“數(shù)字政府”背景下的城建檔案利用優(yōu)化策略研究

摘 要：2019年，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中提出深化“放管服”改革，以簡(jiǎn)審批優(yōu)服務(wù)便利投資興業(yè)。城建檔案利用作為公共服務(wù)事項(xiàng)，其服務(wù)效能直接影響到政府在城市規(guī)劃建設(shè)中的決策、工程建設(shè)項(xiàng)目審批、市民辦理房屋維護(hù)及確權(quán)等。近年來(lái)，城建檔案利用量呈井噴態(tài)勢(shì)，傳統(tǒng)的“定點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)辦理”模式、效能與“數(shù)字政府”的大背景已不相適應(yīng)。筆者以廣州市城建檔案館檔案利用為例，通過(guò)現(xiàn)狀分析，提出完善電子檔案信息安全法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)技術(shù)支撐、打通各層級(jí)信息壁壘、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、分類處理優(yōu)化流程等策略，以期切實(shí)提升城建檔案利用的服務(wù)效能。

關(guān)鍵詞：城建檔案;信息利用;服務(wù)效能;優(yōu)化策略

引言

2016年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)﹝2016﹞55號(hào)），對(duì)加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作作出總體部署。隨后，各地區(qū)各部門大力推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)建設(shè)和試點(diǎn)示范。廣東作為改革開放的排頭兵、先行地、實(shí)驗(yàn)區(qū)，在2018年11月出臺(tái)了《廣東省人民政府關(guān)于印發(fā)廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018-2020年）的通知》（粵府辦﹝2018﹞），通過(guò)推進(jìn)各級(jí)政府部門政務(wù)信息化融通、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨部門、跨業(yè)務(wù)協(xié)同管理和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府決策有力支撐，公共服務(wù)便捷高效。在2019年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中克強(qiáng)總理提出，要激發(fā)市場(chǎng)主體活力，著力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)審批優(yōu)服務(wù)，推行網(wǎng)上審批和服務(wù)，加快實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)通辦、異地可辦，確需到現(xiàn)場(chǎng)辦的要“一窗受理、限時(shí)辦結(jié)”“最多跑一次”。

城建檔案信息資源作為城市規(guī)劃、建設(shè)、管理中具有保存價(jià)值的信息資源，是政府部門及公眾在國(guó)土規(guī)劃決策、工程建設(shè)項(xiàng)目審批、建筑工程維護(hù)，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)等事項(xiàng)辦理的重要信息支撐。各級(jí)城建檔案館作為公共服務(wù)部門，為公眾提供檔案利用服務(wù)是其工作的基本出發(fā)點(diǎn)。在建設(shè)“數(shù)字政府”的大背景下，城建檔案利用應(yīng)實(shí)現(xiàn)檔案信息安全、融通共享、精準(zhǔn)高效服務(wù)的目標(biāo)。筆者以廣州市城建檔案館檔案利用事項(xiàng)為例，探求提升城建檔案利用服務(wù)效能的優(yōu)化策略。

一、城建檔案利用現(xiàn)狀

廣州市城建檔案館作為公益一類事業(yè)單位，根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》依職責(zé)開展城建檔案利用服務(wù)。2013年起，城建檔案利用服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)駐廣州市政務(wù)服務(wù)大廳;2017年該事項(xiàng)被列入廣州市公共服務(wù)事項(xiàng)清單。目前，由于新館仍在建設(shè)，現(xiàn)有工作場(chǎng)地受限，對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)方式僅為摘錄、復(fù)制，暫無(wú)法提供信息閱覽。辦理模式為“定點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)受理--后臺(tái)辦理--窗口發(fā)案”。根據(jù)《廣州市城建檔案館檔案對(duì)外利用規(guī)定》及《廣州市城建檔案館城建檔案查詢利用立案指南》，申請(qǐng)人依條件在廣州市政務(wù)中心城建檔案利用窗口提交申請(qǐng)，工作人員核準(zhǔn)材料，立案辦理。后臺(tái)按申請(qǐng)人的需求制作復(fù)制件或摘錄件，經(jīng)審核流程簽發(fā)。案件辦理時(shí)限為5個(gè)工作日?，F(xiàn)可提供利用的館藏檔案類別主要為市級(jí)規(guī)劃行政部門移交的業(yè)務(wù)檔案，市中心8區(qū)的建設(shè)工程竣工檔案。區(qū)級(jí)城建檔案館以及各區(qū)國(guó)土規(guī)劃行政部門的檔案室則自行負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)城建檔案的利用工作。

2015年至今，由于廣州市舊城微改造、城市軌道交通、市政道路等建設(shè)與運(yùn)護(hù)、舊樓加裝電梯等原因，政府部門和公眾對(duì)城建檔案的利用需求急劇上升。

