高校政府采購(gòu)績(jī)效管理體系建設(shè)研究

陳鳳

【摘 要】 隨著政府對(duì)預(yù)算績(jī)效關(guān)注度的提高，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性逐漸在理論界被提及。高校在政府采購(gòu)績(jī)效管理體系建設(shè)方面尚有諸多需要面對(duì)和解決的問(wèn)題，如績(jī)效管理理論和實(shí)踐欠缺、監(jiān)管方向偏差導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估難實(shí)現(xiàn)、績(jī)效評(píng)價(jià)主體不明確導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)體系難以建立等。文章建立高校政府采購(gòu)績(jī)效管理體系指標(biāo)框架，拓寬政府采購(gòu)績(jī)效管理體系建設(shè)的思路，將績(jī)效評(píng)估宏觀思想引入高校政府采購(gòu)績(jī)效體系建設(shè)的微觀實(shí)踐，構(gòu)建多角度績(jī)效評(píng)價(jià)體系以適用于不同評(píng)價(jià)主體，并將采購(gòu)監(jiān)管要點(diǎn)融入績(jī)效管理體系設(shè)計(jì)中，嘗試對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)做規(guī)劃設(shè)計(jì)，進(jìn)一步對(duì)高校政府采購(gòu)績(jī)效管理體系構(gòu)建提出建議。

【關(guān)鍵詞】 高校; 預(yù)算; 政府采購(gòu); 績(jī)效管理; 評(píng)價(jià)體系

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出，深化財(cái)稅體制改革的核心工作之一是要“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”?！额A(yù)算法》也明確規(guī)定“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)”。2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》明確提出“創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭(zhēng)用3—5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化”。政府采購(gòu)作為財(cái)政預(yù)算支出的主要方式，通過(guò)系統(tǒng)性指標(biāo)和科學(xué)方法對(duì)該項(xiàng)支出進(jìn)行公正客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)質(zhì)上既是規(guī)范和完善政府采購(gòu)工作的需要，也是推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)的需要。然而，我國(guó)政府采購(gòu)現(xiàn)狀是采購(gòu)規(guī)模逐年增長(zhǎng)，但政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)卻未能與采購(gòu)規(guī)模相匹配[ 1 ]。高校作為納入財(cái)政部門預(yù)算范圍的預(yù)算單位，也是財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主體，但高校政府采購(gòu)績(jī)效管理體系尚不完善。因此，本文從高等院校這一政府采購(gòu)微觀主體的視角，針對(duì)高校政府采購(gòu)的績(jī)效管理體系建設(shè)進(jìn)行探討，嘗試構(gòu)建高校政府采購(gòu)績(jī)效管理體系建設(shè)的框架思路和評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)規(guī)劃，提出高校政府采購(gòu)績(jī)效管理體系建設(shè)方面的相關(guān)建議。

二、高校建立政府采購(gòu)績(jī)效管理體系的重要性

政府采購(gòu)制度在高校全面推行實(shí)施起步較晚，但政府采購(gòu)規(guī)模卻增長(zhǎng)迅速，2019年高校政府采購(gòu)預(yù)算金額已接近千億元。高校政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行是否合理有效是政府公共事業(yè)財(cái)政支出是否合理有效的局部反映，也是高校自身辦學(xué)事業(yè)發(fā)展是否高效的客觀反映，高校采購(gòu)管理應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)改革方向的科學(xué)性、系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)，注重差異化管理和人性化服務(wù)[ 2 ]。然而，諸多評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算績(jī)效優(yōu)劣的判斷仍停留在采購(gòu)資金節(jié)約率高低的認(rèn)知水平，以這種認(rèn)知去評(píng)判高校預(yù)算績(jī)效將對(duì)高校辦學(xué)和發(fā)展產(chǎn)生不利影響。一是簡(jiǎn)單將績(jī)效理解為經(jīng)費(fèi)節(jié)約績(jī)效，將與政府采購(gòu)項(xiàng)目建設(shè)的初衷和目標(biāo)偏離，容易導(dǎo)致“花錢不一定有效”的問(wèn)題;二是政府采購(gòu)監(jiān)管不全面[ 3 ]，將導(dǎo)致政府采購(gòu)預(yù)算編制不規(guī)范，可能存在“亂估算”的問(wèn)題;三是對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理解的偏離不利于建立有效的發(fā)展激勵(lì)機(jī)制。事實(shí)上，政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，科學(xué)化的預(yù)算管理是保證從源頭上杜絕腐敗滋生的有效手段[ 4 ]。高校的政府采購(gòu)項(xiàng)目通常是高校為保障教學(xué)和科研實(shí)施的項(xiàng)目，績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)重要方向應(yīng)該是其對(duì)辦學(xué)以及社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)性[ 5 ]，這些社會(huì)效益將有利于激發(fā)預(yù)算實(shí)施主體更好地服務(wù)于項(xiàng)目建設(shè)。因而，對(duì)高校政府采購(gòu)預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)是需要通過(guò)建立系統(tǒng)完善的績(jī)效管理體系來(lái)加以實(shí)施的，建立政府采購(gòu)績(jī)效管理體系是高校實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的必要條件和必然要求[ 6 ]。

