如何打造“數(shù)字政府”

陶勇

“數(shù)字政府”建設(shè)作為“數(shù)字中國”體系的有機組成部分，是推動“數(shù)字中國”改革發(fā)展、推動社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、再創(chuàng)營商環(huán)境新優(yōu)勢的重要抓手和重要引擎。

信息技術(shù)創(chuàng)新日新月異，以數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化為特征的信息化浪潮蓬勃興起。信息化代表新的生產(chǎn)力和新的發(fā)展方向，已經(jīng)成為引領(lǐng)創(chuàng)新和驅(qū)動轉(zhuǎn)型的先導力量。圍繞貫徹落實“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，釋放信息化發(fā)展的巨大潛能和數(shù)字紅利，以信息化驅(qū)動現(xiàn)代化為主線，新時代“數(shù)字政府”改革是踐行新發(fā)展理念、破解發(fā)展難題、增強發(fā)展動力、厚植發(fā)展優(yōu)勢、造福社會、造福人民的戰(zhàn)略舉措和必然選擇。

數(shù)字中國與數(shù)字政府

數(shù)字中國是新時代國家信息化發(fā)展的新戰(zhàn)略。2016年我國發(fā)布的《“十三五”規(guī)劃》中提出實施網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略，加快建設(shè)數(shù)字中國。接著在《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》中把“數(shù)字中國”建設(shè)和發(fā)展信息經(jīng)濟作為信息化工作的重中之重。《“十三五”國家信息化規(guī)劃》細化了“數(shù)字中國”的建設(shè)目標。黨的十九大報告提出加強應用基礎(chǔ)研究，支撐數(shù)字中國、智慧社會的建設(shè)。“數(shù)字中國”建設(shè)成為縮小數(shù)字鴻溝、釋放數(shù)字紅利，支撐黨和國家事業(yè)發(fā)展，促進經(jīng)濟社會均衡、包容和可持續(xù)發(fā)展，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅實支撐。

建設(shè)“數(shù)字中國”，是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略思想的重要舉措，是搶抓信息革命機遇構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的必然要求，是推動信息化發(fā)展更好服務經(jīng)濟社會發(fā)展、加快建成社會主義現(xiàn)代化強國的迫切需要。

數(shù)字中國是新時代國家信息化發(fā)展的新戰(zhàn)略，是滿足人民日益增長的美好生活需要的新舉措，是驅(qū)動引領(lǐng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新動力，涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各領(lǐng)域信息化建設(shè)，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程提供強大動力。

數(shù)字政府是數(shù)字中國的重要組成部分?！皵?shù)字中國”是由數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府、智慧社會、數(shù)字文化和數(shù)字生態(tài)等方面構(gòu)成的有機體系，“數(shù)字政府”建設(shè)是“數(shù)字中國”體系的有機組成部分，是推動“數(shù)字中國”改革發(fā)展、推動社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、再創(chuàng)營商環(huán)境新優(yōu)勢的重要抓手和重要引擎。

黨中央、國務院高度重視數(shù)字政府建設(shè)，并將其作為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略支撐，提出以電子政務為抓手，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。

我國電子政務發(fā)展的整體趨勢是由離散化向集約化、整體化轉(zhuǎn)變?？v向方面，金關(guān)、金稅已經(jīng)初步實現(xiàn)大系統(tǒng)整合，金盾、金審等已形成跨層級聯(lián)動的大系統(tǒng)格局。橫向方面，地方政府你追我趕、百花齊放，浙江和江蘇以互聯(lián)網(wǎng)+政務服務為突破口，以群眾和企業(yè)的服務需求為導向，倒逼省、市、縣、鄉(xiāng)四級的數(shù)字化水平全面提高；福建和深圳全力抓好頂層設(shè)計、體制創(chuàng)新、制度安排，為數(shù)字政府的快速發(fā)展提供基礎(chǔ)性和系統(tǒng)性條件。