2015-2018年，城建檔案對(duì)外利用量基本維持年均40%的增幅。從利用目的來(lái)看，主要集中為“工作參考”（含行政部門公務(wù)調(diào)查）、“行政報(bào)批前置資料”、“法律糾紛取證”（含司法部門、律師、當(dāng)事人取證）等3大類。其中，法律糾紛取證類利用量占當(dāng)年利用案件總量的比例在2015-2018年間基本持平，約為10-12%;2017-2018年，政府提出 “減證便民”改革行動(dòng)，精簡(jiǎn)行政事項(xiàng)的申請(qǐng)材料。公眾申請(qǐng)檔案復(fù)制件用于資質(zhì)備案、產(chǎn)權(quán)登記、工程驗(yàn)收等行政報(bào)批的申請(qǐng)材料，此類利用量占當(dāng)年總量的比例明顯下降，從2015年的56%降至2018年的18%;近3年，由于廣州市政府對(duì)城市微改造、查處違法建設(shè)、推進(jìn)舊樓加裝電梯的力度不斷加大，越來(lái)越多單位或個(gè)人因工作參考需要申請(qǐng)利用城建檔案，此類案件數(shù)量占當(dāng)年總量的比例以10%左右的增幅持續(xù)上升，從2015年的32%上升至2018年的74%。 從利用屬性來(lái)分，“法律糾紛取證”、“行政報(bào)批前置資料”這兩類檔案利用屬檔案證明類利用，“工作參考”類利用則屬檔案信息利用。

二、存在問題

1.電子檔案利用安全保障不足

“數(shù)字政府”的背景下，政府已逐步推進(jìn)“掌上辦事”，市民足不出戶便可辦理政務(wù)事項(xiàng)。城建檔案利用作為公共服務(wù)事項(xiàng)，服務(wù)模式也需向此方向靠攏?，F(xiàn)階段最大的瓶頸是電子檔案信息安全保障問題。原因有二：一是檔案信息安全保障的法律法規(guī)有待健全。目前，國(guó)家對(duì)電子檔案管理的相關(guān)法律法規(guī)有：2012年國(guó)家檔案局印發(fā)了《電子檔案移交和接收辦法》（檔發(fā)﹝2012﹞7號(hào)），規(guī)定了電子檔案移交和接收的相關(guān)要求;2013年，國(guó)家檔案局根據(jù)《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》編制了《檔案信息系統(tǒng)安全等級(jí)保護(hù)定級(jí)工作指南》（檔辦發(fā)﹝2013﹞5號(hào)），指導(dǎo)檔案信息系統(tǒng)安全等級(jí)保護(hù)的定級(jí)工作;2019年1月，國(guó)家檔案局發(fā)布了《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》（國(guó)家檔案局第13號(hào)令），對(duì)機(jī)關(guān)檔案信息化管理提出了明確要求。但迄今為止，關(guān)于電子檔案信息安全管理的專門性法律法規(guī)仍有待進(jìn)一步完善;二是電子檔案在政務(wù)網(wǎng)絡(luò)傳輸及利用過(guò)程中信息安全保障的技術(shù)手段亦有待提升。如何有效防范信息丟失、信息被篡改、非法利用等一系列的信息安全問題亟需有力的技術(shù)支撐。

2.信息壁壘仍明顯

（1）跨部門、跨事項(xiàng)的信息壁壘

從利用目的分析發(fā)現(xiàn)，檔案利用中用于行政報(bào)批事項(xiàng)前置資料的比例近年來(lái)呈下降趨勢(shì)，但申請(qǐng)人辦理某一行政事項(xiàng)時(shí)，需先往返幾個(gè)相關(guān)部門申請(qǐng)獲取前置資料，“多跑路”的問題仍未最終解決。究其原因，政府部門之間信息融通程度仍不高。政府擁有當(dāng)前社會(huì)最可信、最大量的信息資源，但各行政部門間數(shù)據(jù)融通共享的實(shí)現(xiàn)仍然路長(zhǎng)且阻。數(shù)據(jù)資源在公共服務(wù)領(lǐng)域的利用率不高，信息孤島現(xiàn)象普遍存在，例如，在檔案館辦理檔案利用時(shí)，需核實(shí)申請(qǐng)人身份或法人信息，但居民身份信息數(shù)據(jù)庫(kù)、法人身份的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼登記證數(shù)據(jù)庫(kù)等都暫未向檔案館開放信息校核的權(quán)限。此外，同一部門內(nèi)上下游業(yè)務(wù)事項(xiàng)辦理時(shí)，同一申請(qǐng)人信息及業(yè)務(wù)審批信息亦沒完全實(shí)現(xiàn)融通共享。