三、現(xiàn)有高校政府采購(gòu)績(jī)效管理體系建設(shè)的主要問(wèn)題

（一）高校政府采購(gòu)績(jī)效管理理論和實(shí)踐欠缺

西方國(guó)家于20世紀(jì)90年代開始重點(diǎn)關(guān)注政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)，最初的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)已將經(jīng)濟(jì)性、效率性等方面運(yùn)用于績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，可謂開辟了政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的先河。此后，還有西方國(guó)家提出了績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該細(xì)化到單個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目中。到了21世紀(jì)，西方國(guó)家對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建進(jìn)行了更合理的指標(biāo)體系劃分，內(nèi)容涵蓋成本、業(yè)績(jī)、內(nèi)部管理三個(gè)方面。

我國(guó)學(xué)者對(duì)政府采購(gòu)評(píng)價(jià)體系提出了諸多建設(shè)性改進(jìn)意見(jiàn)。有研究認(rèn)為我國(guó)在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)對(duì)定性指標(biāo)、采購(gòu)預(yù)算和社會(huì)效益的重視程度不夠[ 7 ]，應(yīng)該加強(qiáng)該方面的認(rèn)知及制度的建設(shè)。針對(duì)十九大報(bào)告中提出的“全面實(shí)施績(jī)效管理”觀點(diǎn)，學(xué)界對(duì)我國(guó)現(xiàn)有政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)提出新的要求，包括對(duì)采購(gòu)人滿意度、采購(gòu)質(zhì)量和效率的重視等。而高校近幾年才開始全面實(shí)施政府采購(gòu)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，相關(guān)理論研究多集中在政府采購(gòu)行為方面[ 8-9 ]。隨著政府采購(gòu)預(yù)算問(wèn)題關(guān)注度的提升，少數(shù)學(xué)者逐漸將視角轉(zhuǎn)向預(yù)算績(jī)效，也逐漸關(guān)注到高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)[ 6，10 ]，并對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題開始了探討，但探討的視角和重點(diǎn)主要集中在高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)方式方法上，對(duì)預(yù)算績(jī)效體系建設(shè)的研究普遍缺乏。

可以看出，我國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效管理體系建設(shè)的研究處在探索階段，各地、各行業(yè)的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)估側(cè)重點(diǎn)和評(píng)估方法不盡相同。高校對(duì)自身的預(yù)算績(jī)效評(píng)估更是處在初步建設(shè)階段，甚至還沒(méi)納入管理體系建設(shè)范疇。

（二）監(jiān)管方向偏差導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估難實(shí)現(xiàn)

高校對(duì)政府采購(gòu)工作基本實(shí)行了職能分離，大多建立了業(yè)務(wù)職能部門、采購(gòu)職能部門、計(jì)劃財(cái)務(wù)部門分工的單位內(nèi)部政府采購(gòu)機(jī)制。其中，業(yè)務(wù)職能部門主要對(duì)所申購(gòu)項(xiàng)目提供需求指標(biāo)及后期驗(yàn)收，采購(gòu)部門負(fù)責(zé)具體采購(gòu)程序的履行，計(jì)劃財(cái)務(wù)部門則主要負(fù)責(zé)前期預(yù)算、后期支付，在這種三足鼎立的高校政府采購(gòu)管理模式中，監(jiān)管的重點(diǎn)往往落在政府采購(gòu)程序合規(guī)性上，也就是放在采購(gòu)職能部門，而忽視了前期需求立項(xiàng)管理和后續(xù)的績(jī)效評(píng)價(jià)。實(shí)際上，隨著各地政府采購(gòu)信息化平臺(tái)的建立及完善，采購(gòu)程序是信息化平臺(tái)可控的環(huán)節(jié)，如果監(jiān)管仍然對(duì)準(zhǔn)老方向，沒(méi)有跟上信息化步伐，就無(wú)法觸及政府采購(gòu)的核心環(huán)節(jié)。另外，高校在現(xiàn)行各類績(jī)效管理體系建設(shè)中，監(jiān)管色彩濃厚，績(jī)效評(píng)價(jià)往往淪為行政監(jiān)管，高校對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管方向引領(lǐng)了政府采購(gòu)績(jī)效管理體系建設(shè)中績(jī)效評(píng)估的方向，而沒(méi)有從政府采購(gòu)需求即預(yù)算績(jī)效源頭開始監(jiān)管，深層次的績(jī)效評(píng)估無(wú)法實(shí)現(xiàn)。高校對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)管方向的偏差，使政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)加大[ 11 ]，將直接導(dǎo)致高校在政府采購(gòu)績(jī)效管理體系建設(shè)中設(shè)置績(jī)效管理體系框架和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)以合規(guī)性作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向，這無(wú)疑會(huì)造成整個(gè)績(jī)效管理體系不合理，評(píng)價(jià)結(jié)果效益低下。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)主體不明確，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)體系難以建立

