基層檢察院檢委會規(guī)范化建設路徑探析

張瑩　王子聞

內容摘要：當前基層檢察院檢委會人員構成與工作運行現(xiàn)狀出現(xiàn)一些不規(guī)范現(xiàn)象，只有對造成基層檢委會工作規(guī)范化困局的原因進行深入分析，才能有的放矢，提出具體可行的三方面改革路徑。

關鍵詞：基層檢委會 職能定位 規(guī)范化建設 路徑探析

檢察委員會是檢察機關最高業(yè)務決策機構，《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定了檢委會的人員組成和職能定位，而檢委會工作的優(yōu)劣直接影響檢察業(yè)務工作的開展質量。隨著檢委會工作的日新月異，一些不規(guī)范、不科學的現(xiàn)象凸顯出來，嚴重阻礙了檢察工作的科學發(fā)展。在基層檢察院中，這些矛盾和困境表現(xiàn)得更加突出，亟待規(guī)范、改造和完善，使其順應新形勢下的司法規(guī)律，以利于檢委會職能作用的更好發(fā)揮。

一、不規(guī)范現(xiàn)狀分析

（一）職能定位不清晰

首先，檢委會宏觀指導作用受限?！度嗣駲z察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》對檢察委員會審議的議題范圍做了十個方面的規(guī)定，其中6條屬于議事范疇。由此可見，宏觀業(yè)務指導的職能在檢委會的整體職能中至少占據(jù)60%的份額。然而在基層檢察院的運作實踐中，檢委會審議案件的比重遠遠大于議事和指導的比重，議案較多、審議重大事項較少的現(xiàn)象導致檢委會宏觀指導作用發(fā)揮不足。

（二）會議制度不完善

一是基層檢察院目前普遍存在檢委會例會制度貫徹不力的狀況。檢委會的召集一般要找領導空閑時間來召集組織，將近期積累的案件一并上會，經常會出現(xiàn)本周五通知下周一上會的情形。檢委會召開臨時性、隨意性的特點造成委員們在上會之前對議題或議案的內容一無所知或一知半解，導致審議質量的下降；二是會議形式化嚴重?；鶎釉汉芏喟讣鞘聦嵑唵吻逦臒o爭議案件，但按照基層院歷史慣例，這些不起訴案件在上會前已經過集體討論，但還要經過檢委會的形式化過場；三是行政色彩過于濃厚。檢委會委員一般都由行政職務較高的檢察官組成，在基層院基本上由院領導和主要業(yè)務部門負責人組成。委員資格無形中成為一種行政待遇，任免標準也存在行政化傾向。

（三）決策程序不規(guī)范

一是重復決策現(xiàn)象普遍。在基層院一個案件在上會之前先由檢察官提出處理意見后再逐級上報審批，經歷若干輪的討論研究得出基本結論后才提請進入檢委會環(huán)節(jié)，浪費人力時間的同時也大大削弱了檢委會的決策地位。二是討論缺乏抗辯性。按照一般流程，應該是在承辦人介紹議題后先由專委發(fā)表意見，其他委員隨后逐個表態(tài)，檢察長在討論后總結發(fā)言和公布表決結果。但在基層院的實際操作中，往往由主管檢察長和檢察長先進行發(fā)言，而其他委員往往存在顧忌心理，不愿亮明反對觀點或者不積極發(fā)表意見，討論隨波逐流，議事過程缺少抗辯性，從而嚴重影響了檢委會的議事質量。三是定審分離影響程序公正性。目前法律并未對檢委會的審議過程公開情況作出明確規(guī)定，但檢察機關作為法律監(jiān)督機關，其對逮捕、起訴的審批其實充當了審前裁判的職能。因此，檢委會某種程度上就是法官，需要通過參考控辯雙方的辯論來作出公正的判斷。檢委會委員不能通過閱卷、會見當事人等方式親歷案件，缺失了刑事訴訟中的控辯對抗程序。

（四）檢委辦作用不突出

目前大多數(shù)基層檢察院檢委會沒有獨立的職能部門，檢委會辦事機構與其他部門（辦公室、研究室）合署辦公，檢委辦沒有專職工作人員，一般由研究室或辦公室工作人員兼職。作為最高決策機構檢委會中樞部門的檢委會辦公室長期以來被視為處理會務工作的一般性服務機構，辦公人員設置也沒有對相關業(yè)務素質的考量，忽視了檢委辦參謀助手、管理協(xié)調、總結指導和督辦落實等其他重要職能；檢委會專職委員作用發(fā)揮不充分。專職委員的作用在于對上會的議題進行實體性審查，提出處理意見，一般由業(yè)務素質高、經驗豐富的委員擔任。但在實踐中，專職委員往往兼職出任，甚至成為一種政治待遇，形式化嚴重，嚴重阻礙了檢委辦職能作用的發(fā)揮。