（2）市、區(qū)兩級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)間的信息壁壘

廣州市轄11個(gè)行政區(qū)，市、區(qū)兩級(jí)現(xiàn)有城建檔案館4家。市城建檔案館負(fù)責(zé)接收市規(guī)劃行政部門移交的業(yè)務(wù)檔案，同時(shí)，接收8區(qū)建設(shè)工程竣工檔案。黃埔區(qū)、從化區(qū)、南沙區(qū)城建檔案館負(fù)責(zé)接收本轄區(qū)的工程竣工檔案。鑒于檔案信息安全的考慮，市、區(qū)兩級(jí)的城建檔案利用實(shí)行屬地管理，各自提供館藏檔案利用服務(wù)。公眾暫不能就近或跨區(qū)辦理，只能到實(shí)體檔案存放的市、區(qū)城建檔案館或各區(qū)規(guī)劃行政部門的機(jī)關(guān)檔案室辦理。

3.辦理模式單一，電子檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提升

利用模式單一，仍維持傳統(tǒng)的“定點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)受理”，對(duì)于不同利用目的及需求，均采用同一辦理模式。案件辦理鏈條中流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，人力成本高，時(shí)效低。這與當(dāng)下信息即時(shí)共享的大趨勢(shì)不相適應(yīng)。

電子檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)。目前入館檔案尚未實(shí)現(xiàn)電子文件的在線接收，電子文件仍通過(guò)對(duì)檔案實(shí)體掃描形成，文件內(nèi)容非矢量化，計(jì)算機(jī)無(wú)法讀取業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，難以對(duì)文件中的業(yè)務(wù)信息提取、關(guān)聯(lián)、整合與挖掘。而且，由于電子檔案非原生文件，其真實(shí)性、可靠性等仍需依賴紙質(zhì)檔案進(jìn)行校核，增加了工作時(shí)間和人力成本。此外，由于不同時(shí)期行政部門業(yè)務(wù)辦理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化程度不一，導(dǎo)致館藏檔案中部分案件利用時(shí)需人工摘錄信息內(nèi)容，加大了工作難度且費(fèi)力耗時(shí)。

三、城建檔案信息精準(zhǔn)、便捷利用的優(yōu)化策略

1.提升檔案信息安全管理效能，為電子檔案在線利用保駕護(hù)航

（1）完善電子檔案管理法規(guī)建設(shè)

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息在網(wǎng)上融通共享是常態(tài)。國(guó)家檔案局在《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（檔發(fā)〔2016〕4號(hào)）中提出2020年地市級(jí)以上國(guó)家綜合檔案館要全部建設(shè)成具有接收立檔單位電子檔案的數(shù)字化檔案館。換言之，電子檔案在線接收與利用勢(shì)在必行。保障網(wǎng)上檔案信息安全，切實(shí)保護(hù)電子檔案的真實(shí)性、完整性、有效性，必須通過(guò)法律手段加以強(qiáng)制約束?？山梃b國(guó)外電子文件管理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)電子文件進(jìn)行法制化和規(guī)范化全程管理。將電子文件管理納入政府公共管理法律體系，從法律的高度確定文件管理的地位，由此保證電子文件的執(zhí)行力;將電子文件管理納入事務(wù)活動(dòng)法規(guī)體系和規(guī)范體系，即納入電子政務(wù)、電子商務(wù)等活動(dòng)，保證電子文件的證據(jù)力;將電子文件管理納入信息利用法規(guī)體系，將電子文件視為政府信息資源和公共信息資產(chǎn)的重要組成部分，集成管理和集成服務(wù)，以保障其服務(wù)力。

（2）加大電子檔案信息安全的技術(shù)保障

可通過(guò)電子簽章、水印技術(shù)等手段保護(hù)數(shù)據(jù)完整及不被篡改，確保信息的真實(shí)性與完整性;通過(guò)權(quán)限管理，如文件內(nèi)置標(biāo)簽，追溯泄露源頭，時(shí)間標(biāo)簽，設(shè)置過(guò)時(shí)不可讀，或設(shè)置瀏覽日志等防止信息的非法利用及擴(kuò)散;通過(guò)數(shù)字加密、公鑰秘鑰、加密傳輸（HTTPS， SSL）、安全郵件等途徑確保傳輸安全性?？傊?，通過(guò)強(qiáng)大的技術(shù)支撐，保證檔案信息在線傳輸及利用的安全性。