高校政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目屬性來(lái)確立?？傮w而言，以績(jī)效評(píng)價(jià)的不同層面和不同內(nèi)容確定不同的參與評(píng)價(jià)主體是主流。高校的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)主體同政府采購(gòu)主體基本一致，也就是高校遵從國(guó)家財(cái)政支出績(jī)效，它自身通常就是評(píng)價(jià)主體。如高校內(nèi)部公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目，受益主體主要是廣大師生，那么項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)主體以采購(gòu)人即學(xué)校為主導(dǎo);部分專項(xiàng)的科研項(xiàng)目，可能是為滿足不同層面的需求，那么其評(píng)價(jià)主體可能是多方甚至第三方。而高校作為評(píng)價(jià)主體又有自身的特點(diǎn)，因?qū)W校內(nèi)部職能分工交叉或分離，由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)組織實(shí)施政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)也存在爭(zhēng)議。由于績(jī)效評(píng)價(jià)主體的不明確，可能導(dǎo)致評(píng)價(jià)的視角多樣化，增加了建立績(jī)效評(píng)估體系的難度。也正因如此，高校政府采購(gòu)雖然已全面推開，但很少有高校對(duì)自身政府采購(gòu)做出全面、系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)，已有的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)也并沒(méi)有深入到政府采購(gòu)全流程具體工作中，大多只是停留在表面或者片面的分析。

（四）高校政府采購(gòu)的復(fù)雜性加大了績(jī)效評(píng)價(jià)難度

高校政府采購(gòu)受到其運(yùn)行特點(diǎn)的影響，較為復(fù)雜，這也加大了高校對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的難度。一方面，因高校辦學(xué)專業(yè)涉及領(lǐng)域廣，許多教學(xué)科研方向的政府采購(gòu)品目具有種類多、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，科研儀器設(shè)備采購(gòu)有專門的政策支持，自主創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)也有其特殊的政策，還有相當(dāng)一部分采購(gòu)具有時(shí)效性要求等，諸如此類，高校的政府采購(gòu)無(wú)論規(guī)模還是采購(gòu)標(biāo)的特點(diǎn)，都極具復(fù)雜性。復(fù)雜的采購(gòu)導(dǎo)致其采購(gòu)前期論證和后期驗(yàn)收等工作難度更大，因而在建立績(jī)效管理體系時(shí)，需要有針對(duì)性的專項(xiàng)指標(biāo)或者指向性的政策把握，這無(wú)形中增加了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的難度[ 10 ]。另一方面，高校政府采購(gòu)預(yù)算編制受高校運(yùn)行制度的影響較大，通常高校的整體財(cái)務(wù)計(jì)劃是在每年年初，采購(gòu)預(yù)算編制隨部門預(yù)算通常在9月份，預(yù)算編制時(shí)間和財(cái)務(wù)計(jì)劃編制時(shí)間不一致，這也容易造成按招生規(guī)模和事業(yè)計(jì)劃所確定的政府采購(gòu)預(yù)算與實(shí)際需求脫節(jié)。此外，政府采購(gòu)預(yù)算關(guān)系到績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)該是一項(xiàng)系統(tǒng)工程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，需要深入調(diào)研，但由于部門預(yù)算編制給政府采購(gòu)預(yù)算編制的時(shí)間很緊，大部分高校還未形成未雨綢繆的項(xiàng)目預(yù)算思維，因此往往在政府采購(gòu)預(yù)算編制上倉(cāng)促了事，這也加大了政府采購(gòu)預(yù)算編制工作的隨意性，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)帶來(lái)不利影響。

四、高校政府采購(gòu)績(jī)效管理體系建設(shè)的框架思路

（一）將績(jī)效評(píng)估宏觀思想引入高校政府采購(gòu)績(jī)效體系建設(shè)的微觀實(shí)踐

當(dāng)前我國(guó)對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估尚停留在摸索、嘗試和試點(diǎn)階段，高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以在消化吸收財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，建立自身切合實(shí)際的評(píng)價(jià)體系，嘗試從建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系到完善績(jī)效管理體系實(shí)行漸進(jìn)實(shí)踐，這一微觀實(shí)踐的操作是可實(shí)現(xiàn)的。