數(shù)字政府作為現(xiàn)有信息化條件下架構(gòu)形成的一種新型政府運行模式，實現(xiàn)政府部門橫縱貫通、跨部門跨層級跨系統(tǒng)跨地域業(yè)務高效協(xié)同、數(shù)據(jù)資源流轉(zhuǎn)通暢、決策支撐科學智慧、社會治理精準有效、公共服務便捷高效、安全保障可管可控的目標，不斷提升政府治理現(xiàn)代化能力。數(shù)字政府是信息時代為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將數(shù)字化進程作用于政府自身改革，創(chuàng)新政府職能結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行方式，運用信息技術(shù)處理公共事務的一系列機制、方式和過程的綜合體，呈現(xiàn)整體性、服務型、數(shù)字化的特征。

內(nèi)涵與遠景

不同歷史階段、不同社會形態(tài)、不同經(jīng)濟發(fā)展水平的政府，其職能重點、內(nèi)容、行使方式有所不同。在農(nóng)業(yè)社會中，經(jīng)濟上封閉且自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟占主導地位，農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動是政府職能活動的主要領(lǐng)域，政府職能以政治為中心并整合社會和經(jīng)濟職能。進入工業(yè)社會以后，專業(yè)化和規(guī)模化的工業(yè)生產(chǎn)極大地促進了生產(chǎn)力的發(fā)展，工業(yè)生產(chǎn)成為經(jīng)濟的主導成分。工業(yè)化和城市化使社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，政府的主要活動領(lǐng)域從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)。工業(yè)生產(chǎn)和消費的分離、勞動者與生產(chǎn)資料的分離突出了國家的社會管理職能，工業(yè)社會進入了管理至上的時代，經(jīng)歷了“守夜型”、“干預型”、“全能型”或“有限型”的演變。政府的經(jīng)濟職能更多地通過政府履行管理職能來實現(xiàn)，嚴密的職能系統(tǒng)的組織模式明確職能分工，對組織的全部活動進行專業(yè)分工、確立管理職位，依據(jù)相對固定的程序履行職能，實現(xiàn)既定發(fā)展目標。

科學技術(shù)發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整對政府管理提出更高要求。技術(shù)革命拉動體制創(chuàng)新是社會發(fā)展的一般規(guī)律，遵循“技術(shù)革命—經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長方式變革—社會結(jié)構(gòu)變革、社會需求變革—政府公共管理變革”的演進路徑?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)正在改變傳統(tǒng)社會信息系統(tǒng)中的觀念、概念和形式，同時改變著人們的經(jīng)濟、政治和社會的溝通方式，政府職能以改善公共服務為導向，克服以往部門分割和等級壁壘，突破碎片化的管理困境，有機整合政府職能，有效聚合社會力量，創(chuàng)新服務理念，強化依法行政，改變服務供給方式，形成扁平化和分散化的組織結(jié)構(gòu)，提高服務質(zhì)量和工作效率。政府職能突出公共服務，公共利益是政府工作的目標，政府職能從管理向服務轉(zhuǎn)變。

十八大以來，我國政府有效發(fā)揮政治職能、經(jīng)濟職能、社會職能、文化職能和生態(tài)文明建設(shè)職能，各項職能有機結(jié)合成為一個均衡的職能系統(tǒng)，促進國家現(xiàn)代化進程。

數(shù)字政府著力推進業(yè)務協(xié)同，突出發(fā)展政務服務和主題應用，統(tǒng)籌能力顯著增強、集約化水平顯著提高、審批便利化有效提升，實現(xiàn)大服務惠民、大系統(tǒng)共治、大數(shù)據(jù)慧治、大平臺支撐的橫向到邊、縱向到底的“全國一盤棋”整體化數(shù)字政府。

數(shù)字政府改革有助于打造創(chuàng)新發(fā)展新動能。充分發(fā)揮信息技術(shù)在優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力方面的作用，提高各類市場主體創(chuàng)新能力，形成全國統(tǒng)一的發(fā)展格局，為區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展提供新動力。實現(xiàn)政府信息資源與社會信息資源融合創(chuàng)新，形成全社會共同參與的公共數(shù)據(jù)服務體系，為經(jīng)濟社會發(fā)展打造新支撐和新引擎。