2.建立信息融通機(jī)制，打通市區(qū)兩級(jí)、部門間信息壁壘

（1）市、區(qū)兩級(jí)城建檔案信息融通共享

市、區(qū)兩級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)可通過(guò)“一標(biāo)準(zhǔn)、一平臺(tái)、一信息池”統(tǒng)一管理全市范圍內(nèi)的城建檔案信息。“一標(biāo)準(zhǔn)”，即統(tǒng)一接收、利用標(biāo)準(zhǔn)。一方面加大電子檔案在線接收的推進(jìn)力度，在檔案接收時(shí)明確要求移交方確定檔案限制利用范圍、內(nèi)容、權(quán)限。檔案管理機(jī)構(gòu)據(jù)此制定相應(yīng)的利用條件、利用內(nèi)容、提供方式等;另一方面，統(tǒng)一利用流程、受理?xiàng)l件、提供樣式等;“一平臺(tái)”，即統(tǒng)一利用平臺(tái)。市區(qū)兩級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)構(gòu)建統(tǒng)一的利用服務(wù)平臺(tái)，增設(shè)移動(dòng)辦理平臺(tái)，公眾對(duì)于能明確利用需求的，可到就近城建檔案管理機(jī)構(gòu)受理，也可利用移動(dòng)平臺(tái)辦理。各級(jí)城建檔案機(jī)構(gòu)統(tǒng)一在此平臺(tái)收案，可即辦的現(xiàn)場(chǎng)發(fā)案，不可即辦的由平臺(tái)收發(fā)員統(tǒng)一分案到相關(guān)館、室辦理?！耙恍畔⒊亍保唇y(tǒng)一信息池。市、區(qū)兩級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)以GIS為基礎(chǔ)將館藏可利用的地、樓、房（不動(dòng)產(chǎn)單元號(hào)）檔案信息疊加上去，融匯成三維空間檔案信息池。

（2）部門間、業(yè)務(wù)間信息融通與共享

城建檔案管理機(jī)構(gòu)（館、室）作為全市城建檔案信息存儲(chǔ)中心，既要做好國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)類行政部門的信息支撐，也需在向公眾提供城建檔案利用服務(wù)時(shí)共享其它行政部門的信息。部門間采用接口服務(wù)、數(shù)據(jù)交換、服務(wù)采集等靈活多樣的共享方式將信息匯聚于全市政力服務(wù)統(tǒng)一平臺(tái)，以支撐政務(wù)服務(wù)的提速增效。

3.提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，保障精準(zhǔn)利用

加強(qiáng)電子檔案的元數(shù)據(jù)管理。從源頭上保證電子檔案數(shù)據(jù)的真實(shí)性和有效性。對(duì)歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行清理，一方面做好信息分層，將可利用的檔案信息提取出成組建利用庫(kù)，制定并動(dòng)態(tài)更新開放目錄、可利用目錄，便于公眾自主檢索及閱覽;另一方面，逐步建立歷史案件信息縱橫向間關(guān)聯(lián)，如：宗地案、報(bào)建案、驗(yàn)收案、產(chǎn)權(quán)登記案間的關(guān)聯(lián);變更案件的前后關(guān)聯(lián);續(xù)建案件、違法處罰案件的前后關(guān)聯(lián)等，實(shí)現(xiàn)同一宗地、同一項(xiàng)目、同一建設(shè)單位、同一地址等各類城建檔案信息的融通，為多角度、多維度的數(shù)據(jù)挖掘及精準(zhǔn)利用提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。

4.優(yōu)化流程，分類處理，線上線下服務(wù)

在辦理模式上，增設(shè)城建檔案利用專業(yè)服務(wù)大廳自助查閱、自助機(jī)立案辦理、微信公眾號(hào)或掌上平臺(tái)預(yù)約預(yù)辦理3種線上線下服務(wù)模式。在流程上，根據(jù)檔案利用目的和屬性不同，將信息類利用與證明類利用分類處理。信息類利用在保證數(shù)據(jù)安全的前提下，精簡(jiǎn)辦理環(huán)節(jié)，壓縮辦理時(shí)間，所提供利用的檔案信息可通過(guò)政務(wù)網(wǎng)線上傳輸發(fā)案，實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人“零跑路”。對(duì)于證明類利用，保證檔案數(shù)據(jù)分層處理的基礎(chǔ)上，申請(qǐng)人可通過(guò)“立等可取”的綠色通道現(xiàn)場(chǎng)即辦即取案，實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”。

“數(shù)字政府”背景下，城建檔案利用在保證檔案信息安全、數(shù)據(jù)質(zhì)量過(guò)硬、信息融合機(jī)制健全的前提下，必將能夠打破時(shí)間和地域上的限制，助力于城市公共管理與服務(wù)的現(xiàn)代化、智能化，實(shí)現(xiàn)城建檔案利用的個(gè)性服務(wù)、便捷高效服務(wù)和精準(zhǔn)服務(wù)。

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作者簡(jiǎn)介：劉潔貞（1973-），女，研究生，廣州市城市建設(shè)檔案館，檔案館員，研究方向：城建檔案管理。