高校進(jìn)行政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)，目的是通過(guò)制定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)照擬評(píng)價(jià)對(duì)象，對(duì)其績(jī)效記錄進(jìn)行科學(xué)比較，以對(duì)學(xué)校政府采購(gòu)工作進(jìn)行測(cè)定，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給學(xué)校管理層和廣大師生。因此，高校在進(jìn)行政府采購(gòu)績(jī)效管理體系建設(shè)時(shí)，應(yīng)該在宏觀上融入以下四個(gè)要素：

1.保持體系先進(jìn)

關(guān)注政府采購(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)和理論研究成果，樹立績(jī)效引導(dǎo)和制衡意識(shí)，結(jié)合采購(gòu)監(jiān)督和監(jiān)管力度，通過(guò)建設(shè)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系來(lái)引領(lǐng)學(xué)校政府采購(gòu)行政性職能轉(zhuǎn)變。

2.保證體系適用

高校政府采購(gòu)績(jī)效管理體系建設(shè)應(yīng)以多元指標(biāo)為基礎(chǔ)。一方面，要具備發(fā)展觀?？?jī)效評(píng)價(jià)既要考慮經(jīng)濟(jì)因素，也要注重社會(huì)效益，指標(biāo)既要涵蓋財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，也不可忽視環(huán)境影響力的可持續(xù)發(fā)展，還要關(guān)注教學(xué)科研發(fā)展動(dòng)態(tài)，考慮辦學(xué)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，要對(duì)現(xiàn)有的績(jī)效管理理論加以消化吸收?，F(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)方法主要有兩種，即“3Es”法[ 12 ]和綜合評(píng)價(jià)法[ 13 ]。“3Es”是指將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的考核指標(biāo)分為Economy（經(jīng)濟(jì)性）、Efficiency（效率性）、Effectiveness（效益性）三個(gè)要素，目前國(guó)內(nèi)有理論認(rèn)為考核指標(biāo)應(yīng)擴(kuò)充到“4Es”甚至“5Es”。本文認(rèn)為，增加的公平性要素在現(xiàn)有政府采購(gòu)制度關(guān)于多樣化采購(gòu)方式的描述中容易產(chǎn)生誤解，因此傾向于原有的“3Es”法，而所謂的綜合評(píng)價(jià)法即類似于政府采購(gòu)評(píng)審辦法中的綜合評(píng)價(jià)法。到底哪種方法更適用于高校政府采購(gòu)績(jī)效管理體系建設(shè)，還需根據(jù)學(xué)校具體的機(jī)制以及項(xiàng)目的不同類別來(lái)加以應(yīng)用。

3.兼顧科學(xué)包容性

堅(jiān)持評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)和全面。高校政府采購(gòu)范圍廣，影響面大，在設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，要全面審視采購(gòu)制度對(duì)高校內(nèi)部采購(gòu)單位的影響和對(duì)社會(huì)外部的影響，可以廣泛借鑒其他行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)開展評(píng)議活動(dòng)，將管理和服務(wù)對(duì)象納入評(píng)估體系，實(shí)現(xiàn)多視角，避免片面性。

4.確保統(tǒng)一和諧

高校在建立政府采購(gòu)績(jī)效管理體系時(shí)應(yīng)該注意客觀性指標(biāo)和主觀性指標(biāo)兼具。政府采購(gòu)的成效除了學(xué)校自身評(píng)判，還要依靠外部社會(huì)評(píng)價(jià)來(lái)判定，具體服務(wù)對(duì)象和社會(huì)的判定甚至更加能夠反映采購(gòu)績(jī)效。因此高校在設(shè)計(jì)采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，不僅需要考慮設(shè)定客觀、量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，還要兼顧設(shè)定部分主觀、定性的指標(biāo)，根據(jù)高校自身特點(diǎn)加入個(gè)性化指標(biāo)[ 14 ]，最大程度上實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的客觀公正與合理性，從而實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的初衷和目的。

（二）構(gòu)建多角度績(jī)效評(píng)價(jià)體系以適用于不同評(píng)價(jià)主體

高校對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效的評(píng)估首先應(yīng)就可能的評(píng)估主體做出分類，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的不同層面和不同內(nèi)容確定可能存在的不同評(píng)價(jià)主體，確立合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建適用的多層次績(jī)效管理體系。高?？?jī)效評(píng)估主體主要含兩種：采購(gòu)人（即高校自身）主導(dǎo)（圖1）和第三方主導(dǎo)（圖2）。

