

突發(fā)公共事件審計的特殊性要求審計人員在嚴(yán)峻形勢下動態(tài)調(diào)整審計內(nèi)容，因此對審計人員的能力要求較高。伴隨著審計全覆蓋的推行，各級審計機(jī)關(guān)著力整合審計資源，不斷加強制度建設(shè)與機(jī)關(guān)隊伍建設(shè)以適應(yīng)新形勢下的審計需求，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。然而，與審計署和省級審計部門相比，地方審計機(jī)關(guān)受體制、人員數(shù)量、人員素質(zhì)等多方面限制而導(dǎo)致基層審計力量不足，一定程度上阻礙了審計預(yù)防職能的發(fā)揮，難以通過對領(lǐng)導(dǎo)干部的日常監(jiān)督審計提高政府部門應(yīng)急管理效率與領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)應(yīng)對能力，進(jìn)而影響突發(fā)公共事件中的政府公信力。其突出體現(xiàn)為：第一，基層審計缺乏獨立性。目前，基層審計部門的審計業(yè)務(wù)來源于上級審計部門，然而其干部任用與審計經(jīng)費卻來自地方政府與地方財政，因此，基層審計的監(jiān)督作用一定程度上被弱化，無法有效發(fā)揮審計預(yù)防職能優(yōu)勢。第二，基層審計部門隊伍力量薄弱。審計人力資源是審計工作深入開展的基礎(chǔ)和保障，決定著審計工作的廣度和深度，但目前審計覆蓋率尚未達(dá)到審計全覆蓋的要求，部分基層審計隊伍力量薄弱，缺乏中高端人才及復(fù)合型人才。另外，我國尚未形成緊急狀態(tài)下對于政府工作人員及其他機(jī)構(gòu)人員具體職責(zé)與具體執(zhí)行權(quán)利范圍的規(guī)定，因而在缺乏具體細(xì)則的情況下，審計標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，官員責(zé)任履行難以界定，對審計人員的專業(yè)素質(zhì)要求極高，若其專業(yè)技能無法滿足突發(fā)公共事件審計工作的需求，其審計結(jié)果也將無法令民眾信服。

（三）審計報告披露頻率及披露方式削弱揭示職能作用

伴隨著重大突發(fā)公共事件頻發(fā)，審計報告的審計作用逐漸凸顯。近年來，我國積極探索突發(fā)公共事件審計新模式，并在汶川地震抗震救災(zāi)資金和物資審計中首次嘗試全過程跟蹤審計，之后突發(fā)公共事件審計大多倡導(dǎo)這一審計方法。由于重大突發(fā)公共事件審計內(nèi)容復(fù)雜且龐大，審計難度相對較高，因此其審計周期相較于常規(guī)審計跨度更大，譬如汶川地震災(zāi)后重建工作審計跨度為4年。而一般情況下審計公告只在項目結(jié)束后才向社會公布，但針對重大突發(fā)公共事件審計特別是涵蓋災(zāi)后重建工作審計，這樣的披露頻次和效率顯然不足，嚴(yán)重影響政府透明度與政府公信力的提升。此外，當(dāng)前審計信息公開形式單一且可理解性差，鄭小榮、張露：《中國政府審計信息公開的現(xiàn)狀及對策研究》，《財會月刊》，2020年第13期，第99-102頁。絕大部分審計報告僅在地方審計機(jī)關(guān)網(wǎng)站公布，忽略了新媒體這一信息發(fā)布渠道，同時因其內(nèi)容專業(yè)性較強、可讀性偏弱，難以被普通群眾理解且接受，導(dǎo)致審計報告無人問津，這嚴(yán)重影響了審計機(jī)關(guān)政府信息公開工作的效果。因此，審計報告披露頻次、效率及披露方式的不當(dāng)削弱了審計揭示職能的作用，無法憑借發(fā)揮其“獨立性”特征獲得公眾信任從而提升政府公信力。

（四）審計結(jié)果運用狹隘壓制抵御職能功用

審計結(jié)果的運用是實現(xiàn)審計抵御職能的著力重點，充分運用審計結(jié)果是檢驗審計質(zhì)量、體現(xiàn)審計價值、促使審計成果效益最大化的最佳方式。需要明確的是，新時代審計成果運用不僅包括整改落實審計報告所指出的問題，審計機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)從宏觀角度關(guān)注各領(lǐng)域是否形成系統(tǒng)完整的制度體系，推動制度體系科學(xué)化、規(guī)范化。杜宏偉：《更好發(fā)揮審計作用推動黨和國家重大制度體系健全完善》，《中國審計報》，2020年5月13日。然而，長期以來存在著“重審計過程、輕結(jié)果運用”的現(xiàn)象，加上突發(fā)公共事件的特殊性，審計重點通常是核查違規(guī)違紀(jì)等舞弊行為及資金使用過程中出現(xiàn)的問題，因而審計結(jié)果的運用也停留在落實審計整改、追究有關(guān)人員黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的層面上。若審計結(jié)果的運用僅將審計整改作為主要任務(wù)，忽略審計結(jié)果的深入分析，就無法從體制機(jī)制層面提出意見以推動被審計單位完善制度建設(shè)，進(jìn)而發(fā)揮審計的抵御職能、提高政府部門處置突發(fā)公共事件的效率及公眾對政府的滿意度。

