基層財(cái)政部門編制中期財(cái)政規(guī)劃的問題及建議

牟小玲

摘?要：自國(guó)務(wù)院頒布中期財(cái)政規(guī)劃管理意見以來，各地基層財(cái)政部門積極響應(yīng)，不斷完善編制中期財(cái)政規(guī)范的相關(guān)制度，為增強(qiáng)基層財(cái)政部門編制跨年度規(guī)劃打下良好的基礎(chǔ)。目前省級(jí)財(cái)政部門在編制中期財(cái)政規(guī)劃方面經(jīng)驗(yàn)豐富，能夠宏觀把握省級(jí)財(cái)政部門的財(cái)政規(guī)劃并建立預(yù)算收支平衡機(jī)制，但是基層財(cái)政部門由于其自身的局限性還不能做到完善的編制中期財(cái)政規(guī)劃，且部分基層部門對(duì)于編制中期財(cái)政規(guī)劃尚處于探索階段，在探索階段還存在一些問題。本文從這個(gè)角度出發(fā)，先解釋了編制中期財(cái)政規(guī)劃的具體內(nèi)涵，提出編制中期財(cái)政規(guī)劃的重要意義，分析了目前基層財(cái)政部門在編制中期財(cái)政規(guī)劃過程中存在的問題，并針對(duì)目前存在的問題提出解決措施。

關(guān)鍵詞：基層財(cái)政;財(cái)政規(guī)劃;問題及建議

中圖分類號(hào)：F23?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.01.051

1?編制中期財(cái)政規(guī)劃的內(nèi)涵

根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見顯示，編制中期財(cái)政規(guī)劃總體上要遵循統(tǒng)籌當(dāng)前長(zhǎng)遠(yuǎn)、堅(jiān)持問題導(dǎo)向、實(shí)施滾動(dòng)調(diào)整和強(qiáng)化約束機(jī)制四個(gè)基本原則。從內(nèi)容上看，中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)際上是中期財(cái)政預(yù)算的一種過渡形態(tài)，在科學(xué)把握總體財(cái)政收支的情況下，主要進(jìn)行財(cái)政收支政策的重點(diǎn)研究，堅(jiān)持做到主要財(cái)政政策穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，隨時(shí)根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化適當(dāng)調(diào)整一些財(cái)政政策，使得中期財(cái)政規(guī)劃有條不紊的向中期財(cái)政預(yù)算過渡。

中期財(cái)政規(guī)劃的具體內(nèi)容包括四個(gè)主要方面：第一個(gè)方面是預(yù)測(cè)當(dāng)前政策下的財(cái)政收支情況。具體內(nèi)容要根據(jù)國(guó)家制定的五年規(guī)劃綱要以及各年的年度計(jì)劃，考慮國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化并結(jié)合參考年份的相關(guān)數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)未來三年的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。第二個(gè)方面是分析目前在財(cái)政收支政策方面存在的主要問題。具體來說，首先是財(cái)政收入在制度上存在的問題，先行的稅制是否能夠起到調(diào)節(jié)收入差距、解決產(chǎn)能過剩以及節(jié)能減排的作用;其次是財(cái)政支出在政策上存在的問題，重點(diǎn)財(cái)政支出與財(cái)政收支的增幅狀況以及財(cái)政支出和生產(chǎn)總值間的影響;最后是存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題，目前普遍政府性債務(wù)規(guī)模都比較大，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。第三個(gè)方面是制定財(cái)政收支政策改革方案。財(cái)政收支的政策改革方案也主要是針對(duì)第二個(gè)方面目前財(cái)政收支上存在的問題提出的。首先是針對(duì)財(cái)政收入方面制度上的改革，財(cái)政部門要與稅務(wù)、發(fā)改委以及海關(guān)等相關(guān)部門協(xié)同制定稅制改革方案，進(jìn)行重大稅收制度的調(diào)整;其次是針對(duì)財(cái)政支出方面的政策，財(cái)政部門要與相關(guān)協(xié)同部門對(duì)近期內(nèi)支出政策和支出項(xiàng)目進(jìn)行梳理和規(guī)劃;最后是針對(duì)地方政府負(fù)債過高的問題，財(cái)政部門要與政府做好負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)工作，確定具體財(cái)政赤字規(guī)模，做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作。第四個(gè)方面是測(cè)算改革后財(cái)政收支的情況，根據(jù)測(cè)算出的未來三年的財(cái)政收支情況進(jìn)行收支平衡。

