公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展困境及對策研究

王巍 李林

摘要：在社會資本的參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的背景下，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在此大背景下該如何發(fā)展成為社會關(guān)注的問題。文章以Y市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為研究對象，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展障礙主要存在于在職能定位、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)內(nèi)容以及監(jiān)督主體四個方面。為實(shí)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康可持續(xù)發(fā)展，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在今后發(fā)展中應(yīng)在發(fā)揮“兜底性”作用的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)硬件設(shè)施智能化、服務(wù)內(nèi)容層次化、監(jiān)督主體多元化，推動自身服務(wù)功能轉(zhuǎn)型升級。

關(guān)鍵詞：公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu);養(yǎng)老服務(wù);職能定位

一、引言

為積極應(yīng)對人口老齡化，2019年國務(wù)院先后印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》和《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，確立了“激發(fā)社會活力，充分發(fā)揮社會力量的主體作用，健全養(yǎng)老服務(wù)體系”的指導(dǎo)思路，進(jìn)一步健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機(jī)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)市場活力。根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年年底，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中由社會資本承辦的機(jī)構(gòu)數(shù)量占比超過機(jī)構(gòu)總數(shù)的50%，在這一大背景下，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如何更好發(fā)展，成為學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營在發(fā)揮政府和市場各自優(yōu)勢的同時，也可以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)（巢小麗、毛壽龍，2017）。但是隨著公建民營模式的發(fā)展，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展出現(xiàn)了新問題、新困境。圍繞廣西崇左市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)展開的研究發(fā)現(xiàn)，公建民營模式在實(shí)際運(yùn)作中面臨著規(guī)章制度零散、政府與市場之前的互動不暢、資源動員能力缺乏弱化的發(fā)展困境（羅玉華、黎趙，2019）。就養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身發(fā)展條件而言，面臨著醫(yī)療資源難以有效配備、養(yǎng)老護(hù)理員難以有效供給、商業(yè)保險難以有效覆蓋、財政投入難以有效支撐等制約性因素（王崢、羅晴珊，2018）。公共服務(wù)合同外包的運(yùn)作過程政府自身極易缺位，過度的市場化機(jī)制反而會帶來一定的負(fù)面影響（陳天祥、鄭佳斯，2019）。為破解公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展困境，咸寧市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施“分類集中”的方式，理順各級政府的權(quán)責(zé)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在保障兜底服務(wù)基礎(chǔ)之上，接受社會代養(yǎng)，其收益支撐養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)（陳紅衛(wèi)、葉毅等，2019）。

本文認(rèn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在積極探索“公辦民營”模式的同時，更應(yīng)該明確職能定位，提高自身的服務(wù)質(zhì)量和水平，發(fā)揮自身特有的“公益性”作用。

二、Y市的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

Y市地處黑龍江省北部，受多重因素影響人口流失嚴(yán)重。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2018年Y市人口自然增長率為-1.51‰，凈遷出人口達(dá)1.3萬人。同年，60歲以上老年人口達(dá)到27.2萬人，約占人口總數(shù)23.9%，高于全國平均水平6%。在老年人持續(xù)增加和年輕人持續(xù)外流的雙重壓力下，Y市已成為深度老齡化社會。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住選擇中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于首選項(xiàng)，有的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)一床難求的現(xiàn)狀，選擇民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿較弱。

此背景下，Y市積極應(yīng)對老齡化，推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善養(yǎng)老服務(wù)體系。

（一）積極推動社區(qū)養(yǎng)老

按照國家十三五規(guī)劃部署，Y市充分發(fā)揮社區(qū)的依托作用，成立社區(qū)服務(wù)中心，服務(wù)中心除了提供基本的醫(yī)療服務(wù)外，還為老人提供餐飲服務(wù)，解決老年人尤其是獨(dú)居老年人日常生活問題。社區(qū)積極與鄰近城市的社區(qū)開展聯(lián)誼活動，定期開展老年聯(lián)誼活動，老年人可“以舞會友”，“以棋會友”，老年人精神文化生活得到豐富。

（二）主動發(fā)展“候鳥式”養(yǎng)老服務(wù)

Y市借助當(dāng)?shù)丨h(huán)境優(yōu)勢，積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。在為本地居民提供養(yǎng)老服務(wù)的同時，主動探索養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，為外地老年人提供“南雁北飛”的候鳥式異地養(yǎng)老服務(wù)。筆者在調(diào)研中了解到，個別公辦養(yǎng)老院憑借優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和逐漸形成的品牌效應(yīng)，每年的5～10月會吸引大批外地的老年人前來康養(yǎng)。

Y市借助區(qū)位因素帶來的環(huán)境優(yōu)勢，積極發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，既有效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下滑的沖擊，又滿足老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求。Y市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比鄰近城市，入住率明顯高于鄰近城市，但其可持續(xù)發(fā)展仍存在困境。