五、突發(fā)公共事件國家審計提升政府公信力的職能優(yōu)化路徑

綜合考慮當(dāng)前突發(fā)公共事件審計現(xiàn)狀，為有效保障突發(fā)公共事件審計職能的履行，應(yīng)從強化審計證據(jù)獲取、優(yōu)化審計人員配置、提升審計報告的披露、充分運用審計結(jié)果等四個方面優(yōu)化審計職能，進(jìn)而提升政府公信力。

第一，以信息化技術(shù)強化審計證據(jù)獲取，提高突發(fā)公共事件審計質(zhì)量。政府公信力是社會公眾對政府的普遍信賴所產(chǎn)生的認(rèn)同力和信服力，突發(fā)公共事件中真實可靠的審計結(jié)果則是政府公信力提升的基礎(chǔ)。然而，突發(fā)公共事件處置中審批程序簡化導(dǎo)致審計證據(jù)提取困難，其中會計記錄的缺失一方面加大了審計工作的難度，另一方面對審計風(fēng)險與審計質(zhì)量也產(chǎn)生了不利影響，公眾對政府的信任度也會受此影響。因而，面對突發(fā)公共事件亟須借助信息化技術(shù)建立線上審批調(diào)撥平臺，譬如目前廣泛應(yīng)用于各行各業(yè)信息化系統(tǒng)中的區(qū)塊鏈技術(shù)，將物資、資金的籌集、分配、撥付、使用等審批環(huán)節(jié)移至線上，以云計算為依托縮短審計證據(jù)采集、分析和評價的周期，使審計方式從事后的周期性審計轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)性的在線審計，Krahel J， Titera W， “Consequences of big data and formalization on accounting and auditing standards”， Accounting Horizons， vol.29， no.2（2015）， pp.409-422.保留突發(fā)公共事件中各階段各環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動證據(jù)，確保審計證據(jù)的合法性與真實性，避免因?qū)徟绦蚝喕鴰淼膶徲嬜C據(jù)缺失，降低突發(fā)公共事件審計風(fēng)險，提升公眾對審計結(jié)果的信任度。

第二，建立應(yīng)急性審計人才庫，優(yōu)化審計人員配置，提高突發(fā)公共事件審計效率。如前所述，基層審計力量不足阻滯了審計預(yù)防職能的履行，無法通過提高政府部門應(yīng)急管理效率與危機(jī)應(yīng)對能力提升政府公信力，而審計工作在缺乏具體審計實施方案的前提下，其審計效果很大程度上是由審計人員的專業(yè)素質(zhì)所決定的。因此，建設(shè)審計人才庫是優(yōu)化審計資源、提高審計人員綜合能力、強化突發(fā)公共事件審計人員隊伍的必要準(zhǔn)備。一旦面臨緊急審計需求時，能夠?qū)崿F(xiàn)對審計資源統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，進(jìn)一步加強審計力量統(tǒng)籌，從而快速響應(yīng)應(yīng)急性審計工作的需求。當(dāng)社會發(fā)生重大突發(fā)公共事件時，信息披露成為社會公眾關(guān)注的焦點，應(yīng)急性審計人才庫有利于促進(jìn)相關(guān)審計信息及時發(fā)布，在穩(wěn)定人心的同時提高了公眾對政府的信任度，有利于政府公信力建設(shè)。此外，應(yīng)急性審計人才庫的人員組成不能僅僅局限于各級審計機(jī)關(guān)編制內(nèi)的人才，還應(yīng)把社會審計機(jī)構(gòu)的專業(yè)審計人才及會計審計專業(yè)以外的各類專家涵蓋在內(nèi)，以此應(yīng)對復(fù)雜的審計工作內(nèi)容。

第三，增加審計結(jié)果公告次數(shù)，拓寬審計信息發(fā)布渠道，提升審計報告的披露效果，促進(jìn)信息公開。首先，審計機(jī)關(guān)應(yīng)積極加大審計結(jié)果的信息公開力度，完善信息公開制度，增加重大突發(fā)公共事件審計情況的披露頻率，定時將階段性審計情況向社會公布，提高政府工作透明度與公信力。例如三個月或半年披露一次階段性審計情況，對于突發(fā)公共事件中的違法違紀(jì)案件則應(yīng)發(fā)現(xiàn)一起公告一次，審計結(jié)束后再出具完整的審計報告以向社會公眾充分披露整個審計過程，提升政府的公信力。其次，需拓寬審計信息發(fā)布渠道，提升審計機(jī)關(guān)政府信息公開的工作效果。一方面，采用定期召開新聞發(fā)布會的形式公開披露相關(guān)審計信息并解答群眾疑問;另一方面，利用微博、微信公眾號等新媒體平臺發(fā)布可讀性較強的審計公告，彌補傳統(tǒng)紙媒及單一政府網(wǎng)站信息傳播覆蓋面窄、時效性差的弊端，提升人民群眾對政府的滿意度和信任度，維護(hù)社會穩(wěn)定。