2?編制中期財(cái)政規(guī)劃的意義

2.1?更宏觀的把握財(cái)政規(guī)劃

根據(jù)編制中期財(cái)政規(guī)劃的要求顯示，基層財(cái)政部門對(duì)于中期財(cái)政規(guī)劃的編制可以從原來的僅編制一年的財(cái)政規(guī)劃拓展到現(xiàn)在的編制連續(xù)三年的財(cái)政規(guī)劃，從時(shí)間上看擴(kuò)大了財(cái)政規(guī)劃編制的年限，這使得基層財(cái)政部門能夠從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的時(shí)間范圍來對(duì)地方的財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行把握，擴(kuò)大了財(cái)政工作的事業(yè)范圍，從而使得基層財(cái)政部門制定出來的財(cái)政規(guī)劃更具有前瞻性，為基層政府部門進(jìn)行重大決策提供了強(qiáng)有力的保障。

2.2?建立預(yù)算收支平衡機(jī)制

由于目前基層財(cái)政部門編制的中期財(cái)政規(guī)劃的時(shí)間變?yōu)槿?，并統(tǒng)籌考慮的是三年滾動(dòng)的財(cái)政收入和財(cái)政支出的情況，這也使得基層財(cái)政部門不必非要追求當(dāng)年的財(cái)政收支平衡。具體來說就是，當(dāng)其中一年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行良好，基層的財(cái)政收入高于財(cái)政支出的情況下，可以將超出的收入部分沖銷以往的財(cái)政赤字或是將這一部分資金存入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金當(dāng)中用來彌補(bǔ)以后可能存在的財(cái)政赤字情況。相反，如果當(dāng)年的財(cái)政收入小于當(dāng)年的財(cái)政支出的情況，可以利用以前存入的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金進(jìn)行彌補(bǔ)今年財(cái)力不足的情況?；鶎迂?cái)政部門對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行編制有利于其建立預(yù)算收支平衡機(jī)制，對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

3?目前基層財(cái)政部門編制中期財(cái)政規(guī)劃中存在的問題

從編制中期財(cái)政規(guī)劃的意義來看，編制中期財(cái)政規(guī)劃能夠使得財(cái)政部門宏觀的把握當(dāng)?shù)氐呢?cái)政規(guī)劃并建立當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算收支平衡機(jī)制，有利于財(cái)政部門整體健康有序運(yùn)行。但是，目前基層財(cái)政部門的中期財(cái)政規(guī)劃編制工作尚處于探索階段，在這一階段，基層財(cái)政部門還存在一系列問題如下幾點(diǎn)。

3.1?不能與國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行緊密銜接

首先，從時(shí)間上看，基層財(cái)政部門的中期財(cái)政規(guī)劃的時(shí)間跨度是三年，然而國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的編制周期是五年，這就使得兩者在編制過程中對(duì)于發(fā)展重點(diǎn)和戰(zhàn)略目標(biāo)等存在差異，還可能在重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目以及對(duì)于項(xiàng)目的資金傾斜上也存在差異;其次是國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展規(guī)劃在制定各項(xiàng)任務(wù)時(shí)更加宏觀，具有統(tǒng)籌性和綱領(lǐng)性的特征，而中期財(cái)政規(guī)劃則是對(duì)內(nèi)容要求得更加細(xì)致，使得中期財(cái)政規(guī)劃和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃不能做到同步。最后，中期財(cái)政規(guī)劃為實(shí)現(xiàn)三年內(nèi)的預(yù)算收支平衡，其制定的規(guī)劃具有相對(duì)穩(wěn)定性，在社會(huì)整體狀態(tài)相對(duì)穩(wěn)定的情況下，這種規(guī)劃是具有指導(dǎo)意義的，但是社會(huì)環(huán)境也不是一成不變的，在社會(huì)運(yùn)行的過程中很有可能出現(xiàn)形勢(shì)變化，正如這次突發(fā)的新冠肺炎疫情，正是對(duì)財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行的考驗(yàn)。如果財(cái)政部門制定的財(cái)政規(guī)劃過于穩(wěn)定，則政府有可能出現(xiàn)不知如何應(yīng)對(duì)這類突發(fā)事件，或者說還得調(diào)整相應(yīng)規(guī)劃來適應(yīng)突發(fā)事件;若基層財(cái)政部門對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃沒能重視，僅僅流于形式也失去了中期規(guī)劃的意義。所以，如何做好有效的中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)于基層財(cái)政部門也是一個(gè)重大的考驗(yàn)。