三、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的發(fā)展困境

（一）職能定位有待明確

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性的特點(diǎn)未充分體現(xiàn)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮“?；尽钡亩档鬃饔?，優(yōu)先吸納有需求的“低保”或失獨(dú)老人入住。當(dāng)前由于相關(guān)政策缺乏具體規(guī)定，且公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)低，服務(wù)質(zhì)量有保障，使大量老年人青睞公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其中不乏高收入人群。存在高收入老人曾在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住，但是因公辦機(jī)構(gòu)收費(fèi)較低，服務(wù)質(zhì)量與民辦機(jī)構(gòu)不相上下最終選擇長期入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象，加劇了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位緊缺局面。也使得亟需政府照料的老年群體被排擠到收費(fèi)相對較高的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)均等化，更難以彌補(bǔ)收入不平等產(chǎn)生的差距。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中失能、失智的民政特殊供養(yǎng)對象，及低收入老年群體所占比例偏低，導(dǎo)致養(yǎng)老資源錯配現(xiàn)象凸顯。

（二）硬件服務(wù)有待升級

基礎(chǔ)配套設(shè)施改造升級滯后。早期修建的公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)受當(dāng)時養(yǎng)老觀念和資金鏈的影響，建設(shè)缺少前瞻性，必要配套設(shè)施未一并修建。電梯和防滑設(shè)施的缺乏，增加老年人活動風(fēng)險，降低其活動意愿。此外，醫(yī)療設(shè)施和輔助設(shè)施建設(shè)方面也有欠缺。機(jī)構(gòu)內(nèi)針對突發(fā)性疾病急救設(shè)施的缺乏，降低了老年人救護(hù)成功率。起居室內(nèi)“一鍵緊急呼救”設(shè)施的缺乏，使老年人發(fā)生意外后無法第一時間求助。

智能互聯(lián)設(shè)施普及率較低。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理模式尚未與“互聯(lián)網(wǎng)+”深度融合，智慧化服務(wù)發(fā)展不足。機(jī)構(gòu)內(nèi)公共場所的防跌倒機(jī)器人、情感陪護(hù)機(jī)器人等智慧化、便民化智能設(shè)備的欠缺增加機(jī)構(gòu)的人工成本的同時，也使老年人個性化需求無法滿足。起居室內(nèi)的硬件設(shè)施智慧化程度低，智能電視、智能燈具等智能家具的欠缺，使得“智慧養(yǎng)老”在老年人日常生活中普及率低、可及性差。

（三）護(hù)理服務(wù)內(nèi)容有待擴(kuò)展

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容扁平，依舊集中于傳統(tǒng)照料。首先，護(hù)理員受教育層次普遍較低，且未受過系統(tǒng)性訓(xùn)練，導(dǎo)致護(hù)理服務(wù)大多為日常照料。隨著醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式的推廣，護(hù)理員應(yīng)具備較為專業(yè)的護(hù)理能力。服務(wù)內(nèi)容也缺乏多樣性。其次，心靈關(guān)懷不足，除了基本生活照料外養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對獨(dú)居老人的精神慰藉服務(wù)相對缺乏。最后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所提供的文體娛樂服務(wù)較為單一，無法滿足老年人多元化需求。棋牌室或健康講座，仍是低水平的文體活動，文體娛樂服務(wù)的提供應(yīng)適當(dāng)考慮豐富老年人精神生活的需要，而非簡單的消磨時光。

（四）服務(wù)監(jiān)督主體有待擴(kuò)充

監(jiān)督主體的單一化影響服務(wù)質(zhì)量提升。首先，缺乏統(tǒng)一行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供何種服務(wù)的隨意性較大，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)精細(xì)化管理不足，也使監(jiān)督評估工作缺乏標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，評估工作難以有效開展。其次，就監(jiān)督考核主體而言，當(dāng)前主要為政府部門，其在對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核監(jiān)督時，集“運(yùn)動員”和“裁判員”雙重角色于一身，使監(jiān)督考核的客觀性和公正性易受質(zhì)疑。最后，由于政府部門并非專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)，其對機(jī)構(gòu)考核的程序和標(biāo)準(zhǔn)難以做到規(guī)范化和專業(yè)化，監(jiān)督考核結(jié)果的科學(xué)性易受質(zhì)疑。監(jiān)督主體的單一化，不利于營造養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間公平競爭的環(huán)境。

四、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的對策建議

（一）明確職能定位，發(fā)揮“兜底性”作用

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老體系建設(shè)中發(fā)揮著補(bǔ)充性的作用，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)除了發(fā)揮“補(bǔ)充性”作用之外，還應(yīng)積極發(fā)揮“兜底性”作用。今后公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展中，可借助負(fù)面清單制定準(zhǔn)入規(guī)則以使服務(wù)對象更具針對性，如北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住條件為“失能或 80 歲以上的高齡老人”。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)借助準(zhǔn)入機(jī)制，將高收入老年人向民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引導(dǎo)，使低收入或失獨(dú)老年人得以入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不僅緩解其床位緊張狀況，也使其公益性得以體現(xiàn)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在積極探索“公辦民營”模式時，應(yīng)明確“公辦民營”歸根到底是“公辦”，在轉(zhuǎn)制過程中要避免此類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)過度商業(yè)化，使得其喪失了公益性。