數(shù)字政府改革有助于提升智慧服務新體驗。利用移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，不斷完善服務渠道、豐富服務類別，打造政務服務新模式，建成覆蓋全國、部門協(xié)同、雙向互動、安全可靠、一體化辦理的政務服務體系，不斷提升政務服務的精準化、人性化、均等化、普惠化、便捷化水平。

數(shù)字政府改革有助于構(gòu)建協(xié)同治理新環(huán)境。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)為支撐，創(chuàng)新社會治理理念，優(yōu)化社會治理流程和模式，推進社會治理網(wǎng)絡化、平臺化和智能化，推動社會治理從局部到整體、從被動到主動、從粗放到精準的模式轉(zhuǎn)變。

數(shù)字政府改革有助于探索數(shù)據(jù)決策新方式。深度融合政府、社會及互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)據(jù)資源，運用大數(shù)據(jù)輔助領(lǐng)導決策，助力重大改革措施貫徹落實、重大問題決策研判、重點工作督查落實，提高決策的精確性、科學性和預見性，提升政府治理能力。

數(shù)字政府改革有助于建設(shè)整體運行新模式。以目標導向的職能設(shè)計、透明快捷的協(xié)同過程、多元互動的動態(tài)反饋，建設(shè)“數(shù)字政府”整體化運行新模式，以政府行政運作過程中的各類問題和需求為導向，按需實現(xiàn)信息的高效共享和跨部門的無縫協(xié)同，提高政府的整體運行效率。

廣東樣本的啟示

廣東歷來是我國改革開放的排頭兵、先行地和試驗區(qū)，不論是從體制機制、運行模式、管理規(guī)范，還是頂層設(shè)計、優(yōu)勢互補和服務群眾等方面有能力為“數(shù)字中國”建設(shè)提供新思路和新實踐。

早在2008年廣東省就發(fā)布《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于加快建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的決定》，提出建設(shè)“數(shù)字廣東”。建設(shè)全省基礎(chǔ)傳輸網(wǎng)絡和寬帶無線移動通信網(wǎng)絡，實現(xiàn)粵港澳網(wǎng)絡一體化；建設(shè)網(wǎng)絡民生、網(wǎng)絡創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、公共服務在線化三大工程，實施數(shù)字家庭普及計劃，實現(xiàn)信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)在政務、商務、生產(chǎn)、生活中的普及應用，推進“信息興農(nóng)”工程，實現(xiàn)“泛珠”區(qū)域信息共享；大力建設(shè)國家電子信息產(chǎn)業(yè)基地和國家級產(chǎn)業(yè)園，形成優(yōu)勢信息產(chǎn)業(yè)集群。接著發(fā)布了《關(guān)于加強信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)應用建設(shè)數(shù)字廣東的意見》，對數(shù)字廣東建設(shè)進行了進一步的細化，提出到2012年，全省信息化水平總體達到中等發(fā)達國家水平，珠三角地區(qū)信息化水平初步邁入世界先進行列，基本形成全面網(wǎng)絡化、高度信息化的“數(shù)字廣東”框架，將廣東省建成亞洲重要的電子商務中心、全國網(wǎng)絡民生民情應用示范區(qū)、華南地區(qū)網(wǎng)絡創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)集聚地，發(fā)展成為面向世界、服務全國的信息化中心區(qū)域。

“數(shù)字廣東”通過大力推進省政務、商務、生產(chǎn)、生活等領(lǐng)域的信息化，促進信息產(chǎn)業(yè)、信息技術(shù)、信息資源和信息環(huán)境全面發(fā)展。廣東基于自身的技術(shù)優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟基礎(chǔ)優(yōu)勢，在科學推進現(xiàn)代化、工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，抓住信息化這一牽一發(fā)動全身的驅(qū)動器，全面推進政府信息化、企業(yè)信息化和社會信息化，涉及了各級政府、各行各業(yè)和千家萬戶，集中體現(xiàn)了社會經(jīng)濟發(fā)展綜合實力和綜合競爭力，推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、經(jīng)濟方式的轉(zhuǎn)變。