3.2?預(yù)算管理執(zhí)行缺乏對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃的支持

預(yù)算管理執(zhí)行缺乏對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃的支持主要體現(xiàn)在收入和支出兩個(gè)方面。收入方面，基層財(cái)政部門對(duì)其要規(guī)劃的三年內(nèi)的收入預(yù)測(cè)存在一定的滯后性，主要原因是基層財(cái)政部門的收入主要依賴于稅收收入，但是，目前隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，稅收制度也在不斷調(diào)整，基層財(cái)政部門很難進(jìn)行預(yù)測(cè)，使得在制定財(cái)政規(guī)劃時(shí)也難以預(yù)測(cè)。另外，稅收收入的主要數(shù)據(jù)是由稅務(wù)部門進(jìn)行管理，在基層還未能實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門和稅收部門的數(shù)據(jù)共享，由此很難對(duì)收入數(shù)據(jù)進(jìn)行第一時(shí)間的收集和反饋。同時(shí)，由于基層財(cái)政部門在行政等級(jí)上略低于上一級(jí)財(cái)政部門，其收入和轉(zhuǎn)移支付都受到上一級(jí)財(cái)政部門的約束，需要根據(jù)上一級(jí)財(cái)政部門的資金比例等不斷進(jìn)行調(diào)整，從制定長(zhǎng)期規(guī)劃的角度來看，收入難以測(cè)算。支出方面，主要是地方基層財(cái)政部門對(duì)于財(cái)政支出的工作尚未有制定中期財(cái)政規(guī)劃的習(xí)慣，不能給予中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施部門有價(jià)值的信息支持，使得制定部門和支出部門的信息不對(duì)稱。另外，基層的預(yù)決算仍然偏差較大，由于受到國(guó)家的政策約束和逐漸收緊的監(jiān)管機(jī)制的影響，基層財(cái)政存在利用隱性支出來支付預(yù)算外開支的現(xiàn)象，基層財(cái)政掛賬的現(xiàn)象層出不窮，哪怕基層中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了跨年度的預(yù)算平衡，掛賬項(xiàng)目仍舊使得地方政府存在赤字，大大加大了地方財(cái)政的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，隨著國(guó)家政策的不斷變化，賦予財(cái)政的職能也愈加廣泛，各類福利性保障支出也都由基層財(cái)政支付，基層財(cái)政所要支付的項(xiàng)目增加使得編制中期財(cái)政規(guī)劃的工作越來越難做。

3.3?未能對(duì)財(cái)政運(yùn)行實(shí)施全過程監(jiān)督

實(shí)際上，中期財(cái)政規(guī)劃反映的是基層財(cái)政進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制的一個(gè)目標(biāo)，中期財(cái)政規(guī)劃只有輔之以績(jī)效管理和財(cái)政運(yùn)行全過程的監(jiān)督，中期財(cái)政規(guī)劃的編制才有意義?；鶎迂?cái)政部門已經(jīng)處于中期財(cái)政規(guī)劃編制的初級(jí)階段，但是，從其編制出來的規(guī)劃質(zhì)量上看，數(shù)據(jù)測(cè)算的精確度還有待考量，且編制完后缺乏相應(yīng)的績(jī)效考核制度，更是沒有對(duì)財(cái)政運(yùn)行的全過程進(jìn)行監(jiān)督，這就容易使得基層財(cái)政部門編制的中期財(cái)政規(guī)劃流于形式，應(yīng)付上級(jí)檢查缺乏實(shí)際意義。

4?編制中期財(cái)政規(guī)劃的具體建議

4.1?加強(qiáng)預(yù)算單位的重視

一方面，應(yīng)當(dāng)讓各預(yù)算單位意識(shí)到編制中期財(cái)政規(guī)劃不僅僅是財(cái)政部門的事情，而是需要各個(gè)部門的配合與支持，可以向上級(jí)財(cái)政部門建議將中期財(cái)政規(guī)劃的要求以制度或是法律的形式進(jìn)行約束，用具體的條文規(guī)定預(yù)算單位的支出基本按照中期財(cái)政規(guī)劃來，以法律的形式進(jìn)行支出的限制，使得各個(gè)預(yù)算單位從根本上重視中期財(cái)政規(guī)劃。另一方面，提高基層財(cái)政部門工作人員的工作能力和專業(yè)素質(zhì)，要求編制中期財(cái)政規(guī)劃的財(cái)務(wù)人員要樹立大局意識(shí)和政治意識(shí)，從宏觀的角度去思考問題，同時(shí)還要積極學(xué)習(xí)國(guó)家頒布的各項(xiàng)財(cái)政政策，時(shí)刻把握國(guó)家經(jīng)濟(jì)的宏觀發(fā)展趨勢(shì)，能夠?qū)?jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行初步預(yù)測(cè)，從而使得基層財(cái)政部門制定出的中期財(cái)政規(guī)劃符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展趨勢(shì)，這就要求財(cái)政部門在選拔人才的過程中要注重對(duì)擁有以上能力的人才進(jìn)行選拔。