以采購(gòu)人主導(dǎo)的績(jī)效管理體系構(gòu)建，鑒于高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)基本遵從政府公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，因此其績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建在實(shí)際執(zhí)行中可能存在內(nèi)部組織實(shí)施和外部組織實(shí)施。內(nèi)部組織實(shí)施由校方組織，外部組織實(shí)施通?？赡苁菍I(yè)機(jī)構(gòu)、師生或評(píng)審專家等。通常情況下，對(duì)于重大或高難度支付采購(gòu)項(xiàng)目，以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)＜以u(píng)審為妥，有利于提出改進(jìn)建議?？傮w而言，不管由誰(shuí)組織實(shí)施，采購(gòu)人主導(dǎo)的績(jī)效管理體系在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)上都可按評(píng)估目標(biāo)實(shí)施階段劃分為前期績(jī)效、過(guò)程績(jī)效、后期績(jī)效。前期績(jī)效主要關(guān)注采購(gòu)前期立項(xiàng)機(jī)制的完備性和預(yù)期效果的可實(shí)現(xiàn)性;過(guò)程績(jī)效主要關(guān)注采購(gòu)流程的執(zhí)行度與采購(gòu)行為的直接績(jī)效和間接影響;后期績(jī)效主要關(guān)注績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。不管前期績(jī)效、過(guò)程績(jī)效還是后期績(jī)效，對(duì)其進(jìn)行評(píng)估都可以從經(jīng)濟(jì)性、效率性及效益性角度入手。當(dāng)然，高校都有各自獨(dú)特的校情，采購(gòu)項(xiàng)目可能有各自的特殊性，對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)涉及的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)可能也會(huì)不同，但對(duì)各階段績(jī)效的衡量仍需在經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性三方面著手。

高校以第三方主導(dǎo)的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目主要產(chǎn)生于非自籌資金項(xiàng)目?？梢哉J(rèn)為，如果由高校自身對(duì)此類項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)則多會(huì)以效益性為重。當(dāng)然，盡管此類項(xiàng)目無(wú)需高校對(duì)其進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)，但從加強(qiáng)管理的角度出發(fā)，仍有必要建立通用的績(jī)效管理體系，這類管理體系可將第三方績(jī)效評(píng)估結(jié)果納入其績(jī)效管理大框架內(nèi)轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目的管理績(jī)效要素，另外還可從項(xiàng)目資金到位率和節(jié)約率、采購(gòu)過(guò)程規(guī)范性、產(chǎn)生的效益等角度設(shè)立相應(yīng)指標(biāo)。

（三）將采購(gòu)監(jiān)管要點(diǎn)融入績(jī)效管理體系設(shè)計(jì)

當(dāng)前，大部分高校按照“管采分離”原則利用業(yè)務(wù)、崗位分工來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和制約，形成了財(cái)務(wù)、采購(gòu)、需求三方協(xié)同制約并存的采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)控機(jī)理?？傮w上，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算、支付，采購(gòu)部門負(fù)責(zé)采購(gòu)流程，需求部門負(fù)責(zé)需求參數(shù)和驗(yàn)收，這種“管采分離”一定程度上規(guī)范了采購(gòu)行為。但多頭管理容易造成“責(zé)、權(quán)、利”失衡，體現(xiàn)為監(jiān)督重點(diǎn)往往放在采購(gòu)程序的合規(guī)性上，忽視了這種模式帶來(lái)的管理成本加大、辦事效率低下問(wèn)題，也忽略了對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算的管理和績(jī)效考核問(wèn)題。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)有效要從實(shí)現(xiàn)全過(guò)程有效監(jiān)管開始，核心是在可控的前提下構(gòu)建具有高度先進(jìn)性、適用性、兼容性的績(jī)效管理體系。要真正實(shí)現(xiàn)“預(yù)算和績(jī)效管理一體化”，高校在設(shè)置政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，建立行之有效的預(yù)算管理辦法，需要從政府采購(gòu)預(yù)算編制開始，并將監(jiān)管工作滲透其中，將采購(gòu)監(jiān)管融入績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程，在執(zhí)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，引入監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與。

五、高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)規(guī)劃

高校政府采購(gòu)績(jī)效管理體系建立的核心要素是構(gòu)建一套行之有效的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。通過(guò)前文分析，研究認(rèn)為：高校在設(shè)計(jì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，可以參照“3Es”原則，根據(jù)不同評(píng)價(jià)主體、不同實(shí)施階段，結(jié)合本校實(shí)際情況，通過(guò)一系列基礎(chǔ)性工作，包括對(duì)相關(guān)人員的問(wèn)詢、文獻(xiàn)查閱、對(duì)評(píng)價(jià)要素的論證篩選，以此確定框架指標(biāo)。后文重點(diǎn)解析高校在政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)中的作為。