作為全國信息產(chǎn)業(yè)第一大省，廣東擁有騰訊、華為等世界500強企業(yè)及全國最強的三大基礎(chǔ)電信運營商，有充分利用這些企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)平臺、大數(shù)據(jù)資源、公共服務等方面發(fā)揮作用得天獨厚的優(yōu)勢。廣東省按照“三個定位、兩個率先”和“四個堅持、三個支撐、兩個走在前列”的要求，于2017年12月發(fā)布了“數(shù)字政府”改革建設(shè)方案，分析了圍繞“放管服”改革要求和企業(yè)、群眾的實際需求廣東省政務服務取得的成效，認識到管理體制、建設(shè)運營、公眾辦事、資源開發(fā)、政企合作、人才隊伍等方面存在的問題。希冀通過大力推進廣東“數(shù)字政府”建設(shè)，促進政府職能轉(zhuǎn)變，提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

首先，打造一辦一中心一平臺架構(gòu)?！耙晦k”是改革現(xiàn)有政務信息化建設(shè)體制，組建廣東省人民政府電子政務管理辦公室（廣東省數(shù)字政府建設(shè)管理辦公室，以下簡稱省政府電子政務辦），統(tǒng)籌推進“數(shù)字政府”建設(shè)；“一中心”是以“管運分離”為原則，以企業(yè)為主體組建“數(shù)字政府”建設(shè)運營中心，即“數(shù)字廣東”網(wǎng)絡建設(shè)有限公司（以下簡稱網(wǎng)絡公司），承擔省級電子政務基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)的建設(shè)及運維工作；“一平臺”是建設(shè)統(tǒng)一安全的政務云平臺，并在此基礎(chǔ)上建設(shè)數(shù)據(jù)資源整合和大數(shù)據(jù)平臺以及一體化網(wǎng)上政務服務平臺，推進各部門政務信息系統(tǒng)整合共享，徹底打破信息孤島。

其次，推進政務信息化建設(shè)體制改革。整合原省經(jīng)濟和信息化委大數(shù)據(jù)管理局電子政務處、省信息中心機構(gòu)編制資源，組建省政府電子政務辦，作為“數(shù)字政府冶改革建設(shè)工作行政主管機構(gòu)，統(tǒng)籌推進“數(shù)字政府”建設(shè)，著力推動省直單位間數(shù)據(jù)資源集成共享，打破信息孤島。省信息中心原承擔的建設(shè)與技術(shù)服務工作交由網(wǎng)絡公司承擔，原下屬控股公司全面脫鉤。

再次，創(chuàng)新政企合作運營模式。以“管運分離”為原則，通過企業(yè)的運營主體作用，推進數(shù)字政府建設(shè)與運營模式創(chuàng)新。由深圳市騰訊計算機系統(tǒng)有限公司牽頭，與聯(lián)通、電信、移動三家基礎(chǔ)電信運營商組成實體性質(zhì)的網(wǎng)絡公司，設(shè)置固定辦公場所；具體運作層面，由四家企業(yè)充分協(xié)商，突出各自優(yōu)勢，明確四家企業(yè)在網(wǎng)絡公司內(nèi)部的職責分工和人員組成，確保網(wǎng)絡公司統(tǒng)一高效運作；具體職責方面，主要提供“數(shù)字政府”改革建設(shè)工作技術(shù)支撐，承擔方案設(shè)計以及省級電子政務基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)的建設(shè)運維工作，提供解決方案、系統(tǒng)管理、數(shù)據(jù)融合、容災備份等專業(yè)化的技術(shù)服務，并設(shè)立現(xiàn)場運維團隊，保障系統(tǒng)穩(wěn)定運行。網(wǎng)絡公司要按照黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定建立黨組織，加強基層黨組織建設(shè)。

在數(shù)字中國建設(shè)的大潮中，廣東高揚特區(qū)精神，發(fā)揮體制優(yōu)勢，全面凝聚力量，構(gòu)建一體格局，開創(chuàng)引領(lǐng)模式，建成高效精準的新時代整體化數(shù)字政府，更好承擔廣東“四個堅持、三個支撐、兩個走在前列”的歷史使命，為我國數(shù)字政府的建設(shè)提供廣東方案。

（作者系中共中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心副教授）