二、不規(guī)范原因探究

（一）組織結構不合理

《人民檢察院檢察委員會組織條例》中第2條“各級人民檢察院檢察委員會由本院檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員和有關內設機構負責人組成”的規(guī)定過于陳舊，已經不能滿足日新月異、復雜多變的檢察工作實際?；鶎訖z察院檢委會委員一般由院領導和重要業(yè)務部門負責人組成，其本人的職務、級別、任職經歷都成為重要考察因素，甚至將檢委會委員作為一種政治待遇，忽視了對其業(yè)務素質和議題能力的考察。一些業(yè)務素質高、辦案經驗豐富的精英檢察官往往被排除在檢委會委員的組成之外，限制了檢委會的智力發(fā)揮。其次，基層檢察院檢委會普遍缺乏科學的委員考核獎懲機制?，F(xiàn)有規(guī)范并沒有明確規(guī)定檢委會委員的任期和換屆，委員只進不出的普遍局面極易造成責任感的缺乏。同時，對委員工作沒有考核獎懲，發(fā)不發(fā)言一個樣，說對說錯一個樣，會議表現(xiàn)不納入年終考核及職級晉升考核范疇，致使委員缺乏競爭意識，間接導致議事質量的下降。再次，缺乏有效的監(jiān)督追責機制。由于檢委會實行的是“民主集中制”原則，討論結果由檢委會集體負責，一旦出現(xiàn)錯誤也不會追究個人失誤，同時集體定案和集體擔責也容易造成委員們?yōu)楸苊鈸煻S聲附和。

（二）制度規(guī)范較落后

目前基層檢委會存在的大多數(shù)問題，究其根本都在于目前檢委會相關制度規(guī)范的落后與不科學。首先，哪些議題必須上會的規(guī)定過于概括，其中對于“重大”、“疑難”、“復雜”、“新”等關鍵字的闡述并不清晰，而不同級別的檢察院對于這些關鍵字的理解也往往存在較大差異，從而造成議題標準的混亂。再者，各種規(guī)范對于議題提請檢委會的過程和程序沒有詳細規(guī)定，也是造成種種亂象的原因之一。比如由于不清晰的會前預審制度造成的議題重復決策現(xiàn)象；會議民主集中制和不嚴格的發(fā)言順序造成的抗辯性欠缺；對議題提請部門缺乏相關制約規(guī)范造成的相關文書超時流轉；權責制度不健全造成集體定案、集體擔責以及推卸責任現(xiàn)象；檢委辦相關制度不完善造成專職委員履職不充分狀況等等。檢委會相關的制度規(guī)范亟待進一步細化和規(guī)范。

三、規(guī)范化建設路徑探析

（一）深化檢委會職能定位

首先，要明確區(qū)分檢委會和院務會、黨組會的議事范疇?；鶎釉嚎梢愿鶕?jù)各自在日常運行實踐中的經驗制定區(qū)分細則，如貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和重要會議精神，討論本單位政治重大問題，干部管理任用等議題屬于黨組會范疇；院內行政重要事宜，研究各種行政制度等屬于院務會范疇；而檢委會的議事職能主要表現(xiàn)在與檢察業(yè)務相關的重大問題和新情況。檢委辦做好議題的審查工作，做到不屬于檢委會議事范疇的絕不上會，屬于檢委辦討論范疇的事項未經檢委會討論一概無效。

其次，強化對檢委會重要性和決策地位的認識，改變以往重議案輕議事的格局。近兩年來，筆者所在院積極轉變思維，不斷強化檢委會的議事職能，議事數(shù)量和質量均有大幅提升，檢委會對業(yè)務工作的宏觀指導作用不斷凸顯。以2015年為例，全年審議案件24件，專項業(yè)務報告34份，類案分析報告20份，業(yè)務規(guī)范性文件14份，涉及公訴、偵監(jiān)、民行、反貪、反瀆等多個重要業(yè)務部門，議事比重明顯高于議案。今年還加強了檢委會對專項業(yè)務報告和類案報告的審議，將類案總結分析形成報告經檢委會討論后匯編成冊，供業(yè)務部門處理類似案件時參考借鑒。同時定期開展案件質量評查，對院內業(yè)務部門辦案質量情況進行抽查評審，對不捕不訴、改變定性等案件重點監(jiān)督，形成質量調查報告，充分發(fā)揮檢委會的宏觀指導作用。

第三，進一步界定相關規(guī)則中對于檢委會職能的定義。基層院可以對檢委會的職能做進一步細化的標準和范例，應用法律語言對“重大案件”和“重大事項”的基本概念進行定義并分類列舉：造成重要社會影響的案件屬于重大案件，如法輪功案件、涉眾金融案件等；多名犯罪嫌疑人的案件屬于復雜案件，如尋釁滋事、聚眾斗毆案件等等。

（二）提高專業(yè)化建設水平

第一，完善選任機制。除考慮個人任職資歷外，通過一系列專業(yè)化考試等硬性標準，從業(yè)務經驗豐富、法律知識深厚的資深檢察官中選拔進入，從而突出專業(yè)化標準，增強檢委會的業(yè)務含金量。同時破除檢委會委員終身制，實行任期制，任期可參考檢察長任期，期限屆滿通過嚴格考試后方能繼續(xù)任職。通過選拔、考核等標準疏通委員出入口，保證檢委會的權威性和專業(yè)性。