（一）把握政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的方向

管理學(xué)家彼得·德魯克曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，如果不能評(píng)價(jià)，就無(wú)法管理[ 15 ]。合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇是績(jī)效評(píng)價(jià)體系確立的關(guān)鍵。對(duì)各高校而言，雖然采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容不同，但指標(biāo)確定步驟總體上大同小異。通常應(yīng)把握以下四個(gè)方面：一是在選取指標(biāo)時(shí)，要結(jié)合考核目標(biāo)以及被考核對(duì)象的工作崗位和性質(zhì)來(lái)描述評(píng)價(jià)要素，避免追求面面俱到，而應(yīng)重點(diǎn)考慮關(guān)鍵要素，以做到主次分明;二是應(yīng)梳理分析采購(gòu)相關(guān)工作流程，只有在具體工作流程中留意考核對(duì)象的職責(zé)及其所處的層級(jí)關(guān)系，才能更好地把握績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo);三是要借助分析要素的績(jī)效特征，判定是否定性或定量可衡量以及可操作程度，以便后續(xù)進(jìn)行權(quán)重分配;四是要借助績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)理論對(duì)照參考，進(jìn)行檢驗(yàn)分析，以此確保選取的指標(biāo)更科學(xué)合理。

（二）設(shè)計(jì)優(yōu)化政府采購(gòu)績(jī)效指標(biāo)體系

高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)多層次多目標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)體系，涉及許多綜合因素，借助統(tǒng)計(jì)學(xué)工具對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效優(yōu)劣進(jìn)行評(píng)價(jià)具有較強(qiáng)的可操作性和科學(xué)性。目前，理論和實(shí)務(wù)中對(duì)采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)所采用的方法，大都以平衡計(jì)分卡為理論基礎(chǔ)[ 16 ]，結(jié)合主成分分析法和層次分析法[ 10 ]，這也形成了高校政府采購(gòu)績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本模式。本文對(duì)高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)總體也是基于上述理論方法的啟發(fā)，并結(jié)合大部分高校采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)者實(shí)際操作層面的技能水平做出合理中肯的選擇。

1.確定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

高校產(chǎn)出的內(nèi)容決定了高校預(yù)算績(jī)效管理的基本框架[ 17 ]。高校在具體設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，需要對(duì)前期績(jī)效、過(guò)程績(jī)效、后期績(jī)效的評(píng)估進(jìn)行分階段實(shí)施，對(duì)應(yīng)區(qū)分為投入指標(biāo)、過(guò)程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)三大一級(jí)指標(biāo)。

投入指標(biāo)主要是對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)立項(xiàng)和資金落實(shí)角度進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體可以從立項(xiàng)規(guī)范性、目標(biāo)合理性、指標(biāo)明確性以及資金到位率等角度細(xì)化。這類指標(biāo)主要反映的內(nèi)容包括：項(xiàng)目的申請(qǐng)、設(shè)立過(guò)程是否符合相關(guān)要求;所設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)是否依據(jù)充分，是否符合客觀實(shí)際;依據(jù)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)是否明確細(xì)化并且可衡量;實(shí)際到位資金與計(jì)劃投入資金的比率等。

過(guò)程指標(biāo)主要是對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)執(zhí)行過(guò)程、財(cái)務(wù)管理過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體涉及采購(gòu)流程規(guī)范實(shí)施、項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程監(jiān)理及財(cái)務(wù)開支過(guò)程，其中采購(gòu)流程在政府采購(gòu)信息化下已經(jīng)不難實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程監(jiān)理則是該階段指標(biāo)設(shè)置以及監(jiān)管的一個(gè)重點(diǎn)。這類指標(biāo)主要反映的內(nèi)容包括：管理制度是否健全、制度執(zhí)行是否有效、資金使用是否合規(guī)、財(cái)務(wù)監(jiān)控是否有效。

產(chǎn)出指標(biāo)主要是對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出和項(xiàng)目效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過(guò)一系列對(duì)采購(gòu)結(jié)果定量指標(biāo)和定性要素評(píng)定來(lái)實(shí)現(xiàn)。定量指標(biāo)主要體現(xiàn)產(chǎn)出績(jī)效，通常包括：（1）項(xiàng)目的完成率，主要反映項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，通常等于實(shí)際產(chǎn)出數(shù)/計(jì)劃產(chǎn)出數(shù);（2）質(zhì)量達(dá)標(biāo)率，主要反映項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，通常是項(xiàng)目完成的質(zhì)量達(dá)標(biāo)產(chǎn)出數(shù)與實(shí)際產(chǎn)出數(shù)的比率;（3）成本節(jié)約率，反映和考核項(xiàng)目的成本節(jié)約程度，通常為實(shí)際節(jié)約成本與計(jì)劃成本的比率。定性指標(biāo)主要集中在項(xiàng)目效益方面，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響及社會(huì)公眾或服務(wù)對(duì)象滿意度等。這些要素側(cè)重于反饋?lái)?xiàng)目實(shí)施對(duì)高校教學(xué)或科研活動(dòng)、社會(huì)發(fā)展等直接或間接相關(guān)要素帶來(lái)的影響，廣大師生或社會(huì)服務(wù)對(duì)象對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果的滿意度，對(duì)學(xué)校后續(xù)辦學(xué)運(yùn)行以及成效發(fā)揮的可持續(xù)影響程度。