（二）優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施，提升智慧化程度

政府應(yīng)積極推進(jìn)老舊養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施升級改造，強(qiáng)制性要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加裝電梯和防滑設(shè)施。結(jié)合醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)具備必要的醫(yī)療救助條件。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公共場所應(yīng)安裝AED（自動體外除顫器）、血壓測量儀等儀器，為實(shí)現(xiàn)健康老齡化保駕護(hù)航。

進(jìn)一步提升基礎(chǔ)設(shè)施的智慧化水平。一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可在機(jī)構(gòu)內(nèi)部的公共場所安裝情感陪護(hù)機(jī)器人，借助機(jī)器人在一定程度上實(shí)現(xiàn)老年人的心靈護(hù)理和自主學(xué)習(xí)。另一方面，通過公開招標(biāo)的方式與互聯(lián)網(wǎng)公司展開合作，升級室內(nèi)設(shè)施打造智能化起居室，提升智慧養(yǎng)老可及性，簡化設(shè)施操作流程。借助智能燈具，降低老年人起夜的跌倒風(fēng)險。智能化設(shè)備的應(yīng)用，在改善老年人的居住環(huán)境的同時，又能提升老年人滿意度。

（三）充實(shí)服務(wù)內(nèi)容，滿足差異化需求

服務(wù)內(nèi)容的充實(shí)是以護(hù)理人員的職業(yè)能力作為支撐的，為此要積極開展護(hù)理培訓(xùn)，提升護(hù)理人員的職業(yè)能力。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)院開展交流合作，定期聘請護(hù)理康復(fù)科室的專家為護(hù)理人員進(jìn)行現(xiàn)場授課，提升機(jī)構(gòu)內(nèi)的護(hù)理人員康復(fù)護(hù)理能力。同時，積極通過線上授課的方式開展培訓(xùn)并對培訓(xùn)進(jìn)行考核，將考核成績與護(hù)理人員收入掛鉤，促進(jìn)護(hù)理人員技能提升。

護(hù)理人員應(yīng)根據(jù)老年人的自身狀況，提供層次化護(hù)理服務(wù)。對于半失能、失能老人除了提供日常的照料外，還應(yīng)為其提供康復(fù)保健服務(wù)。對于健康狀況較好的獨(dú)居老人要注重其精神慰藉，對其開展適當(dāng)?shù)男撵`護(hù)理。就提供文體娛樂服務(wù)而言，應(yīng)與時俱進(jìn)豐富講座內(nèi)容，積極為老年人講授其接受能力之內(nèi)的當(dāng)前社會新技能、新知識，讓老年人不與時代脫節(jié)，積極引導(dǎo)和支持老年人培育高雅興趣，通過護(hù)理員自身能力的提升和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的必要支持，實(shí)現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容的優(yōu)化升級。

（四）拓寬監(jiān)督主體，構(gòu)建多元化監(jiān)督體系

提升監(jiān)管公信力，需政府主動拓寬監(jiān)管主體。積極借鑒政務(wù)服務(wù)“好差評”制度，讓養(yǎng)老服務(wù)體系中最有發(fā)言權(quán)和評價權(quán)的老年人乃至其子女參與到監(jiān)督和評估的工作中，以此倒逼養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平和質(zhì)量的不斷提升。主動引入第三方評估機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督與績效評估，攜手政府和老年群體一同為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)督與評估的開展提供依據(jù)，為管理的精細(xì)化提供改進(jìn)方向。在多元監(jiān)督體系中，雖然監(jiān)督主體不再僅局限于政府，但政府的監(jiān)督仍不可缺位。政府要發(fā)揮好“掌舵者”的作用，防止公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)過度商業(yè)化，保證重點(diǎn)優(yōu)撫對象優(yōu)先入住，真正發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“兜底性”作用。通過構(gòu)建多元化監(jiān)督體系，促進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康可持續(xù)發(fā)展，使其在實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作的過程中也能發(fā)揮公益性。

五、結(jié)語

在養(yǎng)老服務(wù)體系改革進(jìn)程中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級要明確自身發(fā)展路徑，避免過度商業(yè)化。本文對黑龍江省Y市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨職能定位模糊、硬件支撐滯后、服務(wù)內(nèi)容扁平，監(jiān)督主體單一，四個方面發(fā)展困境。為此，本文認(rèn)為，今后公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，應(yīng)明確自身職能定位，充分發(fā)揮“兜底性”和“公益性”作用。在此基礎(chǔ)之上，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要積極從硬件設(shè)施和服務(wù)內(nèi)容兩方面推進(jìn)機(jī)構(gòu)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級。加之，借助多元監(jiān)督體系的構(gòu)建，確保公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)朝著“兜底性”、“公益性”職能定位的方向發(fā)展，推動多層次養(yǎng)老體系構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)老年人老有所養(yǎng)，滿足老年群體日益增長的美好老年生活需要。

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（作者單位：哈爾濱商業(yè)大學(xué)）