第二，嚴格考核管理制度。考核范圍應包括參加會議的考勤情況、發(fā)言情況、發(fā)言質量、遵守保密紀律的情況、學習調研情況、測評結果等等。檢委會決策錯誤時，除追究相關責任人的責任之外，還要將委員個人意見和錯誤情況作為對委員任免、考核的依據(jù)。委員每年要經過至少一次的專業(yè)化考試，考試內容包括最新的法律法規(guī)知識以及案件實例操作等，同時還要對全院干警進行述職，由全院干警參與考核評定。建章立制，將真正有效的考核管理制度落實到紙面上。

第三，建立委員責任追究制。在追責制度中可以嘗試對上會流程中的不同主體規(guī)定與之相適應的權責條款，例如：案件承辦人對案件報告中的事實與證據(jù)的真實性與準確性承擔責任；檢委會對案件所作的定性和處理承擔責任；會議記錄形成后與會委員都需要一一簽字，并對自己的言論負責，當檢委會做出錯誤決定需被追責時，依據(jù)記錄凡當時對錯誤決定投贊成票的委員均需追責；專職委員或檢委會專職機構對實體審查意見的準確性也需承擔對應的責任。此外，一旦錯誤累積超過一定數(shù)量，則應被免去任職。通過細致的追責制度增強委員的參與感與責任感，有助于消除人人負責表象下的人人無責實質。

第四，提升委員專業(yè)化水平。一方面應當對委員培養(yǎng)方式進行創(chuàng)新，創(chuàng)造多元化的培養(yǎng)模式，除定期進行集體學習之外，還可通過庭審觀摩、專題調研、高校授課、專題匯報與業(yè)務交流以及參與業(yè)務部門案件討論、參與重點專題案件辦理等各種新的方式來提升委員的專業(yè)水平；另一方面，應當建立委員素能管理量化標準，對委員的專業(yè)素能進行動態(tài)管理和監(jiān)控，如規(guī)定每年參與辦理案件的數(shù)量和質量，每年在核心期刊發(fā)表文章的情況等，同時定期對委員進行業(yè)務測試，做到有學習有考核，逐漸將被動學習轉化為主動學習的模式，切實提高檢委會的專業(yè)水準。

（三）立體化規(guī)范檢委會決策過程

第一，規(guī)范檢委會議題范圍。為保證檢委會的嚴肅性與權威性，在加大議事類比例的同時，也要防止議事范圍泛化，“重大問題”的審議范圍要盡量縮小，專項業(yè)務報告和業(yè)務規(guī)范文件需切實對該項工作具有總結指導作用的方可上會。據(jù)此，基層院應當依據(jù)相關法律法規(guī)并結合自身實際，制定更加細化的、具有操作性的議題標準，使檢委會審議的議題更加規(guī)范、標準。

第二，嚴格會前審查與執(zhí)行監(jiān)督。檢委辦應充分發(fā)揮服務和監(jiān)督職能，對提請的議題進行細致嚴格的審議審查和程序審查，嚴格按照議題提請和執(zhí)行時間的要求對業(yè)務部門進行監(jiān)督和審查，不合要求的退回整改并按要求進行說明。筆者所在院出臺了《案件（事項）承辦人檢委會議題提交及材料流轉操作規(guī)范》，對業(yè)務部門提請議題材料和執(zhí)行反饋的時限與規(guī)范進行了明確規(guī)定，使檢委會會議文書與流程更加規(guī)范。

第三，建立科學高效的會議程序。一是會議過程中委員發(fā)言順序與方式需要進一步修正和規(guī)范?？梢圆捎每陬^表達與書面表達相結合的方式，委員在會前對案件材料閱讀后將個人意見以及理由以書面形式寫明遞交檢委辦，一方面防止會前不閱卷不研究的情況，一方面也可避免附庸發(fā)言。同時在會議過程中增加辯論環(huán)節(jié)，就事實認定和法律適用等問題進行辯論，增強發(fā)言抗辯性。二是充分利用新媒體技術，會議中辦案人不僅要匯報案情材料還要通過多媒體將相關的書證、物證、視聽材料等進行展示，最大限度還原案件真實，增加委員的親歷性，為科學高效的決策提供支持。

第四，引入特定案件公開聽證程序。在主任檢察官辦案責任制改革過程中，檢委會的司法化改造必然成為其中的重要一環(huán)?？梢赃m度、逐步地公開檢委會的決策過程，將案件特定相對人引入到決策程序之中，采取適當?shù)穆犠C程序，使特定案件的決策模式從封閉走向適度開放，一方面增加提升檢委會公正透明性，另一方面也為決策團隊提供更全面的參考，提高議案質量。筆者所在單位出臺的《檢委會聽取被害人意見工作辦法》，就是針對有被害人的案件，采取在聽證環(huán)節(jié)，聽取被害人對犯罪嫌疑人以及案件的陳述和意見，將其納入決策的參考要素之一，起到非常好的社會效果和法律效果。這是一項體現(xiàn)檢委會司法化、民主化的改革舉措，同時有利于維護當事人的合法權益和司法的公正。