第四，充分運用審計成果完善應(yīng)急制度建設(shè)，發(fā)揮審計抵御職能。首先，仍將審計整改作為審計成果運用的首要任務(wù)，核查突發(fā)公共事件中領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運用和責(zé)任落實情況并加強審計整改督促，對不作為、違規(guī)決策、違反廉政規(guī)定等突出問題進(jìn)行追責(zé)和處罰，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用提升政府公信力。其次，在提出審計整改建議的基礎(chǔ)上，審計機(jī)構(gòu)應(yīng)深入剖析被審計單位制度運行情況及其問題形成的主要原因，從宏觀角度指出被審計單位是否欠缺核心應(yīng)急制度，從微觀角度分析被審計單位應(yīng)急制度是否規(guī)范、科學(xué)，并從體制機(jī)制層面提出意見以推動被審計單位完善制度建設(shè)，以此規(guī)范應(yīng)急工作程序、促進(jìn)部門協(xié)調(diào)，從而完善突發(fā)公共事件的制度建設(shè)與預(yù)防工作，推動政府應(yīng)急能力、組織管理能力、制度協(xié)調(diào)能力建設(shè)，進(jìn)而提升突發(fā)公共事件處置能力以獲得公眾信任。最后，充分披露審計成果，實現(xiàn)突發(fā)公共事件中審計機(jī)關(guān)政府信息公開的工作效果最大化，切實滿足公眾知情權(quán)，提高信息獲取有效性，提升公共決策透明度，維護(hù)政府機(jī)關(guān)形象，最終提升政府公信力。

六、結(jié)語

以新冠肺炎疫情為代表的突發(fā)公共事件，因其緊迫性與不確定性對政府公信力提出了前所未有的挑戰(zhàn)，而審計作為國家治理的重要組成部分，貫穿于突發(fā)公共事件應(yīng)急處置的全過程，其監(jiān)督職能、預(yù)防職能、揭示職能和抵御職能與突發(fā)公共事件中政府公信力的四項關(guān)鍵要素——應(yīng)急管理效率、監(jiān)管責(zé)任履行、信息公開程度和政策制度完備程度形成了強耦合關(guān)系，能夠為突發(fā)公共事件中政府公信力的穩(wěn)固和提升提供有力保障。

從審計職能與突發(fā)公共事件中政府公信力的內(nèi)在耦合性入手，可為突發(fā)公共事件中政府公信力危機(jī)的消解提供新的研究思路。事實上，國家審計服務(wù)于突發(fā)公共事件中政府公信力提升的可能程度遠(yuǎn)非如此。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》，突發(fā)公共事件管理包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等四個階段，只是由于目前我國突發(fā)公共事件審計僅存在于應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建兩個階段，尚未對預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警這兩個階段開展審計工作，因此，本文所討論的審計職能的功能優(yōu)越性也主要是從應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建審計中體現(xiàn)，即突發(fā)公共事件應(yīng)急處置的全過程而非突發(fā)公共事件管理的全階段，少數(shù)涉及領(lǐng)導(dǎo)干部、政府部門的日常審計監(jiān)督，而國家審計的抵御職能也僅從規(guī)范應(yīng)急工作程序、健全應(yīng)急法律體系等方面間接地提高了政府部門面對突發(fā)公共事件處置的效率，由此提高政府執(zhí)行力與公信力。理論上，國家審計作為突發(fā)公共事件應(yīng)對體系中不可或缺的組成部分，與政府公信力建設(shè)直接相關(guān)，借助國家審計能夠?qū)ν话l(fā)公共事件應(yīng)對全過程的相關(guān)責(zé)任主體行為與結(jié)果等發(fā)表審計和鑒證意見，借此指導(dǎo)突發(fā)公共事件應(yīng)對體系的建設(shè)方向、內(nèi)容。事前審計的缺失削弱了國家審計“免疫系統(tǒng)”功能在突發(fā)公共事件應(yīng)對體系中的作用，因而如何將突發(fā)公共事件審計關(guān)口前移，充分發(fā)揮國家審計的積極作用理應(yīng)成為我們孜孜以求的目標(biāo)，這不僅是完善突發(fā)公共事件應(yīng)對體系、提升政府公信力的一個重要方向，也是一個具有前瞻性的研究課題。

〔責(zé)任編輯：李海中〕