高校政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系見(jiàn)表1。

以上是本文基于理論探討并結(jié)合實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)所篩選的評(píng)價(jià)要素，高?？筛鶕?jù)自身情況明確各自績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)際需要，參考或選用這些指標(biāo)，當(dāng)然也可根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行增刪。通常情況下，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建后，需要對(duì)其進(jìn)行合理性咨詢。建議合理性咨詢工作可以借助專家評(píng)議，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查或現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審方式。高校可以在確立所有明細(xì)指標(biāo)后進(jìn)行專家評(píng)議，也可以在一二級(jí)指標(biāo)確立后，三級(jí)細(xì)化指標(biāo)借助專家建議來(lái)敲定。所有的指標(biāo)體系確定后，專家咨詢和問(wèn)卷調(diào)查方式的審定環(huán)節(jié)不可忽視。此外，具體績(jī)效評(píng)價(jià)體系擬實(shí)施于各個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)需要的各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效采集。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

在指標(biāo)設(shè)計(jì)框架內(nèi)，指標(biāo)權(quán)重賦值和指標(biāo)評(píng)價(jià)方式是關(guān)鍵因素，在對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行運(yùn)用時(shí)，其最終績(jī)效得分將會(huì)與指標(biāo)的權(quán)重直接相關(guān)。實(shí)踐中，高校往往存在將不同領(lǐng)域評(píng)價(jià)體系互相參照滲透、指標(biāo)設(shè)置和指標(biāo)權(quán)重賦值隨意的現(xiàn)象，這嚴(yán)重影響指標(biāo)體系的科學(xué)性。

本文認(rèn)為，政府采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)不同項(xiàng)目特點(diǎn)分類設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，并需要根據(jù)投入、過(guò)程、產(chǎn)出不同階段做詳盡調(diào)研，在此前提下，再根據(jù)自身的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理特點(diǎn)做進(jìn)一步賦值設(shè)計(jì)。通常情況下，在確定了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的賦值后，還應(yīng)對(duì)賦值合理性進(jìn)行咨詢或征求意見(jiàn)，這一環(huán)節(jié)操作可參照上文的指標(biāo)確認(rèn)環(huán)節(jié)。這一過(guò)程需要注意提高調(diào)查問(wèn)卷和指標(biāo)賦值的關(guān)聯(lián)度，也可以通過(guò)對(duì)問(wèn)卷答案選項(xiàng)賦分值，利用調(diào)查問(wèn)卷匯總的分值作為指標(biāo)賦值依據(jù)。當(dāng)然，高校本身就是一個(gè)擁有專業(yè)化人才的地方，無(wú)論指標(biāo)設(shè)計(jì)還是指標(biāo)賦值的評(píng)審工作，通過(guò)學(xué)校本身相關(guān)專業(yè)的師生來(lái)實(shí)現(xiàn)也是可行的，并且值得推廣。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)用

以上分析表明，高校的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)其對(duì)自身政府采購(gòu)實(shí)施過(guò)程以及實(shí)施效果的綜合評(píng)判，當(dāng)然，這一評(píng)判是借助一套合理的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)的。高校在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立后，通過(guò)對(duì)不同的數(shù)據(jù)采集與整理、分類與分析，還可以選擇合適的技術(shù)方法或建立合理規(guī)范的模型體系進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，使績(jī)效評(píng)價(jià)體系得到有效應(yīng)用。實(shí)踐當(dāng)中，可以通過(guò)綜合評(píng)分法，也可以借助數(shù)學(xué)建模實(shí)現(xiàn)。無(wú)論績(jī)效評(píng)價(jià)體系在實(shí)踐中如何操作，一套具有實(shí)際可操作性的、客觀合理、兼顧定性和定量指標(biāo)的評(píng)價(jià)方法都是必要的。作為績(jī)效管理體系建設(shè)的核心，采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是高校發(fā)揮政府采購(gòu)內(nèi)在作用、提升采購(gòu)效率的有效方式，同時(shí)也可以促進(jìn)高校內(nèi)部各部門加強(qiáng)溝通。通過(guò)采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)，政府采購(gòu)各環(huán)節(jié)的職能單位以及相關(guān)崗位人員可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有工作中的長(zhǎng)處和不足，揚(yáng)長(zhǎng)避短;學(xué)校職能機(jī)構(gòu)可以更加清晰地掌握學(xué)校政府采購(gòu)工作的現(xiàn)狀，有利于加強(qiáng)管理，同時(shí)還可以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督和監(jiān)管。