4.2?根據(jù)具體情況選擇預(yù)算模型

基層財(cái)政部門還要根據(jù)所在地的實(shí)際情況，打破信息不對(duì)稱的局面，選擇合適的預(yù)算模型。基層財(cái)政部門想要制定出科學(xué)的中期財(cái)政規(guī)劃，能夠更好的預(yù)測(cè)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，這就要求其獲得的相關(guān)數(shù)據(jù)越真實(shí)越好，僅僅憑借財(cái)政部門很難掌握到財(cái)政支出和收入的全面數(shù)據(jù)信息，就難以對(duì)未來三年的財(cái)政收支情況進(jìn)行預(yù)測(cè)，所以，需要除了財(cái)政部門以外的其他部門例如稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)以及海關(guān)等部門的相互配合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，可以使得財(cái)政部門獲得最及時(shí)的數(shù)據(jù)與信息，并對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的統(tǒng)計(jì)與分析，為制定中期財(cái)政規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。在獲取到數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，要利用科學(xué)的預(yù)算模型進(jìn)行整合和優(yōu)化，同時(shí)也要根據(jù)數(shù)據(jù)的變化不斷優(yōu)化調(diào)整所使用的預(yù)算模型，對(duì)重要或異常的指標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)追蹤。在進(jìn)行數(shù)據(jù)分析的過程當(dāng)中還應(yīng)將國(guó)家整體宏觀政策和指標(biāo)考慮進(jìn)去，例如本地區(qū)居民的整體收入情況和整體的物價(jià)水平等因素，使得分析出來的結(jié)果更加科學(xué)有效。

4.3?強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃約束能力

為有效發(fā)揮中期財(cái)政規(guī)劃能夠宏觀把握財(cái)政規(guī)劃和建立預(yù)算收支平衡機(jī)制的作用，防止編制的中期財(cái)政規(guī)劃只是流于形式，就需要加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃的約束能力，從制度上保障中期規(guī)劃的約束力。首先，由于中期財(cái)政規(guī)劃制定的是三年的財(cái)政規(guī)劃，務(wù)必要求財(cái)政部門第一年的財(cái)政預(yù)算是在中期財(cái)政規(guī)劃所規(guī)劃的大框架的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，后續(xù)兩年也要在按照?qǐng)?bào)批程序的基礎(chǔ)上，適當(dāng)對(duì)部分規(guī)劃指引進(jìn)行調(diào)整。其次，約束好中期財(cái)政規(guī)劃中哪些是可以進(jìn)行調(diào)整的項(xiàng)目，哪些是務(wù)必按照中期財(cái)政規(guī)劃執(zhí)行的項(xiàng)目?？梢哉{(diào)整的項(xiàng)目要按照規(guī)劃中的重要性來刪減規(guī)劃中不重要的項(xiàng)目，另外，要運(yùn)用好預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，對(duì)超支的項(xiàng)目進(jìn)行符合規(guī)定的增補(bǔ)。最后，務(wù)必要對(duì)財(cái)政規(guī)劃的全流程進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，首要衡量指標(biāo)就選擇財(cái)政資金的使用效益，同時(shí)還要對(duì)財(cái)政運(yùn)行的全過程進(jìn)行監(jiān)督，用績(jī)效問責(zé)，用監(jiān)督整治促進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃的向善管理。另外，省級(jí)財(cái)政部門可以根據(jù)自身編制中期財(cái)政規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)對(duì)基層財(cái)政部門編制中期財(cái)政規(guī)劃的財(cái)務(wù)人員進(jìn)行具體的工作指導(dǎo)。

5?結(jié)束語

現(xiàn)階段我國(guó)處于對(duì)外發(fā)展對(duì)內(nèi)改革的新階段，為了適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，我國(guó)逐步進(jìn)行各項(xiàng)改革與調(diào)整，其中，中期財(cái)政規(guī)劃是財(cái)政預(yù)算改革的重要內(nèi)容，中期財(cái)政規(guī)劃的調(diào)整也符合我國(guó)現(xiàn)在改革的大趨勢(shì)。目前省級(jí)財(cái)政部門在編制中期財(cái)政規(guī)劃方面經(jīng)驗(yàn)豐富，能夠宏觀把握省級(jí)財(cái)政部門的財(cái)政規(guī)劃并建立預(yù)算收支平衡機(jī)制，但是基層財(cái)政部門由于其自身的局限性還不能做到完善地編制中期財(cái)政規(guī)劃，在編制中期財(cái)政規(guī)劃的過程中還存在問題。這就要求基層財(cái)政部門要充分的地認(rèn)識(shí)到目前在編制過程當(dāng)中存在的問題，積極向省級(jí)財(cái)政部門學(xué)習(xí)，不斷提升自身編制中期財(cái)政規(guī)劃的水平，使得編制中期財(cái)政規(guī)劃的宏觀把握財(cái)政規(guī)劃和建立預(yù)算收支平衡機(jī)制的重要作用得以實(shí)現(xiàn)。

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