六、對(duì)高校政府采購(gòu)績(jī)效管理體系構(gòu)建的進(jìn)一步建議

以上通過(guò)對(duì)高校政府采購(gòu)績(jī)效管理體系整體構(gòu)建的指導(dǎo)思想、評(píng)價(jià)主體、設(shè)計(jì)要點(diǎn)等思路梳理，進(jìn)行了采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)，旨在實(shí)現(xiàn)科學(xué)高效的績(jī)效管理，早日實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化。良好的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及科學(xué)合理的評(píng)價(jià)技術(shù)是高校形成政府采購(gòu)績(jī)效管理體系的前提，而績(jī)效管理體系是否完善有效，高校還需強(qiáng)化其運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。

（一）堅(jiān)持公開、公平、公正原則

在實(shí)施政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，高校無(wú)論從管理的角度還是監(jiān)督的角度，都需要堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系做到公開透明，對(duì)評(píng)價(jià)過(guò)程保持公正客觀，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果予以公正對(duì)待。在采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，還要對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題追本溯源，以問(wèn)題為導(dǎo)向，解決相應(yīng)環(huán)節(jié)的難點(diǎn)或矛盾點(diǎn)，疏導(dǎo)相應(yīng)環(huán)節(jié)的不良因素，同時(shí)要及時(shí)反饋問(wèn)題，要意識(shí)到績(jī)效評(píng)價(jià)本身不是目的，最終目的是解決問(wèn)題，優(yōu)化管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)良好的財(cái)政資金投入功能價(jià)值，推動(dòng)整個(gè)管理鏈條機(jī)制良性運(yùn)行。

（二）以績(jī)效目標(biāo)思維為導(dǎo)向

發(fā)揮政府采購(gòu)績(jī)效管理的導(dǎo)向作用，高校在執(zhí)行政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中應(yīng)遵循“實(shí)質(zhì)重于形式”“因項(xiàng)目制宜”的原則，把握好合規(guī)性和合理性兩大方向。高校在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中應(yīng)以績(jī)效目標(biāo)思維為導(dǎo)向，以績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度為側(cè)重點(diǎn)。當(dāng)前政府采購(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)相對(duì)完善，各高?；疽苍诟骷?jí)政府采購(gòu)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上制定了其相應(yīng)的政府采購(gòu)管理規(guī)定，可以認(rèn)為，高校在建立其政府采購(gòu)績(jī)效管理體系過(guò)程中，合規(guī)性指標(biāo)并不缺乏，而合理性指標(biāo)的應(yīng)用程度則有待提升。因此，高校應(yīng)充分考量合理性評(píng)判指標(biāo)，關(guān)注采購(gòu)各流程主觀能動(dòng)性發(fā)揮程度，對(duì)自由裁量空間大的流程，應(yīng)加大績(jī)效考評(píng)力度。例如立項(xiàng)績(jī)效考評(píng)是從項(xiàng)目立項(xiàng)的合規(guī)性和合理性角度進(jìn)行評(píng)判，合規(guī)性角度評(píng)判主要考量立項(xiàng)流程是否合規(guī)，是否符合相關(guān)規(guī)章制度的規(guī)定;從合理性角度評(píng)判相對(duì)復(fù)雜，立項(xiàng)的合理性實(shí)質(zhì)上是需求的合理性，需要關(guān)聯(lián)采購(gòu)行為和部門職能配置的匹配度，另外還要關(guān)注立項(xiàng)資料的可靠度，這就相當(dāng)于從源頭開始抓效率，對(duì)提高整個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目效益性起決定性的作用。毫無(wú)疑問(wèn)，此類績(jī)效考核就應(yīng)充分提高其合理性指標(biāo)。

（三）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

高校加強(qiáng)采購(gòu)績(jī)效管理機(jī)制建設(shè)，可以通過(guò)設(shè)立專門評(píng)價(jià)組織，促進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果落到實(shí)處。高校將政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)信息通過(guò)現(xiàn)行的政府采購(gòu)信息化手段進(jìn)行披露是可實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)借機(jī)建立完善的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)估信息交流和溝通機(jī)制，讓廣大師生甚至社會(huì)公眾廣泛了解其整體采購(gòu)活動(dòng)，這樣能更有效地促進(jìn)其提升政府采購(gòu)工作績(jī)效。此外，高校還應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果推廣應(yīng)用于項(xiàng)目建設(shè)，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，形成激勵(lì)機(jī)制。

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